社會組織松綁考驗

4月12日上午，北京紅丹丹教育文化交流中心（下稱紅丹丹）秘書長鄭曉潔收到一條短信。短信中，北京市民政局社會團體管理辦公室（下稱北京社團辦）工作人員高衛(wèi)東向她推薦了兩家會計師事務所，督促其履行驗資手續(xù)?！拔覀冏杂型?。”鄭曉潔說。

2003年7月成立的紅丹丹，主要為視障人士提供文化服務，曾獲2008年中華慈善獎“最具影響力項目”。但是，受制于中國社會組織“雙重管理”體制，紅丹丹一直以公司形式注冊存在，無法享受募款、免稅上的社會組織待遇。

十年來，紅丹丹一直在謀求以社會組織身份登記，均未成功。自2007年起，以助殘為主要業(yè)務方向的紅丹丹多次找到北京市殘疾人聯(lián)合會，希望其成為自己的業(yè)務主管單位，均被對方拒絕。北京市殘聯(lián)回復稱，殘聯(lián)本身性質(zhì)也是社團，并非政府部門，在政府未授權的情況下，無法擔任業(yè)務主管單位。

到了2008年9月，北京市發(fā)布《加強社會建設實施綱要》等文件，提出要認定一批“樞紐型”社會組織，對同一領域內(nèi)社會組織進行領導，承擔業(yè)務主管單位職責。至此，北京市婦聯(lián)、市殘聯(lián)等組織才獲得授權，可擔任業(yè)務主管單位。但初步試水的殘聯(lián)態(tài)度謹慎，紅丹丹仍被拒之門外。2012年，紅丹丹轉而向首都慈善公益組織聯(lián)合會求助，終得對方首肯，但赴北京市民政局登記時，依然沒有回音?！皢柫撕芏啻?，對方只說再等等?！编崟詽嵳f。

直到十八大召開，事情才有了變化。十八大報告用了兩個段落，近500字闡述社會建設，著重提到必須“加快推進社會體制改革”。看到報告后，鄭曉潔給北京社團辦工作人員打了電話：“你看，高層意見已經(jīng)很明確了?！薄皽蕚錅蕚湮募瑧摽炝?。”對方回復說。

2013年3月10日，國務院機構改革和職能轉變方案公布，明確要重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織。今后成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務主管單位審查同意。這意味著，備受詬病的“雙重管理”體制將被廢除。

很快，鄭曉潔接到了北京市社團辦的電話，敦促其準備材料，履行注冊前的驗資等手續(xù)。

努力了十年之后，紅丹丹終于有望在制度內(nèi)找到自己的位置。但對更多社會組織來說，改革的關鍵，在于政府能否厘清自身與社會的邊界，在法律范圍內(nèi)實施監(jiān)管，真正轉換職能，簡政放權，“把社會的還給社會”。

直接登記逐步放開

“雙重管理”是中國對非營利、非政府組織的特殊管理制度，即中國的社團、基金會、民辦非企業(yè)單位這三類社會組織，除需在民政部門進行登記注冊，還要先找到一家政府部門作為其業(yè)務主管單位。事實上，大量草根組織因為無法找到業(yè)務主管單位而無法注冊，游離在灰色地帶，不但無法獲得稅收、公募權、政府采購等制度支持，還可能在“社會組織清理整頓行動”中，淪為被清理對象。另一方面，目前存在的諸多合法社會組織，往往與政府關系密切，被認為是“官辦組織”或“二政府”，與其本身的社會組織“非政府”“非營利”的角色定位相悖。

取消“雙重管理”，在業(yè)界、學界早有呼吁，民政部作為主管部門，多年來也在推動改革，但由于高層對社會組織角色、定位尚有疑慮，相關立法遲遲無法突破，改革一直以來只以地方試點形式存在。

