看守所立法跬步推進(jìn)

一紙《公民建議書》通過特快專遞，在2013年3月17日分別寄往國務(wù)院和全國人大常委會(huì)。來自北京、上海和廣東等地的11名律師在建議書中認(rèn)為，看守所管理已成為推進(jìn)司法文明最薄弱的環(huán)節(jié)，看守所條例亟須修改。

當(dāng)天是看守所條例實(shí)施整整23周年。2009年以來，看守所內(nèi)發(fā)生的“躲貓貓”“喝水死”等一系列事件，使封閉的看守所走向臺(tái)前，被公眾和學(xué)者打量。之后每年的全國“兩會(huì)”，修改看守所條例或者制定看守所法的呼聲不斷。今年全國“兩會(huì)”上，湖南省公安廳常務(wù)副廳長胡旭曦和遼寧省沈陽市公安局局長許文有再次建議盡快制定看守所法。

其實(shí)，十多年來看守所立法一直躑躅難行。早在2000年，公安部就已啟動(dòng)條例的修訂，期間數(shù)十易其稿，在2010年將送審稿報(bào)送國務(wù)院提請(qǐng)審議，不過后來擱置未議。

2012年，刑事訴訟法再修，其中關(guān)于看守所的表述從上一版的一處增加到十處。學(xué)者解讀新法賦予看守所的角色是“獨(dú)立的羈押場所，不依附于其他辦案單位”“預(yù)防刑訊逼供等侵犯人權(quán)現(xiàn)象的重要場所”等，由此可見立法機(jī)關(guān)對(duì)看守所的重視。

看守所立法亦是學(xué)界和實(shí)務(wù)部門的期待?！敦?cái)經(jīng)》記者獲悉，公安部已向全國人大常委會(huì)建議將看守所法列入2013年的立法規(guī)劃。目前，立法規(guī)劃尚在醞釀之中，并未定論。

公安部監(jiān)所管理局局長趙春光近期在一次講座中說，現(xiàn)有條例已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)法治的需要，看守所的執(zhí)法理念也應(yīng)變化，“必須要改革”。

不過，在看守所的中立性及隸屬問題上，爭議一直存在。趙春光并不認(rèn)同將看守所劃歸司法行政部門的觀點(diǎn)，他認(rèn)為現(xiàn)在看守所已從過去注重辦案轉(zhuǎn)向?yàn)楣珯z法司服務(wù)，以平等保障刑事訴訟中各主體的權(quán)利。

以何種方式進(jìn)行改革，取決于看守行為的性質(zhì)、條例修改的緊迫性程度和國家的立法資源是否充足。

“必須要改革”的條例

1990年頒行的看守所條例，制定目的是保障刑事訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行，主要羈押未決犯、余刑一年以下（新刑事訴訟法改為三個(gè)月以下）的罪犯。這部行政法規(guī)責(zé)任重大——中國人民大學(xué)法學(xué)院教授程雷估算，“它對(duì)應(yīng)的是全國約2700家看守所和年均押量在100萬人以上的在押人員”。

刑事訴訟法經(jīng)過兩次修改，分別寫入“無罪推定”和“尊重和保障人權(quán)”。23年未變的看守所條例已落后于法治進(jìn)程，被指管理色彩濃重、對(duì)在押人員權(quán)利保障不足，且與刑事訴訟法存在多處矛盾，比如律師會(huì)見權(quán)、聘請(qǐng)辯護(hù)人的時(shí)間等。

條例的滯后性，作為看守所主管部門的公安機(jī)關(guān)也早有認(rèn)識(shí)。早在2000年3月，公安部監(jiān)所管理局就成立工作小組啟動(dòng)修訂。公安部為此多次召開座談會(huì)、調(diào)研、書面征求意見等。同期，因看守所的隸屬問題，爭議聲在2003年形成一個(gè)“小高潮”，很多學(xué)者呼吁將看守所移交司法行政部門。程雷說，因體制問題比較復(fù)雜且爭議較大，加之當(dāng)時(shí)修改條例并不是特別急迫，后來此事“不了了之”。

2008年，《中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》，明確提出“完善看守所相關(guān)立法，健全監(jiān)督機(jī)制”，并作為司法改革的一項(xiàng)任務(wù)。次年1月，條例修訂被列入國務(wù)院二類立法計(jì)劃，由公安部起草。

2009年2月在云南發(fā)生的“躲貓貓”事件及其后的類似事件，再度引發(fā)看守所立法的討論。與此同時(shí)，公安部也在推動(dòng)立法。2010年，看守所條例（送審稿）報(bào)送國務(wù)院提請(qǐng)審議。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，公安部之前修改不下20稿。有關(guān)學(xué)者稱，送審稿沒有脫胎于原有條例的束縛，體制不變，仍以管理為主要特征（參見《財(cái)經(jīng)》2011年第1期“《看守所條例》小修”）。

