預(yù)算法修改延期背后

打造一個(gè)依賴于預(yù)算約束，并致力于過緊日子的有限政府的目標(biāo)，正在各方努力之下向前推進(jìn)。其中，《預(yù)算法修正案》的多方審慎博弈，顯示出這一努力過程并不容易。

4月15日，十二屆全國人大常委會(huì)第二次委員長會(huì)議決定，將于一周后召開的全國人大常委會(huì)會(huì)議議程中，并未如部分全國人大人士希望的那樣，對(duì)久拖不決的《預(yù)算法修正案》進(jìn)行第三次審議。全國人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，繼續(xù)審議《預(yù)算法修正案》將安排在8月下旬的全國人大常委會(huì)上進(jìn)行第三次審議。

這已經(jīng)不是該法審議第一次延期。2011年的一審稿和2012年的二審稿，都由于修改稿存在各種各樣的瑕疵和博弈，導(dǎo)致審議一再推遲。以現(xiàn)行《預(yù)算法》為基礎(chǔ)的預(yù)算制度，在預(yù)算的編制、審議、執(zhí)行以及監(jiān)督和評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)均存在著較大的爭議空間，但修正案對(duì)上述環(huán)節(jié)的修改并不徹底，屢遭學(xué)者乃至公眾的反對(duì)。

今年《預(yù)算法修正案》再度推遲，顯示以《預(yù)算法》為標(biāo)志的限制政府權(quán)力的諸法案在現(xiàn)實(shí)立法中，已經(jīng)成為立法者、公眾和政府進(jìn)行博弈的一個(gè)主要著力點(diǎn)。其背后，既有人大作為立法者的審慎，也有政府新老交替之際對(duì)《預(yù)算法》認(rèn)知的異同，還有公眾參與凝成的有限政府共識(shí)。一個(gè)漸漸規(guī)范化的，必須納入預(yù)算約束的有限政府，正在諸多努力之下，走向一條或主動(dòng)、或被動(dòng)的“被塑造”之路。

審慎理由

《預(yù)算法》是一部約束政府權(quán)力的重要法案。其中對(duì)政府的約束，首先體現(xiàn)在全國人大對(duì)中央預(yù)算的審查和監(jiān)督上，而體現(xiàn)這一點(diǎn)的重要依據(jù)，就是《預(yù)算法》本身。

“要真正實(shí)現(xiàn)人大對(duì)政府預(yù)算全口徑監(jiān)督，就要加快《預(yù)算法》的修改進(jìn)程?！?月9日，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任郎勝在“兩會(huì)”新聞中心記者會(huì)上如是表示。

在今年全國人大會(huì)議開幕當(dāng)天，3月5日，全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈也向大會(huì)提交了她草擬、并有幾十名代表附議的《關(guān)于修改完善〈預(yù)算法〉的議案》。

她表示，《預(yù)算法》修改已經(jīng)醞釀了16年，不能再拖下去了，應(yīng)在本屆全國人大的五年任期內(nèi)完成修改。

多位全國人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)人士在“兩會(huì)”期間都曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，《預(yù)算法修正案》有望在4月全國人大常委會(huì)進(jìn)行三審。他們希望在全國人大換屆后盡快將該法的立法接續(xù)起來。這是因?yàn)?，以前曾?jīng)有過爭議較大的法律案，因人大換屆而被長期擱置的先例。

全國人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，全國人大法工委已經(jīng)完成了十二屆全國人大五年立法規(guī)劃和全國人大常委會(huì)2013年立法工作計(jì)劃的草案。目前，上述草案正在全國人大內(nèi)部各委員會(huì)間征求意見。

其中，繼續(xù)審議《預(yù)算法修正案》已經(jīng)被列為全國人大常委會(huì)2013年的一類立法工作（一類立法工作項(xiàng)目，是必須在當(dāng)年提交人大審議的法律項(xiàng)目），并安排在8月下旬的全國人大常委會(huì)上進(jìn)行第三次審議。

中國財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文也表示，他曾在“兩會(huì)”期間了解到，《預(yù)算法修正案》將在4月的全國人大常委會(huì)上進(jìn)行三審。

為何擬定中的三審，忽然延期？接近全國人大的一位人士表示，由于4月的常委會(huì)是新一屆全國人大常委會(huì)在“兩會(huì)”后的第一次會(huì)議，依照慣例并不會(huì)安排審議爭議較大或者特別重要的法律草案，《預(yù)算法修正案》顯然兼有這兩點(diǎn)。此外，預(yù)算直接關(guān)系到人大的職權(quán)行使，新一屆全國人大常委會(huì)在審議時(shí)也會(huì)比較慎重。

