自然災害突發(fā)事件中的政府危機公關

【摘要】文章以海南省為例，通過對自然災害突發(fā)事件的現(xiàn)狀、措施等方面進行分析，認為海南省當前在應對自然災害突發(fā)事件宣傳教育力度、災后疾病防治與心理救助工作、政府與媒體合作等方面還存在不足，提出相應的完善措施和建議，以期全面提升海南省政府處置自然災害的危機公關能力。

【關鍵詞】自然災害 突發(fā)事件 危機公關

我國是世界上屬于自然災害發(fā)生最為嚴重的國家之一，黨和國家對處理自然災害突發(fā)事件極為關注與重視。2007年8月30日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》把自然災害納入了突發(fā)事件的范圍。對于地方各級政府而言，一是要堅決執(zhí)行中央的各項決策，二是要結合各地實際采取有效手段應對自然災害突發(fā)事件。其中，如何有效地建立相應的危機管理機制，與受災公眾建立良性的溝通渠道，樹立或重塑地方政府良性形象尤顯重要。

海南省是生態(tài)環(huán)境比較脆弱的地區(qū)，自然災害種類較多，出現(xiàn)頻率較高，給抵御自然災害能力較弱的當?shù)卦斐闪溯^大的社會影響，不僅給人們的生產(chǎn)、生活造成極大損害，有時還會給社會帶來局部的動蕩。面對自然災害的襲擊，海南省政府的自然災害突發(fā)事件危機公關能力應該得到更多的重視和關注。

相關概念界定

自然災害。自然災害主要包括水旱災害，臺風、冰雹等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等地質災害，風暴潮、海嘯等海洋災害，森林火災和重大生物災害等。①自然災害是自然界的異常現(xiàn)象，對人類社會所造成的危害巨大。自然災害和環(huán)境破壞之間又有著復雜的相互聯(lián)系，如何正確應對自然災害所造成的負面影響，盡可能減小它們所造成的危害，已是社會正常發(fā)展過程中不得不面對的重大問題。2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》把自然災害納入了突發(fā)事件的范圍就足以說明自然災害的危害性。

突發(fā)事件。突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》按照社會危害程度、影響范圍等因素，將自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。②

政府危機公關。狹義的政府危機公關是危機管理的關鍵環(huán)節(jié)，主要是指從公共關系的角度出發(fā)，通過公共關系手段對突發(fā)事件、危機進行處理的過程，是通過與公眾進行傳播溝通、協(xié)調關系以求得諒解支持、化解危機、重塑形象的過程。③正確的政府危機公關會在危機的不同階段采取一系列有組織、有計劃、可持續(xù)的公關行動，及時有效地預防、處理和消滅危機事件及其不良影響，同時達到傳播溝通、協(xié)調關系和樹立政府形象的目的。加強信息的披露與公眾的溝通，爭取公眾的諒解與支持是危機公關的基本對策。

海南省自然災害突發(fā)事件危機公關現(xiàn)狀

海南省政府應對自然災害突發(fā)事件危機公關措施。首先，建立組織體系。2006年以來，海南省政府在建立健全地方法規(guī)方面，制定了《海南突發(fā)公共事件總體應急預案》以及《海南省防汛防風抗旱應急預案》、《海南省防風防洪工作預案》、《海南省自然災害救助應急預案》、《海南省地震應急預案》、《海南省地質災害應急預案》、《海南省森林火災應急預案》、《海南省有害生物突發(fā)事件應急預案》等一系列的專項預警方案。在政府職能部門建設上，設立了“海南省應急管理辦公室”，與國務院應急管理辦公室、海南省農(nóng)業(yè)廳、衛(wèi)生廳、公安廳、水務廳、地震局、氣象局、海洋與漁業(yè)廳、海事局、消防、安監(jiān)、交通廳等多部門聯(lián)合開展工作，共同應對自然災害突發(fā)事件。在網(wǎng)絡建設上，建立了“海南應急網(wǎng)”，及時發(fā)布各項自然災害突發(fā)事件的相關動態(tài)信息，形成了海南省災害監(jiān)測網(wǎng)，建成了閃電定位監(jiān)測網(wǎng)防御雷電災害等。這些措施為海南應對自然災害突發(fā)事件的危機公關提供了較好的組織體系保障，打下了牢固的基礎。