其時(shí)，首要的爭議是修改方式，即由國務(wù)院以行政法規(guī)的方式修改條例還是由全國人大常委會(huì)制定看守所法。中國人民公安大學(xué)法律系教授孟昭陽參加了2010年下半年國務(wù)院法制辦召開的專家論證會(huì)。他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者提及，參會(huì)專家認(rèn)為，以何種方式進(jìn)行取決于看守行為的性質(zhì)、條例修改的緊迫性程度和國家的立法資源是否充足。因立法資源有限，列入立法計(jì)劃要經(jīng)過一定的程序和時(shí)間，關(guān)鍵要看條例修改的緊迫性程度。最后，專家的觀點(diǎn)是最好制定看守所法；如果立法資源不充足，鑒于修改的緊迫性，可以行政法規(guī)的方式修改。

2012年2月，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)對(duì)外稱，國務(wù)院法制辦正抓緊審查修訂看守所條例，對(duì)是否制定看守所法，將進(jìn)一步研究。程雷分析，“立法機(jī)關(guān)過去幾年任務(wù)繁重，每年已在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)?！鄙蠈萌珖舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)共審議法律、法律解釋和有關(guān)法律問題的決定草案93件，通過86件。另外，與看守所立法銜接的刑事訴訟法在去年經(jīng)過大修，并給看守所增加了新的職能和定位。

官方也在推動(dòng)立法。2013年3月8日，公安部監(jiān)所管理局局長趙春光在中國社科院的講座中說，公安部已向全國人大提出看守所法的立法議案，建議列入全國人大2013年的立法規(guī)劃。

趙春光說，1990年的條例已“遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)法治的需要”，看守所的執(zhí)法理念也應(yīng)變化，“人民對(duì)在押人員的權(quán)利能不能得到保障很關(guān)注，看守所執(zhí)法人員再墨守成規(guī)，是落后于法治和人民期待，必須要改革。”

改革的姿態(tài)與路徑

由現(xiàn)行看守所條例確立的看守所管理體制，將看守所作為縣級(jí)以上各級(jí)政府的一個(gè)部門，由公安機(jī)關(guān)管理，因而廣受詬病。批評(píng)者認(rèn)為，因服從偵查的需要，對(duì)看守所的管理促成了偵查羈押的一體化，導(dǎo)致看守所功能的異化。刑訊逼供、超期羈押、牢頭獄霸和深挖余罪被認(rèn)為是現(xiàn)行體制的四大弊端，根源則是偵羈合一，因此將看守所從公安機(jī)關(guān)剝離才是解決之道。

近年來看守所管理有所改革，部分學(xué)者認(rèn)為，在時(shí)機(jī)上，看守所的管理體制問題可以讓位于管理機(jī)制的創(chuàng)新。

2013年3月9日、10日，中央政法委、最高檢察院、公安部和相關(guān)學(xué)者在寧夏銀川召開“看守所管理機(jī)制創(chuàng)新與新刑事訴訟法暨投訴處理機(jī)制與羈押巡視制度研討會(huì)”。與會(huì)的程雷和中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院院長卞建林認(rèn)為，從會(huì)議發(fā)言可知，在體制問題上，學(xué)者們尤其是刑訴圈學(xué)者之間的分歧在減少。

“公安部的改革已經(jīng)展示了好的方向，雖然機(jī)構(gòu)沒有實(shí)現(xiàn)中立，但秉持的是中立的理念，正在逐步淡化公安體制內(nèi)偵羈不分的色彩，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部分工和制約?！北褰终f。

程雷則認(rèn)為，將看守所劃撥出去的最大合理性，是保持中立性，即不能讓看守所“淪為偵查的幫兇”和“打擊犯罪的第二戰(zhàn)場”。新刑訴法和公安部一系列機(jī)制對(duì)看守所的中立地位予以明確，它是保障刑事訴訟順利進(jìn)行的中立機(jī)關(guān)、預(yù)防刑訊逼供和保障在押人員權(quán)利的重要場所，“能實(shí)現(xiàn)這些功能，體制問題就不再是突出的問題”。

