公共危機管理的理論與實踐研究

【摘要】隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、多元文化的興起、社會矛盾的凸顯和高度信息化的實現(xiàn)，不同類型的公共危機頻繁發(fā)生，公共危機已成為我國必須面對的重大課題。文章認為，應科學界定公共危機管理的內(nèi)涵，探索公共危機管理的運作機制和公共危機管理的組織模式。在公共危機管理理論基礎上，對學校公共危機管理體系的完善做進一步探討。

【關鍵詞】公共危機管理 理論 實踐

當前，公共危機管理的內(nèi)涵在學界尚存在爭議。公共危機管理的目的、措施等方面的爭議涉及公共危機管理的模式、戰(zhàn)略等重大問題，但是就公共危機管理主體而言，也存在不同觀點。一種觀點認為，公共危機管理的主體是政府。另一種觀點認為，隨著我國改革開放的發(fā)展，公共危機管理的主體格局也在發(fā)展，它不僅包括政府，還包括非政府組織、企業(yè)和社會公眾。①第三種觀點認為公共危機管理的主體是政府和其他公共機構，與一般的公共管理主體是一致的。公共管理機構主要是政府，同時還有行使公共管理職能的其他公共機構，例如非政府組織、第三部門等。②

筆者認為第三種觀點有其合理性，公共危機管理主體理應與一般的公共管理主體一致，不能囿于傳統(tǒng)的僅把政府作為唯一的管理主體的觀念。同時，把非政府組織、企業(yè)和社會公眾納入危機管理主體，適應了時代變化，符合社會發(fā)展的趨勢，有其科學合理性。而第二種觀點強調(diào)公共管理主體包括政府、非政府組織、企業(yè)和社會公眾。這與公共管理的主體構成產(chǎn)生了偏差。據(jù)此，筆者認為公共危機管理是公共管理機構通過建立和完善危機應對機制，采取預警、準備、應急、恢復、評估等措施，防范化解危機，避免或減少危機帶來的損失，保護公民的人身、財產(chǎn)安全，維護社會和國家的安全穩(wěn)定的活動。

公共危機管理的運作機制和組織模式

公共危機形成機理。危機的形成具有周期性，一般情況下，可劃分為潛伏、爆發(fā)、發(fā)展、恢復等階段的周期變化。依據(jù)我國的“國家突發(fā)公共事件總體應急預案”，公共危機可分為四種類型：自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，任何類型的公共危機都有產(chǎn)生、發(fā)展和結(jié)束的過程。

首先是潛伏期。潛伏期是指一些誘發(fā)公共危機的因素逐漸積聚但尚不足以引起危機爆發(fā)的時期。這些因素相互作用、相互影響，不斷積累具有破壞性和毀滅性的能量，當積累達到一定程度時就會噴發(fā)而出，也就意味著公共危機的爆發(fā)。一般情況下，在潛伏階段危機會呈現(xiàn)出一些征兆，但由于這些征兆具有很強的隱秘性，人們不容易察覺到，也很難進行識別和預測。即使人們察覺到這些征兆，也很難做出正確判斷，甚至忽視它們。因此，危機爆發(fā)往往使人措手不及。其次是爆發(fā)期。如果在潛伏期公共危機不能被察覺或消除，那么，當危機誘因產(chǎn)生的危害積累到一定程度，危機就會突然爆發(fā)，釋放出所聚集的破壞性能量，就會對整個社會系統(tǒng)或組織系統(tǒng)造成極大的沖擊與破壞，導致組織秩序的混亂，形成巨大的壓力，引起人們的恐慌。再次是發(fā)展期。危機爆發(fā)后會產(chǎn)生一系列連鎖反應，影響到社會或組織的各方面，并且危害持續(xù)不斷，所造成的后果比爆發(fā)階段更加嚴重。不僅如此，危機發(fā)展期時間越長，造成的危害就越大。最后是恢復期。當危機事態(tài)已受到控制，由危機爆發(fā)引發(fā)的各種顯性化問題得到基本解決后，組織要善于透過現(xiàn)象來發(fā)現(xiàn)危機產(chǎn)生的本質(zhì)原因，并有針對性地進行改進，避免可能出現(xiàn)的各種后遺癥和危機的復發(fā)。

社會公共危機管理運作機制。一是危機預警管理。在確定危機預警監(jiān)測對象的基礎上，針對不同的監(jiān)測對象建立預警指標，設定預警線。充分利用各種途徑收集相關信息，通過各種方法開展風險評估，進行危機預報。二是危機準備管理。在危機預警的基礎上，為遏制可能發(fā)生的危機和最大限度減少危機擴大、升級中造成的損失，制定危機管理預案，在思想、組織、制度、技術和物資等方面進行準備，并對危機準備條件進行評估。三是危機應急管理。在危機已經(jīng)發(fā)生的情況下，危機管理者通過監(jiān)督、監(jiān)察等相關的活動，保證危機應對活動按照已制定好的應對計劃采取行動，并糾正各種偏差。這一階段就是控制或解決正在發(fā)生的危機事件，盡可能減輕危機所造成的危害。同時對危機管理中相關工作執(zhí)行情況、管理措施的效能等進行評估。四是危機恢復管理。組織在危急狀態(tài)得到控制、趨于平息后，通過建立危機恢復機構，評估危機管理績效，進行合理預算，制定和實施恢復管理預案，實現(xiàn)組織創(chuàng)新，有計劃、有步驟地推進溝通、利益、補償和改善四個域限的任務體系，并進行恢復評價或脆弱性和能力評估。