其次，加大防災減災宣傳力度，建立政府與公眾溝通渠道。自2009年起，結合全國每年5月12日開展的“防災減災日”，海南省開始有針對性地在全省各地組織開展各種防災減災活動。例如2010年，海南省多地氣象部門積極開展防災減災日宣傳活動，全省氣象部門在當天共發(fā)放宣傳材料8萬多份，現(xiàn)場解答咨詢1000余人次。2013年開展防災減災科普知識及有關法律法規(guī)宣傳教育活動的主題是：“識別災害風險，掌握減災技能”，現(xiàn)場對300多名公眾進行調研，政府還組織社區(qū)開展防災減災綜合演練等一系列活動。通過建立溝通渠道，多途徑宣傳教育，群眾的防災減災意識有了很大提高。

最后，加強避災工程建設，提升政府應對自然災害突發(fā)事件的能力。近年來，海南省大力加強避災工程建設，提升政府應對自然災害突發(fā)事件強有力的能力，同時讓公眾看到政府應對自然災害突發(fā)事件的努力，取得公眾對政府的支持。從2004 年開始，海南省陸續(xù)開展了危房改造、茅草房改造工作，投入資金近2億元。針對海南洪澇災害頻發(fā)的實際情況，從2000年到目前，全省共投入建設資金3000多萬元，建成防洪樓140幢，可同時容納3萬人避險。2009年9月，海南省救災物資儲備倉庫落成，規(guī)劃建設三亞市、儋州市救災物資儲備倉庫。按照計劃目標，預計到2015年，在海南全省建成以省級、三亞市和儋州市救災物資儲備倉庫為依托，各市、縣救災物資儲備點為補充的救災物資儲備網(wǎng)絡，解決海南省救災物資儲備體系建設不足的軟肋，提高救災物資應急保障能力。同時，海南省還加大減災基礎設施建設力度，建設集災情信息管理、救災技術支持、減災教育培訓等功能于一體的海南省綜合減災中心，推進城鄉(xiāng)應急避災場所建設。此外，民政部大力支持海南省積極推進救災物資管理信息系統(tǒng)、省級綜合減災中心以及省、市、縣三級救災應急指揮體系建設。

海南省政府自然災害突發(fā)事件危機公關存在的主要問題。海南省政府在應對自然災害突發(fā)事件中采取了一系列舉措，取得了一些成效，但自然災害突發(fā)事件的災前預警、災中搶險及災后恢復重建的過程中仍時有問題產(chǎn)生。尤其是個別部門因為危機管理意識淡薄，致使災前預警宣傳不到位或宣傳面小，災中搶險不及時，災后恢復重建政策不落實，與災民溝通不及時，不注重維護政府形象等行為時有發(fā)生。

首先，自然災害突發(fā)事件危機應急的宣傳教育力度不夠。自然災害應急管理宣傳教育的前提是相關法律法規(guī)的完善，災害管理工作的法規(guī)體系是依法開展災害管理工作的基礎，要完善抗災、救災領域的法規(guī)制度，明確政府、社會和受災群眾的權利和義務，規(guī)范政府的管理行為。強化對災害工作的監(jiān)管，使自然災害的救助工作走向規(guī)范化、制度化和法制化的軌道，將災害管理和災害救助納入社會經(jīng)濟發(fā)展的總體規(guī)劃。當前海南公眾防災減災意識較差，自然災害應急知識普及不夠，這是海南省政府必須要面對和解決的問題。

其次，災害應急管理監(jiān)測評估體系落實不到位。在筆者的調查中，有40.73%的公眾不知道所在地區(qū)的主要災害監(jiān)測機構，而對此信息知道了解的公眾僅僅占到了21.77%，這樣懸殊的比例關系直接反映了海南省政府在應急管理中的監(jiān)測評估體系還沒有真正落實到防災救災的第一線，公眾也沒有把這一體系作為防災救災的一個環(huán)節(jié)去重視，更談不上發(fā)揮其在自然災害應急管理中的作用。

