“大交通”考驗(yàn)

“機(jī)關(guān)人員鐵路總公司全盤接下來了，需要分流到其他部門都從這走?！币晃唤咏鼑诣F路局人士介紹說，伴隨著鐵道部的撤銷，該部門903名在編公務(wù)員正面臨著是去還是留的抉擇。

今年“兩會”期間，交通運(yùn)輸部部長楊傳堂向媒體透露了原鐵道部人員分流去向，“有些進(jìn)入中國鐵路總公司，有些進(jìn)入交通運(yùn)輸部或國家鐵路局，還有部分人員將進(jìn)入地區(qū)鐵路局”。

這僅僅是鐵路改革人員分流計(jì)劃中的一部分，18個地方鐵路局機(jī)關(guān)工作人員，同樣面臨身份轉(zhuǎn)換。

根據(jù)今年“兩會”確定的大部制改革進(jìn)程，3月底之前，國家鐵路局“三定”（定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）方案已印發(fā)至各省、部，至此，鐵路政企分開改革懸念悉數(shù)揭曉。

按照此方案，國家鐵路局由交通運(yùn)輸部管理，其職能主要以行政和監(jiān)管為主，同時成立沈陽、上海、廣州、成都、武漢、西安、蘭州七個地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)鐵路監(jiān)督管理工作。

在國家鐵路局加盟后，交通運(yùn)輸部實(shí)現(xiàn)了對公路、鐵路、民航、水路等多種運(yùn)輸方式的集中式管理，成為名副其實(shí)的大部門。

2008年以來，交通運(yùn)輸部連續(xù)兩次成為政府機(jī)構(gòu)改革對象，實(shí)屬罕見，改革力度之大和影響之遠(yuǎn)自不待言。然而，由于內(nèi)部整合和市場化改革不到位，加上外部多方掣肘，“大交通”格局的形成尚待時日，最新的鐵路局改革，則是另一場復(fù)雜的職能分解和利益分割，其中考驗(yàn)頗多。

鐵路改革第一步

鐵路系統(tǒng)總資產(chǎn)4.3萬億元，現(xiàn)有職工200萬人，實(shí)行高度壟斷的政企合一模式。和其他行業(yè)不同，鐵路改革波及面廣，影響大，同時改革成本高，因而在此前多年，雖然改革呼聲高，但是一直沒有實(shí)質(zhì)動作。

2013年新一屆政府的第一次政府機(jī)構(gòu)改革，鐵路便列其中，根據(jù)改革方案，今年3月開始實(shí)行鐵路政企分開，原鐵道部不再保留，同時組建國家鐵路局和中國鐵路總公司。

北京交通大學(xué)教授榮朝和認(rèn)為鐵路政企分開一步到位不太現(xiàn)實(shí)，最高層把鐵路改革分成了若干步來實(shí)施，這次邁出的是第一步。

鐵路改革并未借鑒電力、電信等壟斷行業(yè)的改革經(jīng)驗(yàn)，多位知情人士透露，考慮到運(yùn)輸安全和職工隊(duì)伍穩(wěn)定，以及中國高鐵的國際競爭力，高層并未推進(jìn)鐵路企業(yè)更為深入的改制重組。

3月17日掛牌成立的中國鐵路總公司，注冊資金1.036萬億元，為部級國有獨(dú)資企業(yè)，財(cái)政部履行出資人職責(zé)，原鐵道部部長盛光祖出任公司總經(jīng)理。原鐵道部所屬18個鐵路局（含廣州鐵路集團(tuán)公司、青藏鐵路公司）、3個專業(yè)運(yùn)輸公司及其他企業(yè)全部劃歸中國鐵路總公司，如此規(guī)模、如此規(guī)格的企業(yè)極為罕見。不過，鐵路的行業(yè)壟斷問題并未解決，是這輪大部制改革的一大遺憾。