該人士還表示，新老兩屆中央政府對(duì)預(yù)算工作的不同理念，也要在該草案中作出相應(yīng)的調(diào)整。

國務(wù)院總理李克強(qiáng)3月26日在國務(wù)院廉政工作會(huì)上表示，要筑牢預(yù)算約束力的防線，建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算制度，把政府所有收入和支出都納入預(yù)算，逐步做到所有政府開支都要事先編制預(yù)算，讓人民能有效進(jìn)行監(jiān)督。

而在此前的全國人大記者招待會(huì)上，李克強(qiáng)也曾表態(tài)，對(duì)今年一二月份中央政府財(cái)政收入增幅大幅降低的情況表示“欣慰”，“以后政府必須過緊日子了?！?/p>

按照全國人大立法工作的慣例，大多數(shù)法律草案在經(jīng)過三審后，就能獲得通過。只有《物權(quán)法》等少數(shù)關(guān)系重大的法律草案，經(jīng)歷了三次以上的反復(fù)審議和修改。這或許能夠顯示出，這部旨在約束政府權(quán)力的法案，在現(xiàn)實(shí)修改中應(yīng)該秉持謹(jǐn)慎態(tài)度。

全國人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)人士表示，據(jù)其所知，目前全國人大常委會(huì)并未對(duì)《預(yù)算法修正案》三審后，是否能夠通過作出明確安排。按照全國人大常委會(huì)審議法律草案的慣例，預(yù)計(jì)8月審議的《預(yù)算法修正案》三審稿，不會(huì)在現(xiàn)有二審稿的基礎(chǔ)上做大的修改。

中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，《預(yù)算法修正案》不可能三審就獲得通過。該法對(duì)于今年新一屆人大常委會(huì)，是第一次審議。而且，該法事關(guān)人大、政府和公眾等多重關(guān)系的核心利益，分歧較大。

去年7月，全國人大常委會(huì)將《預(yù)算法修正案》二審稿公開征求意見后，短短一個(gè)月內(nèi)，收到了30多萬條意見，是歷次修法中收到公開意見最多的一次。按照慣例，全國人大法工委在征求意見結(jié)束后，會(huì)對(duì)收集到的意見進(jìn)行歸納整理并向社會(huì)公開。但截至目前，尚未看到對(duì)《預(yù)算法修正案》意見何時(shí)公開的信息。

天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光明確反對(duì)將二審稿為基礎(chǔ)的法律草案，提交未來的全國人大常委會(huì)審議。他和復(fù)旦大學(xué)教授韋森等學(xué)術(shù)界人士在去年公開征求意見時(shí)，曾聯(lián)名向全國人大常委會(huì)和中央有關(guān)部門提交意見書，歷數(shù)二審稿的諸多弊病，強(qiáng)烈反對(duì)通過現(xiàn)有版本的草案。

近日，李煒光再次對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，如果全國人大常委會(huì)未來對(duì)二審稿不做大的修改而強(qiáng)行通過，他還會(huì)聯(lián)合學(xué)術(shù)界再次加以阻止。

種種復(fù)雜原因之下，《預(yù)算法修正案》三審再次延宕。施正文認(rèn)為，全國人大常委會(huì)沒有急于安排該法審議，是一個(gè)積極的信號(hào)。這給該法的進(jìn)一步修改，留出了調(diào)整的空間。

據(jù)施正文了解，三審稿可能會(huì)在強(qiáng)化人大初審機(jī)構(gòu)的權(quán)限、明確預(yù)算公開的具體程序和內(nèi)容、細(xì)化預(yù)算編制并增加“經(jīng)濟(jì)分類”的內(nèi)容、進(jìn)一步限制規(guī)范預(yù)算調(diào)整等方面做出一些突破。

對(duì)于學(xué)術(shù)界呼吁已久的預(yù)算分項(xiàng)目審查，即人大對(duì)具體的預(yù)算項(xiàng)目分別審查和表決，政府應(yīng)該不會(huì)有所松動(dòng)。施正文認(rèn)為，沒有分項(xiàng)審查，預(yù)算審查走過場就不可能改變。這是因?yàn)?，如果?shí)施分項(xiàng)目審查預(yù)算，人大不滿意某項(xiàng)預(yù)算安排，如社會(huì)保障，就可以單獨(dú)否決，并不會(huì)影響整個(gè)報(bào)告的通過。而現(xiàn)在的整體審查和表決，反映不出人大對(duì)預(yù)算的具體意見。