“躲貓貓”事件發(fā)生在趙春光履新公安部監(jiān)所管理局幾天之后。他在講座上說，公安部監(jiān)所管理局經(jīng)過調(diào)研，梳理了很多問題，“主要是思想理念沒有跟上法治的變化，管理制度粗放，在押人員生活費(fèi)用、醫(yī)療、居住場所等得不到保障”。2009年后，公安部部署了一系列政策措施，加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)管，確保刑事訴訟的順利進(jìn)行和保障在押人員的合法權(quán)利兩者并重。比如，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部的分管體制，不同的領(lǐng)導(dǎo)來分管偵查工作和看守所監(jiān)管；采取多項(xiàng)懲治措施，堅(jiān)決杜絕牢頭獄霸；完善監(jiān)督檢查和責(zé)任查究機(jī)制等。

為了改善在押人員的生活居住條件，監(jiān)所管理局在和國家發(fā)改委溝通后，爭取到財(cái)政支持。2009年，財(cái)政部撥給看守所9.9億元建設(shè)資金，2010年增加為25億元，2011年為93億元，“十二五”期間連續(xù)五年的建設(shè)資金總量是463億元。新建或改建的看守所，將實(shí)現(xiàn)在押人員床位制。

對(duì)于將看守所劃歸司法行政部門的觀點(diǎn)，趙春光表示不能認(rèn)同：“把看守所當(dāng)做偵查的尾巴，這是不對(duì)的?！彼J(rèn)為，現(xiàn)在對(duì)看守所的職能和定位把握更科學(xué)，看守所已從過去注重辦案轉(zhuǎn)向?yàn)楣珯z法司服務(wù)，以平等保障刑事訴訟中各主體的權(quán)利。

一位長期關(guān)注看守所問題的學(xué)者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)不愿放權(quán)是現(xiàn)實(shí)問題。將看守所從公安機(jī)關(guān)剝離，涉及深挖余罪的問題，不可否認(rèn)，部分案件是通過在看守所深挖余罪，發(fā)現(xiàn)線索而破獲。

據(jù)山西晉城《太行日?qǐng)?bào)》2011年6月27日刊發(fā)的一條消息，為發(fā)揮監(jiān)所打擊犯罪“第二戰(zhàn)場”的職能作用，澤州縣公安局在該市公安機(jī)關(guān)率先成立看守所獄偵中隊(duì)，深挖犯罪線索三個(gè)月破案22起，因此被山西省公安廳表彰為“全省深挖犯罪先進(jìn)集體”。江蘇省一名駐所檢察官說，“現(xiàn)在獄偵人員都還在，當(dāng)然就還有深挖余罪?！敝灰@種情況存在，對(duì)看守所職能的質(zhì)疑聲也不免持續(xù)。

司法部研究室原主任王公義堅(jiān)持認(rèn)為，偵查和羈押分開才能制約偵查行為，確保在押人員的權(quán)利，“這是基本的原則”。他認(rèn)為，機(jī)制層面的改革已進(jìn)行了幾十年，但解決問題不多。

和看守所打交道最多的是律師。北京市律師協(xié)會(huì)憲法專業(yè)委員會(huì)副主任徐燦主張將看守所從公安機(jī)關(guān)剝離劃入司法行政部門，改變由公安機(jī)關(guān)管理為偵查辦案服務(wù)的職能。全國律師協(xié)會(huì)刑事業(yè)務(wù)委員會(huì)副秘書長張青松則表示，看守所是由政府設(shè)立的，可以不存在主管部門，讓其成為獨(dú)立的羈押機(jī)關(guān)，不受任何偵查或司法的影響。

2008年起，程雷所在的中國人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心一直跟相關(guān)看守所合作試點(diǎn)在押人員巡查制度和在押人員投訴處理機(jī)制。據(jù)其觀察，這些機(jī)制同看守所的一日生活制度、保障律師會(huì)見、引入外來社會(huì)監(jiān)督和對(duì)外開放等機(jī)制，使看守所發(fā)生了較大的變化，與2009年時(shí)公眾的想象已大為不同。他認(rèn)為，建立健全看守所中立的機(jī)制，不做體制改革，這是最保守的方案，也是實(shí)務(wù)部門希望的改革路徑?！艾F(xiàn)在無非是博弈，不用最劇烈的改革方案，不做體制性的調(diào)整，就必須做出改革姿態(tài)?！?/p>

未來立法期待

公安部發(fā)布的消息稱，2013年1月，全國看守所安排辯護(hù)律師會(huì)見總計(jì)118156人次，同比上升11.9%；2月全國會(huì)見100440人次。這兩個(gè)月內(nèi)，未發(fā)生一起因看守所原因致使律師不能在法律規(guī)定時(shí)限內(nèi)會(huì)見的情況。