國家鐵路局承接了原鐵道部的部分安全生產(chǎn)監(jiān)管職能，今后，該局主要以行政和監(jiān)管為主。

在業(yè)務(wù)司局設(shè)置上，亦體現(xiàn)濃厚的監(jiān)管特色。按照“三定”方案，該局下設(shè)綜合司、科技與法制司、安全監(jiān)督司、運(yùn)輸監(jiān)督管理司、工程監(jiān)督管理司、設(shè)備監(jiān)督管理司、人事司七個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。同時“三定”方案明確將成立七個地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局。

在原鐵道部政策和規(guī)劃職能劃歸交通運(yùn)輸部以后，部門內(nèi)部逐漸形成了部決策、局執(zhí)行的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，部門決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能適度分開局面初步形成。

人員安置事關(guān)穩(wěn)定，歷來是政府機(jī)構(gòu)改革最難一環(huán)，鐵路改革也不例外。

隨著國家鐵路局“三定”方案落地，原鐵道部的職能、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)歸屬逐漸明晰，903名公務(wù)員分流計(jì)劃正穩(wěn)步推行。

鐵路系統(tǒng)一位知情人士透露，中國鐵路總公司已全盤接收原鐵道部機(jī)關(guān)人員，部分人員將進(jìn)入國家鐵路局和地區(qū)鐵路監(jiān)管局工作，其中國家鐵路局預(yù)計(jì)130人左右。據(jù)悉，將在今年6月底前完成人員分流的雙向選擇工作。

和機(jī)關(guān)公務(wù)員一樣，原鐵道部下屬的事業(yè)單位人員也在打聽所屬單位去向。

現(xiàn)有職工170余人的鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院，有工程設(shè)計(jì)鑒定、工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃咨詢?nèi)?xiàng)職責(zé)，按照對應(yīng)職責(zé)劃分，應(yīng)分別劃歸中國鐵路總公司、國家鐵路局和交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院。知情人士表示，亦有可能整建制劃歸鐵路總公司或鐵路局，目前尚未敲定。

按照國家鐵路局“三定”方案，鐵路政策和規(guī)劃職能劃入交通運(yùn)輸部，該職能涉及原鐵道部政策法規(guī)司和發(fā)展計(jì)劃司，但上述知情人士透露，分流到交通運(yùn)輸部機(jī)關(guān)的寥寥，“很可能一個都沒有，就像2008年民航局并入時那樣”。

有學(xué)者預(yù)測，交通運(yùn)輸部或會成立一個專司鐵路政策和規(guī)劃業(yè)務(wù)的司局，對接國家鐵路局；亦不排除將上述職能分別并入該部政策法規(guī)司和綜合規(guī)劃司。目前，交通運(yùn)輸部“三定”方案尚在醞釀。

“大交通”格局待成

鐵路加入交通運(yùn)輸部以后，實(shí)現(xiàn)了鐵路、公路（市內(nèi)運(yùn)輸、長途運(yùn)輸、高速公路、農(nóng)村公路）、水路、民航等多種交通方式的集中管理，“大交通”格局初步形成，然而，要真正發(fā)揮作用，依賴于與其他部門職責(zé)的界定，減少掣肘，同時還取決于內(nèi)部整合的到位情況。

對于中國交通來說，2008年是個重要節(jié)點(diǎn)，在2008年之前，中國交通是按照不同運(yùn)輸方式，分部門進(jìn)行管理，涉及到的部門包括交通部、民航總局、鐵道部等，雖前幾輪政府機(jī)構(gòu)改革有整合動議，但由于種種原因并未實(shí)質(zhì)推動。

1988年前后，國務(wù)院曾動議合并交通、民航、鐵路，組建類似今日的大交通部，但是當(dāng)年1月民航、鐵路相繼出現(xiàn)重大安全事故，最終促使大交通改革計(jì)劃泡湯。2008年前后，鐵道部再度面臨被改革，時任鐵道部部長劉志軍以維護(hù)路網(wǎng)完整性、調(diào)度統(tǒng)一指揮為由“上書”國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)，得到領(lǐng)導(dǎo)肯定批示后，改革鐵道部的內(nèi)容最終沒有寫入當(dāng)年政府機(jī)構(gòu)改革方案中。