再次，災后疾病防治與心理救助尚不到位。災后的疾病防治和心理救助在海南是比較缺乏的，一方面是因為政府對于這方面的關注度不高，另一方面來自于公眾對于災后工作重視度不夠。這樣的代價是慘重的，在一些縣市或是特別偏遠地區(qū)，由于災后疾病防治工作的宣傳教育不夠，群眾災害疾病防治意識不強，致使最終因災后疾病傷亡損失。而另一個問題則是，資金緊缺的地方衛(wèi)生防疫部門無力承擔災后疾病防治工作，往往導致災后疾病防治工作不到位，最后爆發(fā)災后公共衛(wèi)生事件。心理救助和疾病防治是屬于同樣性質的措施，災后撫平受災民眾的災難心理創(chuàng)傷，心理救助盡快讓他們恢復生產(chǎn)、生活的信心顯得非常重要。海南在心理防治方面做得并不是很到位，這對于災后恢復工作而言也是一個很大的漏洞。

最后，政府與媒體的合作不夠充分。在筆者的調查中，媒體在自然災害發(fā)生之初的反應速度在受訪者中被認為是最快的，65.33%的受訪者都覺得媒體的反應速度靈敏。而社區(qū)、公民的反應速度和政府的反應速度則沒有多大的差別，分別為42.74%和46.77%。通過對政府、媒體、社區(qū)和公民在反應速度上的比較，明顯可以看出政府在自然災害發(fā)生之初的反應速度不及媒體，還有待提高。這是政府在應對自然災害突發(fā)事件時的大忌，處理危機事件的反應速度是至關重要的。

海南省自然災害突發(fā)事件危機公關的對策建議

海南地方政府公關主體針對自然災害突發(fā)事件產(chǎn)生的危機公關，目的就是及時有效地處理危機，恢復社會穩(wěn)定和秩序，恢復公眾對公關主體的信心，最大限度地減少危機對社會和組織的傷害，幫助組織控制危機的局面，盡最大能力保護組織的聲譽，維護政府在社會中的良好形象，保證社會生產(chǎn)、人民生活的順利進行與發(fā)展。

加強信息的披露與公眾的溝通，爭取公眾心目中的可信形象。政府自然災害突發(fā)事件危機公關重要的是與媒體進行溝通，媒體是組織與外部公眾溝通的重要渠道，因此，在危機中的媒體溝通尤其重要。爭取第一時間、以我為主向媒體提供真實的事件情況，并隨時提供事件發(fā)展情況，確保媒體能夠第一時間獲得官方組織提供的信息，而不是通過道聽途說去猜測推斷或拼湊信息，從而避免負面信息的傳播，阻止溝通障礙的發(fā)生。

處理突發(fā)事件時最基本的原則是實事求是，在應對突發(fā)事件的過程中，必須端正態(tài)度，敢于說出事實真相。政府遭遇公信力危機并不是大難臨頭，處理手段若是得當，甚至可以變危機為機遇。如果遇到突發(fā)事件，相關部門弄虛作假、愚弄公眾，反而會使政府陷入“四面楚歌”的境地，甚至產(chǎn)生連鎖反應，加重危機的負面作用。

健全地方應急管理法規(guī)體系，樹立政府以法治災的形象。就我國目前的現(xiàn)狀而言，雖然在防災減災方面已經(jīng)出臺了相關的法律政策，例如《中華人民共和國減災規(guī)劃》、《國家綜合減災十一五規(guī)劃》、《國家自然災害救助應急預案》④等，但這方面的法律覆蓋面窄而且內容籠統(tǒng)，操作性不強，是從整體上來說，并沒有針對某個地區(qū)所特有的性質，所以仍然沒有一個完善的規(guī)范的指導防災救災的基本法律，致使在防災救災過程中很多需要法律協(xié)調的問題無法可依，依然按照一些行政和政策手段解決本應由法律解決的問題。

在海南，自然災害應急管理法律體系建設仍要進一步加強。由于海南自然災害問題的特殊性，在海南省政府總體規(guī)劃的指導下，各地政府應有切實可行的防災減災規(guī)劃，對已有的規(guī)劃重新審議和完善，提高地方政府應急管理工作的法制化水平。海南只有通過建立嚴格可行的法規(guī)治理自然災害，才能真正樹立政府的威信。