公共危機管理組織模式。應根據(jù)危機發(fā)展變化的規(guī)律、危機管理的規(guī)律和要求，立足與我國的國情，構建公共危機管理組織模式。公共危機管理組織系統(tǒng)是一個由危機管理指揮系統(tǒng)、信息傳輸系統(tǒng)、后勤保障系統(tǒng)、理論管理系統(tǒng)、前方處置系統(tǒng)五個系統(tǒng)組成復雜性系統(tǒng)（見圖1）。其中，指揮系統(tǒng)是公共危機應急管理的最高決策者，對危機全過程進行統(tǒng)一指揮，是危機管理的核心。前方處置系統(tǒng)具體執(zhí)行指揮系統(tǒng)的指令。后勤保障系統(tǒng)危機未發(fā)生時進行資源需求評估，危機發(fā)生后為公共危機管理提供資源保障。信息傳輸系統(tǒng)負責共享信息，提供信息支持給其它系統(tǒng)。理論管理系統(tǒng)為危機管理提出建議和方案，補充和輔助指揮系統(tǒng)?？偟膩碚f，指揮系統(tǒng)是危機管理的最高決策者，其它系統(tǒng)服從于指揮系統(tǒng)，接受其他各系統(tǒng)的支持。為指揮系統(tǒng)高效、及時的決策提供保障。這一模式的最大特點是高效，符合公共危機管理對于效率的要求。同時又體現(xiàn)出有限性管理的思想，進行分級分類管理。

圖1 公共危機管理組織模式

完善學校公共危機管理體系

改進學校公共危機管理預案。制定危機預案是一個獲得、整理和使用危機信息的過程。堅持危機預案制定的原則，制定出完備、具體、可預見和充分體現(xiàn)時效性的學校危機管理預案，是有效預防和化解學校公共危機基礎。目前各級各類學校制定的危機管理預案有很大雷同，屬于一般性的預案。并且校園危機管理的重點是防范政治類、公共衛(wèi)生類校園危機，對自然災害類校園危機很少顧及。③這說明部分學校并沒有進行深入、全面的調(diào)查分析和科學的危機診斷，結(jié)合本校、當?shù)氐淖匀坏?、?strong style="display:none;">/70omSIL0IavJyCjEprL+Q==文的等各方面實際情況，制定出符合本校、當?shù)貙嶋H的危機管理預案。一旦危機爆發(fā)，必然影響學校公共危機管理的效率，甚至造成嚴重后果。因此，要高度重視危機預案的制定工作，創(chuàng)造良好的條件，嚴格遵循危機預案制定的程序和步驟，組建高效的危機管理團隊，制定明確的工作流程，協(xié)調(diào)各方面的關系，通過進行深入的調(diào)查分析，在一般性預案的基礎上，制定出具有本校本地特色的、切實有效的危機管理預案。在特殊情況下，還需針對不同類型的學校危機制定出專門的危機管理預案，以應對特殊的但又極有可能隨時發(fā)生的公共危機。

加強學校公共危機管理的教育和訓練。這是實現(xiàn)危機管理目標的基礎和前提。學校應將危機教育納入常規(guī)的教學體系并構建學校、家庭和社會三位一體的危機教育體系，實現(xiàn)學校、家庭、社會危機教育的有效結(jié)合。同時，安排專門時間或與其它相關的課程相結(jié)合，進行必要的救護、逃生、求生技能訓練及其他應對危機的實踐演練，實現(xiàn)理論教育和實踐訓練相結(jié)合，使理性的教育要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的自覺意識和觀念，在實踐中轉(zhuǎn)化為自覺行為。此外，還要加強對保衛(wèi)人員、醫(yī)生、專業(yè)咨詢?nèi)藛T等學校專業(yè)人員的危機管理培訓，不斷強化他們的危機意識，提高他們防范與應對危機的能力。

完善信息傳遞網(wǎng)絡。在危機管理過程中，能否把信息管理工作的各項任務都得以落實，關系著能否占有盡可能多的及時、準確的信息，也就直接影響到能否在第一時間做出預警，從而保證提出的各種應對措施具有更強的針對性，以更最小的代價在最短時間內(nèi)遏制危機，恢復原狀。因此，加強危機信息的管理是實現(xiàn)有效的危機管理的關鍵。在學校公共危機管理中，不僅要建立完備的信息管理系統(tǒng)，而且要注意壓縮危機管理的層次，優(yōu)化危機管理信息的流程，使危機管理信息能夠及時、準確地傳遞，為危機管理的及時、正確決策提供全面、有力的依據(jù)。同時，要充分重視媒體的“穩(wěn)壓器”、溝通、激勵等作用，在危機管理的整個過程中，及時發(fā)布真實、權威的信息，遏制失真或扭曲的信息的傳播和擴散，消除因這些信息而造成恐慌。同時，信息技術設備齊全、學生教師信息技能較高的學校應充分利用優(yōu)勢，建立健全網(wǎng)絡輿情管控工作機制，及時了解學生的思想狀況，建設健康向上的網(wǎng)絡文化，推動決策的科學化和民主化。

（作者單位：南陽理工學院教育學院；本文系河南省軟科學2012年計劃研究課題的階段性成果，項目編號：122400450308）

【注釋】

①別于滿：“我國公共危機管理中主體格局發(fā)展探析”，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2009年第5期。

②龔維斌：“公共危機的內(nèi)涵及其特點”，《西南政法大學學報》，2004年第3期。

③朱敏：“北京市大學生危機管理意識調(diào)查”，《青年研究》，2005年第2期。

責編/邊文鋒