當(dāng)時雖然鐵道部未被改革，但是2008年政府機(jī)構(gòu)改革還是有許多可圈可點(diǎn)之處。中央借鑒了發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，開始探索實(shí)行交通運(yùn)輸大部門體制，組建了交通運(yùn)輸部，并代管民航局和郵政局。

有了上一輪改革的鋪墊，以及前任鐵道部部長劉志軍因?yàn)樨澑浑p規(guī)，2013年，改革鐵道部已無懸念，鐵路順利并入交通運(yùn)輸部。

縱觀這兩輪政府機(jī)構(gòu)改革，可以看出中央對交通改革的思路，即重視不同交通運(yùn)輸方式的融合、協(xié)調(diào)發(fā)展，重視城鄉(xiāng)交通的融合，同時重點(diǎn)解決交通管理政出多門的弊病。

中國政法大學(xué)“中國行政管理體制現(xiàn)狀調(diào)查與改革研究”課題組對“大交通”運(yùn)行情況進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研發(fā)現(xiàn)存在交通運(yùn)輸部職能整合不到位等問題，例如指導(dǎo)城市地鐵、軌道交通規(guī)劃和建設(shè)職能在建設(shè)部門，在實(shí)踐中往往導(dǎo)致城市地鐵與火車站不能互聯(lián)互通，人流較大的北京西站不通地鐵即是一例。

課題組還發(fā)現(xiàn)，交通運(yùn)輸部的綜合運(yùn)輸體系規(guī)劃協(xié)調(diào)缺少手段，協(xié)調(diào)職能被虛化。

2008年交通運(yùn)輸部“三定”方案規(guī)定，交通運(yùn)輸部會同有關(guān)部門組織編制綜合運(yùn)輸體系規(guī)劃，承擔(dān)有關(guān)綜合運(yùn)輸體系規(guī)劃有關(guān)重大問題的協(xié)調(diào)工作。由該部起草規(guī)劃可謂名正言順，但是實(shí)際上，“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃并非該部主導(dǎo)完成，而是國家發(fā)改委。

一位熟悉內(nèi)情人士介紹說，交通運(yùn)輸部起草規(guī)劃時遇到很多困難，例如難以協(xié)調(diào)民航部門，更別說平級的鐵路和發(fā)改部門。后來國家發(fā)改委積極爭取，規(guī)劃起草改由其操刀，由于發(fā)改委掌握著資金規(guī)模和重大投資項(xiàng)目的審批權(quán)，協(xié)調(diào)阻力更小。

此外，還有交通運(yùn)輸部與部管局融合問題。可以看出，部管局依然按照原來一套獨(dú)立運(yùn)行，交通運(yùn)輸部對其并無實(shí)質(zhì)管理權(quán)，這勢必在一定程度上影響內(nèi)部資源調(diào)配、整合。

“民航、郵政合并了，但是內(nèi)部怎么整合不明確，應(yīng)該說是機(jī)構(gòu)改革方案制定得不夠縝密?！鄙鲜鲋槿耸拷榻B說，部管國家局重要規(guī)劃、政策往往直呈國務(wù)院，實(shí)際上變成了“部外局”。

2008年大部制改革以來，“大交通”的框架已經(jīng)搭建，但是更深入的整合尚未開始。不少研究人員寄希望于這輪大部制改革，通過交通運(yùn)輸部“三定”方案的起草，理清諸多遺留問題，真正發(fā)揮綜合交通運(yùn)輸體系優(yōu)勢。

目前，交通運(yùn)輸部正組織專門人員深入調(diào)研，研究起草交通運(yùn)輸領(lǐng)域改革發(fā)展的總體規(guī)劃，明確路線圖和時間表，推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，預(yù)計(jì)起草工作將于今年下半年完成。更為明顯的改革成效或在三五年后顯現(xiàn)。