最早的試點出現(xiàn)在深圳的行業(yè)協(xié)會領域。2004年，深圳市成立行業(yè)協(xié)會服務署，其直屬于深圳市政府，統(tǒng)一行使行業(yè)協(xié)會業(yè)務主管單位的職責。同年，深圳市委組織部要求黨政機關、事業(yè)單位的所有公職人員不得在行業(yè)協(xié)會中兼職。全市行業(yè)協(xié)會的人、財、物與政府部門脫鉤后，行業(yè)協(xié)會的獨立社團法人地位開始確立。

2006年底，深圳市行業(yè)協(xié)會服務署撤銷，其職能移交給深圳市民政局新成立的民間組織管理局。至此，深圳市各行業(yè)協(xié)會實現(xiàn)了在民政部門直接登記，不再需要業(yè)務主管部門。2008年，深圳市政府出臺的《關于進一步發(fā)展和規(guī)范深圳市社會組織的意見》明確，可直接登記的社會組織范圍，從行業(yè)協(xié)會擴大至工商經(jīng)濟、社會福利、公益慈善三類。2009年7月，民政部與深圳市政府簽訂合作協(xié)議，肯定深圳的改革方向，明確支持深圳繼續(xù)先行先試，全面探索直接登記的管理體制。

深圳之后，更多的地方加入試點。2011年2月，北京市試點工商經(jīng)濟、公益慈善、社會福利、社會服務四類社會組織向民政部門直接登記。廣東省自2012年7月1日起，除特別規(guī)定、特殊領域，將社會組織的業(yè)務主管單位改為業(yè)務指導單位，社會組織可直接向民政部門申請成立。

根據(jù)民政部的統(tǒng)計，截至2012年底，在民政系統(tǒng)獲得登記的社會組織有49.2萬個，其中社會團體26.8萬個，民辦非企業(yè)單位 22.1萬個，基金會2961個。但據(jù)業(yè)內(nèi)估計，此外還有百萬家以上的社會組織以企業(yè)形式存在，或未注冊。

根據(jù)清華大學NGO研究所所長王名測算，目前，加上未登記的組織在內(nèi)，國內(nèi)科技類社會組織總量約12萬-15萬家；按照改革分類，全部的基金會將被列入公益慈善類組織；加上其他公益慈善類社團和絕大部分民非，總量約20萬家，最后是活躍在城鄉(xiāng)社區(qū)的小微社會組織，總量30萬-40萬家。這樣一來，符合“直接登記”條件的社會組織有80萬家左右，幾乎達到目前的2倍，將對未來的社會組織發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。

一個必然的過程是，隨著社會組織業(yè)務主管單位的取消，民政部門成為唯一的登記注冊管理部門，職責繁重，在立法不完善、分類和監(jiān)管的制度仍未成熟的情況下，應不會無條件地全面放開登記。加之目前社會組織立法并不完善。今年，民政部的主要工作是完成《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》三大條例修訂，落實機構改革方案。因此，改革還需經(jīng)歷一個過渡期。

隱形門檻待除

破除“雙重管理”只是時間問題，但是如何破除社會組織所面臨的種種隱形門檻或是更大挑戰(zhàn)。

與紅丹丹類似，北京惠靈智障人士社區(qū)服務機構同為一家未注冊的NGO，由于它將自身定位為一家政策倡導型的組織，其負責人行事風格大膽，言辭較為激烈，多以公開信形式開展理念宣傳，“我們不受政府信任?！被蒽`負責人表示。數(shù)年來，在謀求市殘聯(lián)主管無果后，惠靈試圖繞道豐臺、東城等區(qū)縣注冊，屢屢遭拒。如今，紅丹丹已注冊有望，惠靈仍在門外徘徊。