律師的會(huì)見權(quán)在1996年的刑訴法中已有體現(xiàn)，但在實(shí)踐中被架空，2012年修法后的實(shí)施情況被各界關(guān)注。公安部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)試圖說明，看守所嚴(yán)格貫徹刑訴法并做到中立，糾正以往弱化在押人員權(quán)利的做法，保障了在押人員的辯護(hù)權(quán)和律師會(huì)見權(quán)。

張青松律師注意到，“會(huì)見難的問題已基本解決，只有個(gè)別的看守所存在小的問題，有的看守所要求兩名律師共同會(huì)見。”他還遇到，有一次公安干警去提審時(shí)，因?yàn)槭掷m(xù)不全被看守所拒絕。會(huì)見場所也改善很多，擴(kuò)建了會(huì)見室，律師單獨(dú)會(huì)見沒有他人在場等，“有的看守所還給律師提供免費(fèi)午餐”。

由于國內(nèi)的區(qū)域發(fā)展并不平衡，陜西立剛律師事務(wù)所律師房立剛稱，在看守所內(nèi)的訊問，有些地方存在“特訊室”，沒有物理隔離和錄音錄像，或者為辦案機(jī)關(guān)隨時(shí)訊問提供方便。因此他對(duì)公安機(jī)關(guān)管理看守所能否實(shí)現(xiàn)中立性保持質(zhì)疑。

看守所為辦案機(jī)關(guān)疲勞審訊開綠燈，不嚴(yán)格執(zhí)行物理隔離，也是程雷最關(guān)心的問題。他認(rèn)為，下一步的改革有必要明確訊問時(shí)間，看守所應(yīng)明確在押人員的作息制度，以避免“車輪戰(zhàn)”和夜間訊問；明確提外審的時(shí)間，防止以辨認(rèn)起贓為名逼供，提外審期間應(yīng)該全程錄音錄像或者由檢察官陪同等。

在律師取證方面，張青松稱，非法證據(jù)的排除非常困難，律師很難取證，而看守所保留有在押人員的體檢記錄、全程錄音錄像等，希望將來能解決這個(gè)問題，律師可向看守所內(nèi)監(jiān)管民警、在押人員同監(jiān)室人員取證。

如果能做到這一步，看守所才能獲得更多的信任。卞建林說，2012年有足協(xié)官員受審時(shí)翻供稱遭受刑訊逼供，檢方和警方均否認(rèn)并出示了體檢報(bào)告。卞建林認(rèn)為，未來還需確定看守所的法定義務(wù)，如何在程序上確保看守所中立都需要進(jìn)一步探討。

因在押人員死亡事件，近年來看守所深受其擾。趙春光曾撰文稱，近年來公安部下發(fā)一系列規(guī)定，明確在押人員死亡的調(diào)查和處理辦法，保證在押人員死亡得到依法、公正、妥善處理，并規(guī)范了在押人員救濟(jì)渠道。2010年、2011年全國看守所在押人員非正常死亡率均為0.011‰，比2009年分別下降近半；2010年、2011年全國看守所在押人員因病正常死亡率分別為0.16‰、0.153‰。

但在押人員死亡調(diào)查程序的不透明備受質(zhì)疑?？词厮鶙l例規(guī)定，在押人員非正常死亡的，檢察院接到看守所通知后，原則上應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)對(duì)尸體進(jìn)行檢驗(yàn)，對(duì)死亡原因進(jìn)行鑒定，并根據(jù)鑒定結(jié)論依法及時(shí)處理。

寄出《公民建議書》的11名律師認(rèn)為，如果看守所本身存在顯而易見的漏洞或問題，駐所檢察人員也存在失職失察行為，且該漏洞或問題與在押人員的死亡存在因果關(guān)系時(shí)，檢察機(jī)關(guān)囿于自身利益，也不可能做到完全客觀公正。

他們建議借鑒香港地區(qū)死因法庭模式，建立更為中立、權(quán)威的“看守所在押人員死亡調(diào)查處理制度”。引進(jìn)“允許抗辯、專家出庭”的香港死因法庭模式，以法官為中心的死因裁判庭將更加獨(dú)立、中立、專業(yè)和權(quán)威，較能為利害關(guān)系人所接受，更加有效地維護(hù)公民權(quán)利和法治的權(quán)威。

孟昭陽和程雷等人均建議，在未來的立法中，應(yīng)明確看守所的定位和職能，完善程序，規(guī)范羈押活動(dòng)；建立權(quán)利救濟(jì)制度，被羈押人合法權(quán)益遭受侵犯時(shí)予以法律救濟(jì)；嚴(yán)格規(guī)定，杜絕牢頭獄霸、防止超期羈押等；將吸收獨(dú)立社會(huì)人士參與的在押人員投訴處理機(jī)制和羈押巡查制度納入法律，明確處理和反饋程序，等等。