爭議核心

參與全國人大《預(yù)算法》修改征求意見的學(xué)者表示，在現(xiàn)有環(huán)境下，本次《預(yù)算法》修改，一些很急迫的基本程序性問題亟待解決，例如：

統(tǒng)一預(yù)算周期和財(cái)政周期，以解決每年3月中旬人大會(huì)議后才開始的預(yù)算周期，與1月1日開始的政府財(cái)政周期不匹配，所導(dǎo)致的政府在沒有預(yù)算授權(quán)和約束的情況下運(yùn)行長達(dá)三個(gè)月的問題。

建立允許全國人大否決和修改政府提交人大會(huì)議審議的預(yù)算報(bào)告的預(yù)算修正案制度。因?yàn)?，沒有這項(xiàng)制度，全國人大在事實(shí)上就只能通過政府提交的預(yù)算報(bào)告，歷年來全國人大從未能夠?qū)?bào)告中的任何一個(gè)預(yù)算數(shù)字做出修改，預(yù)算審查完全流于形式。

劉劍文認(rèn)為，張德江委員長提出人大要建成“三個(gè)機(jī)關(guān)”的概念，即各級(jí)人大及其常委會(huì)要努力建設(shè)成為名副其實(shí)的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)、全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)、同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)。其中的權(quán)力機(jī)關(guān)，就應(yīng)該包括預(yù)算修改權(quán)。

《預(yù)算法》修改歷盡坎坷。2012年6月的《預(yù)算法修正案》二審稿，遭遇了學(xué)界極大反彈。李煒光認(rèn)為現(xiàn)有二審稿是“不合格的”，其立法的基本宗旨和關(guān)鍵條文等，都“有很多的嚴(yán)重倒退”。 在他看來，此法案最大的弊端乃是因?yàn)榉ò赣韶?cái)政部主導(dǎo)起草，因此極大地強(qiáng)化了政府部門對(duì)預(yù)算的控制權(quán)和自由裁量權(quán)。比如僅對(duì)國務(wù)院及其部門的授權(quán)事項(xiàng)，就高達(dá)十幾項(xiàng)。而本應(yīng)是各國預(yù)算法律立法根本出發(fā)點(diǎn)的，人大對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督等權(quán)力，卻多被弱化和模糊處理。

另外，《預(yù)算法修正案》二審稿還引發(fā)了政府部門之間的較大分歧。比如，央行和財(cái)政部對(duì)國庫的經(jīng)理和代理制，以及財(cái)政專戶之爭。

二審稿中取消了人民銀行對(duì)國庫的“經(jīng)理制”，刪去了現(xiàn)行《預(yù)算法》“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”的條款。這等于是取消了人民銀行對(duì)國庫的監(jiān)督權(quán)，使人民銀行不能再過問國庫的收支。

這項(xiàng)修改退回到了1985年以前的舊例，引起了央行和學(xué)者的強(qiáng)烈質(zhì)疑。

3月13日，在“兩會(huì)”新聞發(fā)布會(huì)上，央行副行長潘功勝對(duì)此公開表示：“央行經(jīng)理國庫制度安排的基本理念是職責(zé)分離和權(quán)力制衡。更通俗地說，財(cái)政是政府的會(huì)計(jì)，而人民銀行則是政府的出納。這是一個(gè)對(duì)國家的財(cái)政資金非常負(fù)責(zé)的制度安排。”

二審稿還將國庫和財(cái)政專戶的監(jiān)督權(quán)授予財(cái)政部門，增加了各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)國庫辦理的預(yù)算收入收納、劃分、留解、退付及預(yù)算支出的撥付業(yè)務(wù)的規(guī)定。

全國人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)人士也不認(rèn)同這項(xiàng)修改：“國庫本身就是特殊的財(cái)政專戶，現(xiàn)行《預(yù)算法》是沒有財(cái)政專戶概念的，現(xiàn)在二審稿認(rèn)可了政府性基金等其他非國庫財(cái)政專戶，等于是承認(rèn)了各部委和各地方小金庫的合法性。政府性基金可以在國庫里面專門設(shè)一個(gè)賬戶，但不應(yīng)游離于國庫之外?！?/p>

另一項(xiàng)爭議是，關(guān)于是否授予地方自主發(fā)債權(quán)。全國人大將地方債條款在二審稿中退回到了現(xiàn)行《預(yù)算法》的規(guī)定，即“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?/p>

在2011年12月的一審稿中，則有限授予了地方發(fā)債權(quán)：“國務(wù)院確定的地方政府舉借的債務(wù)限額，經(jīng)全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。省級(jí)政府依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，作為赤字列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案?！?/p>