實際上，自北京2011年2月宣布開始登記管理體制改革后，半年內(nèi)，全市登記注冊的民非只有十家，登記數(shù)量與往年基本持平。

此外，現(xiàn)行的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中，對于成立民非這一類社會組織，對注冊資金并無硬性要求。但北京市社團辦要求，在北京市成立民非，注冊資金須在50萬元以上，僅這一條便將很多草根組織拒之門外。近來，隨著政策風向變化，北京市社團辦人士也稱，注冊資金門檻要下移。“最重要的不是一時政策寬緊與否，而是依法行政，政府要厘清職責權限，法律規(guī)定了的，就落實，沒有規(guī)定的，不應當再設門檻?！北本┮晃籒GO負責人說。

從此前的多地試點來看，被列入登記管理改革的主要為工商、公益類等社會組織。而按照國務院機構改革和職能轉變方案，行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類這四類社會組織在取消“雙重管理”之列。上述幾類社會組織皆以提供公共服務或準公共服務為主，被認為是政府的有益補充，歷來管控并不嚴格。而一直以來登記注冊最難的維權、法律、宗教類組織的登記此次未被納入改革范圍。

一直以來，中國的社會組織立法，對組織分類定義不明，一般只按性質(zhì)不同，區(qū)分為社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位三類，業(yè)內(nèi)對公益慈善的完整定義也有爭議。未來，哪些組織能被納入改革范圍，劃到“政府重點培育支持”的組織之列，還需下一步立法厘清概念。

國務院機構改革方案公布后，北京多家NGO機構都表示出謹慎的觀望態(tài)度，其中一些并不急于前去注冊?！艾F(xiàn)在立法未明，注冊之后，我們和民政到底是什么關系，民政會管我們到什么程度，怎么來管，都還不知道。”一位不愿具名的NGO負責人稱。另一家在西城區(qū)注冊成功的助殘類NGO負責人表示，依法監(jiān)管應當是事后監(jiān)管，而非對NGO具體業(yè)務的干涉，其所在NGO過去多從事政策倡導類項目，注冊成功后，曾被西城區(qū)殘聯(lián)提醒，政策倡導類不在政府支持之列，希望其少組織這類活動，多做提供服務的實體項目。

近年來，北京已注冊的社會組織普遍被要求新建黨支部，并建立重大事項匯報制度，“兩會”等非常時期，需要一日一報。對政府監(jiān)管的界限， NGO也普遍存在擔憂。

包括最早啟動社會組織改革試點的深圳在內(nèi)，多個地區(qū)在2012年對社會組織展開“清理整頓”。

在深圳，一些勞工類維權組織始終未被列為直接登記注冊的對象，一直在灰色地帶活動。去年2月，深圳市春風勞動爭議服務部收到房東通知，其在寶安區(qū)松崗的辦公室被終止租房合約，要求立即搬離。3月，深圳市圓典工友服務部同樣收到房東提前終止合約的通知。接下來，一直到6月，深圳市打工者中心、深圳市青草工友服務部、時代女工服務部、深圳小小草信息咨詢中心等多家勞工維權機構也先后收到同樣通知，要求搬離，并遇到工商、稅務、勞動等各部門聯(lián)合執(zhí)法，查處原因多為“未合法注冊”。

同一年，河北省頒布《關于改善河北省社會組織發(fā)展環(huán)境的實施意見》稱，對“人民群眾反映強烈、在社會上長期不能發(fā)揮作用、公信度和誠信度差的社會組織進行一次全面清理整頓”。其中，“取締未經(jīng)登記的社會組織”是內(nèi)容之一。同年10月26日，河北省民政廳公布了首批182家被撤銷的不作為、不規(guī)范、不守法、政社不分的“四不”社會組織名單。

學界普遍認為，目前未注冊社會組織的大量存在，是制度長期扭曲的后果，改革的目標應當是理順制度、降低門檻、依法監(jiān)管，政府應當幫助社會組織盡快轉正，而非取締了事。近年各地出現(xiàn)的社會組織清理整頓潮，考驗著社會組織和政府之間的互相信任，未來改革走向深入，雙方尚需磨合。