全面開展全民防災減災意識教育，樹立政府真正“引導者”形象。海南政府在有了完備的法律法規(guī)支持的情況下，要使全社會形成了解災害、認識災害、防備并遠離災害的風氣。利用各種新聞媒介、各類報刊、文藝演出等各種形式，廣泛開展防災減災宣傳及有關社會活動。尤其是要針對海南最嚴重的氣象氣候災害的特點，運用群眾喜聞樂見的形式，將簡單明白的防災減災知識宣傳品進村、過街、入戶，使廣大群眾在日常生活中對防災災害保持警惕。要加強中小學校的防災減災教育，開展不同層次的防災減災專業(yè)教育，重點還是要放在提高政府工作人員的減災意識和災害管理水平。同時堅持積極開展針對公眾的防災減災常識培訓和教育，廣泛普及災害知識和減災的基本技能，通過頻繁組織演習，使人們處變不驚，增強應對自然災害的能力。通過政府的正能量釋放，正確的引導公眾掌握減災意減災的能力，取得公眾的信任。

完善政府自然災害突發(fā)事件應急善后機制，突出政府力挽狂瀾的形象。首先，立足災情事實，科學核定災后損失。這需要應急管理中評估系統(tǒng)發(fā)揮作用，對災后損失進行評估，從而進行合理的撥款資金的分發(fā)。這對評估小組有很高的要求，需要建立專門的評估機構，運用科學的評估方法，針對此次災害案件對比以往的經(jīng)驗做出最終的評估報告。

其次，重視心理疏導，快速進行災后恢復。對于海南省而言，心理疏導可以設立專門的災后心理輔導小組，廣泛分區(qū)分地方走訪進行心理輔導，針對特殊的損失慘重或是有傷亡的家庭進行重點安撫。海南多臺風、干旱等氣象氣候災害，所以在選擇心理疏導對象時，要有選擇性的選取漁民、果農(nóng)等在氣象氣候災害損失中成為心理安撫小組的重點關注對象。

最后，突出工作重點，積極開展災后重建。政府在災后重建過程中，除了要關注公眾生活改善之外，還應該重點關注生產(chǎn)的恢復。生產(chǎn)是生活的經(jīng)濟來源，也是活躍經(jīng)濟的一個重要因素，如果在災后僅僅對生活改善以支持，這也只能是短期的。所以政府在重建中對生產(chǎn)的關注度應該提高，讓生產(chǎn)促進生活的進步，充分體現(xiàn)突出政府力挽狂瀾的形象。

完善自然災害應急管理系統(tǒng)，樹立政府“一切為民”的形象。從整體上來說，在建立健全災害應急管理制度，編制切實可行的災害應急預案，提高災情獲取和評估能力等工作的基礎上，如果能夠完善實際可用的應急管理系統(tǒng)，將大大提高災害應急管理的水平和工作效率。

就海南省而言，現(xiàn)存的自然災害應急管理系統(tǒng)中的各個子系統(tǒng)可圈可點，但是公眾對于政府的自然災害應急管理系統(tǒng)的總體評價不高，這說明海南的政府自然災害應急管理系統(tǒng)需要更加的聯(lián)系現(xiàn)實生活，從實際案例出發(fā)，吸取經(jīng)驗，逐步健全完善海南的自然災害應急管理系統(tǒng)。只有這樣，才能踏踏實實的完善和健全樹立自然災害危機應急管理系統(tǒng)，讓公眾感受到政府“一切為民”的努力，政府的自然災害危機應急管理才能良性運行。

（作者單位：海南大學政治與公共管理學院；本文系海南省自然科學基金項目的階段性成果，項目編號：713181）

【注釋】

①《海南省人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案（2006年修正本）》。

②《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（2007年8月30日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過）。

③徐艷晴：《風險社會對政府危機公關的啟示和挑戰(zhàn)》，廣州：南方出版社，2011年，第63頁。

④王莘：“自然災害應急管理問題研究”，《青海氣象》，2007年第4期。

責編/韓露（實習）