地方發(fā)債權(quán)條款的反復(fù)，反映出中央對(duì)由分稅制、地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，所引發(fā)的地方財(cái)力困難與地方債務(wù)危機(jī)的權(quán)衡。十屆十一屆全國人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長葉青認(rèn)為，應(yīng)允許地方自主發(fā)行地方債。

“中央應(yīng)該正視地方的融資需求，權(quán)衡利弊，開地方債這個(gè)前門，同時(shí)堵上融資平臺(tái)的后門。”葉青表示，這樣能在一定程度上理順央地間不平衡的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系。地方政府普遍財(cái)政困難，禁止地方發(fā)行地方債，地方政府就會(huì)通過企業(yè)性質(zhì)的地方平臺(tái)進(jìn)行融資，而融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更難以監(jiān)控。

全國人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)人士表示，賦予地方發(fā)債權(quán)是大勢(shì)所趨，但前提條件是政府要先有資產(chǎn)負(fù)債表，建立起完善的財(cái)務(wù)制度。

國務(wù)院總理李克強(qiáng)3月26日在國務(wù)院廉政工作會(huì)上曾表示，要筑牢預(yù)算約束力的防線。財(cái)政資金、公共資產(chǎn)都是“納稅人的錢”，任何人都沒有貪污浪費(fèi)的權(quán)力。

有關(guān)學(xué)者表示，這可能是中央領(lǐng)導(dǎo)在高層會(huì)議上首次使用“納稅人”這個(gè)詞，這無疑是一個(gè)重要的進(jìn)步。因?yàn)橹挥袠淞⑵稹凹{稅人”這一概念，才能真正建立起依法行政、執(zhí)政為民的服務(wù)型政府。

現(xiàn)實(shí)博弈

人大和公眾對(duì)政府預(yù)算的權(quán)力約束雖然微弱，卻也在逐漸上升。這體現(xiàn)在審議預(yù)算的反對(duì)票逐年提高、預(yù)算公開等的要求中。

今年“兩會(huì)”預(yù)算審議，反對(duì)票和棄權(quán)票再創(chuàng)新高。3月17日，本次全國人大閉幕會(huì)上，出席的2948名全國人大代表以2307票贊成， 509票反對(duì)， 127票棄權(quán)，表決通過了《關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算的決議草案》。

預(yù)算報(bào)告的反對(duì)票首次超過500票，不贊成率高達(dá)21.6%，得票情況僅稍好于獲得24.6%不贊成票的最高人民法院工作報(bào)告。這清楚地表明了人大代表對(duì)預(yù)算報(bào)告逐年增加的不滿。

這首先是因?yàn)?，預(yù)算審查的程序性，安排失當(dāng)。

據(jù)從2003年-2012年連任兩屆全國人大代表的湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長葉青回憶，2005年前審查預(yù)算報(bào)告時(shí)，財(cái)政部長要在全國人大開幕會(huì)上讀一遍預(yù)算報(bào)告。但自2005年開始，全國人大會(huì)議就取消了這一議程。

全國人大代表在人大開幕當(dāng)天的會(huì)場上才拿到預(yù)算報(bào)告，而政協(xié)委員一般要等到政協(xié)分組審議預(yù)算報(bào)告時(shí)才能拿到。很多代表和委員在分組審議前，幾乎沒有時(shí)間把預(yù)算報(bào)告仔細(xì)通讀，自然很難提出有理有據(jù)的針對(duì)性意見和建議。

更引發(fā)爭議的，是審查細(xì)分預(yù)算的時(shí)間太短。比如真正能反映各項(xiàng)收支具體情況、編列到“款、項(xiàng)、目”細(xì)分預(yù)算科目的“經(jīng)濟(jì)分類”預(yù)算，政協(xié)每個(gè)組只有一本，并且是在小組審議時(shí)才發(fā)給委員們傳閱，審議結(jié)束后就由工作人員收回。

“兩個(gè)多小時(shí)的預(yù)算審議期間，每組30多名委員每人連翻看一下都來不及?！比珖f(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長蔣洪表示，按照詳略程度，預(yù)算科目依次分為“類、款、項(xiàng)、目”，只有公布到“項(xiàng)”時(shí)，代表委員們才有可能了解到相關(guān)預(yù)算資金的具體用途。了解不細(xì)，棄權(quán)、反對(duì)則成了表達(dá)憤怒的方式。