稅收掣肘猶存

此次國務院機構改革和職能轉變方案提到的目標之一是，建立加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。在業(yè)內(nèi)人士看來，要實現(xiàn)這一目標，通過登記管理制度改革降低門檻，只是第一步。社會組織的壯大，還需要稅收制度支持。

中國的社會組織，對應著西方的非政府、非營利組織概念。英美等國稅法實行的是以目的為導向的稅收優(yōu)惠制度，只要支出目的是用于公益慈善，則不論某一機構的收入來源系捐贈或是投資收益，均可免繳所得稅。而中國的稅法制度則是以收入來源為導向，目前捐贈收入、財政撥款可以免稅，而社會組織自身投資運營收入，卻須繳納和企業(yè)同樣比例的企業(yè)所得稅。

一般來說，大型基金會為求資產(chǎn)保值增值，皆存在投資行為，中國稅收制度的限制，不利于其發(fā)展壯大。南都公益基金會內(nèi)部曾算過一筆賬，2007年下半年，該基金會公益支出600多萬元，同期獲得投資收益1600多萬元，扣除支出，凈收益超過1000萬元。依據(jù)現(xiàn)行稅法，南都公益基金會大約需要繳納企業(yè)所得稅300多萬元。對基金會來說，其投資收益同樣具有波動性，這就意味著，投資收益高的年份，除了保證法律規(guī)定的8%的公益支出外，還要繳納企業(yè)所得稅。投資收益低的年份，則要消蝕本金以完成規(guī)定的8%出，若無稅優(yōu)政策，基金會很容易“越做越小”。

2007年至2008年，民政部民間組織管理局曾多次和財政部商談，爭取社會組織稅優(yōu)政策，曾參與談判者表示，財政部認為，中國的社會組織內(nèi)部治理并不規(guī)范，若對其投資行為也給予免稅，稅務部門監(jiān)管難以到位，難免稅款流失。

財政部門的擔心也非無據(jù)。就中國的三類社會組織來說，針對基金會的各項制度發(fā)展較為完備，國際接軌程度較高；社會團體不涉及大額資金往來；而民辦非企業(yè)單位，作為與“事業(yè)單位”相對應的民間實體，一直以來注冊相對容易，管控程度較低，吸引了大批資本進入，興辦實業(yè)。但由于制度的扭曲，這部分組織中良莠不齊，營利性、非營利性機構混雜。有學者估算，民非中有80%是民辦學校和民辦醫(yī)院，這兩類中，又有相當程度的營利性機構存在。雖然民非身份限制其分配利潤，但由于目前沒有針對民非的強制信息公開制度，其財務狀況普遍不透明，以非營利機構注冊，卻變相分紅的情況普遍存在。這一現(xiàn)實，決定了免稅政策的“苛刻”。因此，民非對自身身份的厘清，成為下一步稅收制度改革的關鍵。

幾輪談判過后，2009年，財政部、國家稅務總局發(fā)布《關于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》，仍未對非營利組織的經(jīng)營性收入給出免稅。而且，非營利組織通過政府購買服務取得的收入，也被排除在免稅范圍之外。

近年來，從中央到地方各級財政，政府購買社會組織公共服務份額逐年上漲。在北京大學非營利組織法研究中心主任金錦萍等學者看來，政府購買社會組織公共服務，與采購電腦等商品存在本質(zhì)不同。政府收稅，就是為了提供公共服務。作為提高效率的舉措，政府將本應自身承擔的部分公共服務交由社會組織承擔，如果再另行征稅，“就存在重復征稅問題”。比方說，政府向公眾收了100萬元稅金用于提供養(yǎng)老服務，后將這個項目交由社會組織去實施，卻還要向其收取20%的所得稅，最終效果是政府征收了120萬元的稅金，只提供了價值100萬元的服務。而且，事業(yè)單位目前是公共服務的主要提供者，其性質(zhì)屬于國有，承擔政府交辦服務，可以直接財政劃撥，無須繳稅，在這一點上，“政府應對社會組織一視同仁”。