綜合運(yùn)輸之障

經(jīng)過兩輪大部制改革，在宏觀層面，各種交通運(yùn)輸方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了無縫連接，但綜合交通運(yùn)輸體系是一個有機(jī)整體，并非各種運(yùn)輸方式的簡單疊加即可完成，要真正形成大交通格局尚需在行政管理、意識和理念上有新的突破。

國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員劉斌介紹說，十年前理解的綜合運(yùn)輸主要是不同運(yùn)輸方式配置問題，現(xiàn)在要考慮的主要是銜接問題，例如場站之間通道問題，對外交通和市內(nèi)交通銜接問題。

以往車站、貨場設(shè)置時，往往首先考慮的是本系統(tǒng)的通暢，而不是綜合暢通，因此出現(xiàn)了公路和鐵路各搞一套現(xiàn)象。車站設(shè)置并未考慮貨物分裝，人員與城市交通的中轉(zhuǎn)換乘考慮得也比較少。

直觀來看，在貨運(yùn)層面，鐵路和公路、鐵路和水運(yùn)之間的銜接問題較大，反映較為強(qiáng)烈。在劉斌看來，一個更大的問題是城市交通與大場站、大樞紐的銜接，例如機(jī)場、火車站、長途汽車站各自與城市交通網(wǎng)銜接普遍較差。

劉斌認(rèn)為這里既有意識不到位原因，也有行政管理方面原因。

對外交通歸交通部門管，城市交通的規(guī)劃和建設(shè)歸城建部門管，因而城市交通、對外交通完全是兩個體系。城建部門認(rèn)為對外交通對城市交通來說是個沖擊，因?yàn)榇蟮膱稣臼浅鞘薪煌ǖ膿矶曼c(diǎn)，因而要求將車站、貨站搬到城外以減少擁堵，但無疑增加了人員換乘量和貨物倒裝量。

國家發(fā)改委正積極推動42個全國性綜合交通樞紐建設(shè)。作為綜合運(yùn)輸體系一個重要組成部分，綜合交通樞紐是銜接多種運(yùn)輸方式、輻射一定區(qū)域的客貨轉(zhuǎn)運(yùn)中心。在布局規(guī)劃編制時，相關(guān)部門要求各地將其納入城市總體規(guī)劃進(jìn)行審批。

不過，由于綜合運(yùn)輸樞紐建設(shè)事權(quán)不明晰、項(xiàng)目審批和資金來源等方面原因，42個綜合交通樞紐建設(shè)“比預(yù)期的要慢”。

綜合樞紐建設(shè)中遇到中央地方職能如何分解，事權(quán)如何劃分問題，這也反映出綜合交通發(fā)展的復(fù)雜性。

由于城市建設(shè)的事權(quán)在市里，他們清楚交通樞紐應(yīng)該建哪兒，但是往往話語權(quán)很小。再如，鐵路、民航實(shí)行的條條管理，地方往往難以協(xié)調(diào)。北京高鐵南站選址曾經(jīng)歷的分歧可見一斑，當(dāng)時鐵道部力主在南部建站，北京市考慮到人員分布和出行成本，力主在北部建站，但最終并未被鐵道部采納。

交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院副總工程師徐麗認(rèn)為，綜合交通體系的形成有賴于各種運(yùn)輸方式的競爭，最后是市場說了算。

“綜合運(yùn)輸最關(guān)鍵的是要形成一個綜合運(yùn)輸市場，這個市場現(xiàn)在看來還有很遠(yuǎn)的路要走。”徐麗認(rèn)為形成一個公平競爭的運(yùn)輸市場才能解決當(dāng)下綜合運(yùn)輸存在的問題。

多位受訪人士認(rèn)為，這次鐵路政企分開改革僅邁出第一步，不可高估它對綜合運(yùn)輸市場的影響。下一步當(dāng)深入推進(jìn)市場化改革，使之成為市場競爭主體，真正發(fā)揮綜合交通運(yùn)輸體系優(yōu)勢。