相較于預(yù)算編制和審查難以在短期內(nèi)取得實(shí)質(zhì)性突破，預(yù)算公開則有所突破。

國務(wù)院總理李克強(qiáng)3月26日在國務(wù)院廉政工作會(huì)上表示，要深化細(xì)化預(yù)算決算公開和“三公”經(jīng)費(fèi)公開，從今年開始，要逐步實(shí)現(xiàn)縣級(jí)以上政府公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)公開。公開的形式要通俗，要讓老百姓看得懂，可以有效地監(jiān)督政府。

不過，公共預(yù)算觀察志愿者、深圳君亮資產(chǎn)管理公司首席執(zhí)行官吳君亮在研究過今年的預(yù)算報(bào)告后發(fā)現(xiàn)，中央各部門預(yù)算的公開情況依舊有所欠缺。

2013年編制部門預(yù)算的中央一級(jí)預(yù)算單位共有167個(gè)，但報(bào)送全國人大審議的部門預(yù)算只有98個(gè)部門，其中有國務(wù)院相關(guān)部門68個(gè)，另有中共中央直屬機(jī)構(gòu)、人大辦公廳、政協(xié)辦公廳等30個(gè)中央一級(jí)預(yù)算單位。

中央各部門向全國人大提交審議的預(yù)算信息也非常有限，每個(gè)部門的預(yù)算只有兩個(gè)表格，一個(gè)是“2013年收支預(yù)算總表”，另一個(gè)是“2013年財(cái)政撥款支出預(yù)算表”，外加一個(gè)只有幾百字的“財(cái)政撥款指標(biāo)注釋”。

目前在全國主要城市中，僅有北京、上海、廣州公開了“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算。如：北京市2012年市級(jí)預(yù)算部門共有162個(gè)，其中有80個(gè)部門公開了其“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算情況。

“應(yīng)建立預(yù)算旁聽制度?！敝袊ù髮W(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，預(yù)算公開更重要的是事前和事中的公開制度。具體操作模式可以比照法院庭審的旁聽制度，即任何公民都可以依照程序申請(qǐng)旁聽人大的預(yù)算審議。

除監(jiān)督審查預(yù)算的難點(diǎn)之外，政府收入是否納入全口徑預(yù)算也成為監(jiān)督預(yù)算的突破口。

蔣洪對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，有很多資金沒有納入預(yù)算管理，如國有資本經(jīng)營預(yù)算只包含央企上繳的利潤，而央企還有約90%的利潤沒有上繳，更沒有納入預(yù)算。

國有資本經(jīng)營預(yù)算包括了中央一級(jí)企業(yè)800多戶，按照審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)，有4000多戶企業(yè)還沒納入。財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)則更多，未納入的企業(yè)有7000多戶。

吳君亮發(fā)現(xiàn)，2013年預(yù)算報(bào)告顯示，2012年中央國有資本經(jīng)營收入中，共有25個(gè)行業(yè)的國有資本經(jīng)營繳交了950億元的利潤收入，但并沒有顯示中國人民銀行、國有金融和房地產(chǎn)等行業(yè)和單位繳納了任何利潤收入。而根據(jù)財(cái)政部制定的《政府收支分類科目》，這些行業(yè)和單位均在應(yīng)該繳交利潤收入的名單之中。

據(jù)吳君亮不完全統(tǒng)計(jì)，在16家上市銀行中，國有資本權(quán)益至少有2.7萬億元，僅2011年所分得的紅利就至少在1500億元以上。如：工商銀行的年報(bào)顯示，匯金公司和財(cái)政部分別持有其35.43%和35.30%的股份，2011年兩家的利潤分紅合計(jì)有500多億元。

吳君亮質(zhì)疑，這些國有金融資本權(quán)益分紅都是怎么使用的？尤其是財(cái)政部為什么沒有執(zhí)行自己制定的《政府收支分類科目》，將其繳納到國有資本經(jīng)營預(yù)算收入之中？

他還發(fā)現(xiàn)預(yù)算報(bào)告中的一個(gè)長期被忽視的問題——央行的外匯儲(chǔ)備收益也從未依法納入國有資本經(jīng)營預(yù)算。他給記者算了一筆賬，假設(shè)每年外匯儲(chǔ)備的收益率僅有1%-2%，也會(huì)有至少3000億元人民幣左右的收益。

在向全國人大會(huì)議主席團(tuán)提交的預(yù)算草案審查結(jié)果報(bào)告中，全國人大財(cái)經(jīng)委再次建議，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)政府全口徑預(yù)算管理，將所有政府性收入和支出全部納入預(yù)算管理。

據(jù)悉，今年全國人大常委會(huì)將開展加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的專項(xiàng)調(diào)研，并借此加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)決算的審查監(jiān)督。