此次國務院機構改革和職能轉變方案中，雖明確提出扶持社會組織發(fā)展，對其稅收制度改革卻并未著墨，民政部民間組織管理局人士表示，若無法獲得財政部支持，這一點很難突破。

自去年開始，民政部即開始起草《關于加快形成現(xiàn)代社會組織體制的意見》，這一文件將通過國務院辦公廳下發(fā)，成為未來一系列改革的綱領。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，在目前的文件草稿中，對社會組織的稅收038c2BuF+wJce/Hcu8TT4w==政策的改革方向較為原則，僅提到“擴大稅收優(yōu)惠種類的范圍，逐步建立統(tǒng)一、合理、普惠的社會組織稅收政策體系”。由于目前中國的各項稅收優(yōu)惠多是按照產(chǎn)業(yè)分類實施，而非按組織性質(zhì)進行，《意見》草稿中也提到，要將社會組織納入產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠范疇。“未來，就看財稅部門怎么落實了。”民政部民間組織管理局人士表示。

關鍵是簡政放權

“這次整個改革的精神是簡政放權，小政府、大社會的方向已很明確?！鼻迦A大學NGO研究所所長王名分析。

國務院機構改革和職能轉變方案提出，轉變國務院機構職能，必須處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系，減少微觀事務管理，更好地發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用。

正在起草的《關于加快形成現(xiàn)代社會組織體制的意見》也提到，要結合行政體制改革，將政府的事務性管理工作，適合由社會組織提供的公共服務、社會組織通過自律能夠解決的事項，要轉移給社會組織承擔。未來，將制定政府向社會組織轉移職能的指導意見和轉移事項目錄。

《意見》草案還建議，在中央層面成立全國社會組織管理工作領導小組，吸收發(fā)改委、財政部、公安部、國稅總局、國資委等部門作為成員單位，負責統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)社會組織改革和發(fā)展工作。

“這是政府整體職能的改革，而不只涉及民政部一家?！蓖趺硎?，改革需要有更高層的戰(zhàn)略部署，并有能夠突破部門利益的措施安排，否則，難免淪為部門擴權的工具。

目前的狀況是，社會組織內(nèi)部兩級分化，草根組織難于注冊、發(fā)展受限，官辦組織獨大，由于和政府間有著人事、財務上的種種聯(lián)系，又難于被監(jiān)管到位。按照改革精神，政府職能剝離出來轉移給社會組織，這些組織間應當有著平等的市場主體地位，優(yōu)勝劣汰。未來的改革一方面須降低注冊門檻，幫助草根組織“轉正”；另一方面，對官辦社會組織的改革也為題中之義。

根據(jù)國務院落實機構改革的時間表，在2013年9月底前，商會行業(yè)協(xié)會與政府部門脫鉤要拿出方案。民政部民間組織管理局副局長劉忠祥也透露，針對官方色彩濃厚的全國性公募基金會，將有一個改革時間表，設定過渡期，限期進行去行政化改革。

“方向已經(jīng)明確，下面就是怎么執(zhí)行了?！蓖趺f，“各級政府都應當認識到，社會組織是未來改革的重要突破口，而不是設防的對象?！?/p>

但是做出這樣的轉變并非一日之功。就在北京市民政局的官方網(wǎng)站上，至今還掛著《密云縣全面做好2012年社會組織維穩(wěn)工作》《昌平區(qū)社會組織維穩(wěn)工作有效開展》兩篇官方宣傳文稿。其中提到，這兩個區(qū)的民政部門對社會組織設立申請進行嚴格審查，掌握重點人員情況，杜絕了非法組織合法化企圖。在社會組織登記管理、日常監(jiān)管、重大事項報告過程中，加強對重點維穩(wěn)對象、維穩(wěn)因素的排查，充分發(fā)揮社會組織的維穩(wěn)功能。