杜金富：政府資產(chǎn)負(fù)債待摸底

2010年以來，政府債務(wù)危機(jī)在歐元區(qū)蔓延，希臘、愛爾蘭、西班牙、葡萄牙、意大利等國紛紛淪陷。美國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在幾輪量化寬松政策后，逐漸凸顯。全球性的國家資產(chǎn)負(fù)債的可持續(xù)性及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)開始促使各國進(jìn)行反思。

為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，中國政府啟動(dòng)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，政府債務(wù)平臺(tái)規(guī)模急劇膨脹，由此引發(fā)的政府債務(wù)問題亦引起決策層的關(guān)注。中國正處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中，政府部門的資產(chǎn)負(fù)債是國家資產(chǎn)負(fù)債表中的“大塊頭”。因此，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表顯得尤為迫切。更加緊迫的是，中國經(jīng)濟(jì)增速、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長模式正在重構(gòu)中，政府的運(yùn)行效率和管理能力亟待與之相匹配，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，有利于政府職能轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)效率的提升。十八屆三中全會(huì)決議明確，要改進(jìn)預(yù)算管理制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度、規(guī)范中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

從直接負(fù)債來看，2012年末，中央政府國債余額實(shí)際數(shù)占GDP比重為14.95%，外債余額占外匯儲(chǔ)備比重為22.3%。中央政府的直接顯性債務(wù)規(guī)模及其結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)并不算大， 然而，如果將轉(zhuǎn)軌過程中可能存在的隱性的、或有的債務(wù)考慮進(jìn)來，政府的債務(wù)規(guī)模不可小覷。銀監(jiān)會(huì)紀(jì)委書記杜金富對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程的推進(jìn)，一些原本隱蔽的經(jīng)濟(jì)矛盾可能被暴露，那些政府隱性的、或有的負(fù)債將可能浮出水面，最終演化為政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

因此，重塑政府資產(chǎn)負(fù)債核算，便于摸清政府債務(wù)“家底”，同時(shí)借助資產(chǎn)負(fù)債表的“顯微鏡”，建立起新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀管理框架以及重構(gòu)財(cái)稅與金融體系。杜金富表示：“為了避免地方政府不切實(shí)際地盲目擴(kuò)大投資，使其負(fù)債水平與資產(chǎn)相適應(yīng)，必須建立政府債務(wù)能力的評(píng)估制度。全面衡量政府的責(zé)任和負(fù)擔(dān)。這不僅有助于準(zhǔn)確識(shí)別政府運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，了解可能產(chǎn)生沖擊的來源及強(qiáng)度，尋找避免危機(jī)和解決危機(jī)的途徑，而且在危機(jī)期間，它也可為政府的對(duì)策空間提供基本依據(jù)?！?/p>

近日，《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，國家自然基金委已將《政府資產(chǎn)負(fù)債核算的理論方法與政策研究》列為重點(diǎn)研究課題，記者采訪了該課題組負(fù)責(zé)人杜金富研究員。

政府資產(chǎn)負(fù)債表編制勢(shì)在必行

《財(cái)經(jīng)》：自2010年以來，西方國家政府債務(wù)危機(jī)愈演愈烈，政府債務(wù)可持續(xù)性問題浮出水面。中國編制政府資產(chǎn)負(fù)債表主要基于哪些考量？

杜金富：編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，監(jiān)測(cè)政府部門運(yùn)行，摸清政府家底，一方面是為了促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)財(cái)政體制改革，防范政府運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)；另一方面是為了提高政府透明度便于公眾監(jiān)督，提高宏觀決策的科學(xué)性和前瞻性，同時(shí)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。

具體而言，首先，有助于完善國民賬戶核算體系，全面準(zhǔn)確反映國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況。政府部門是國民經(jīng)濟(jì)核算五大部門之一，其賬戶是國民經(jīng)濟(jì)賬戶的重要組成部分。

其次，有助于為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提高宏觀經(jīng)濟(jì)決策和管理的科學(xué)性和前瞻性。廣義政府資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)序，提供政府資產(chǎn)負(fù)債的流量和存量數(shù)據(jù)，是宏觀部門經(jīng)濟(jì)政策制定和評(píng)價(jià)的主要依據(jù)，是編制全口徑財(cái)政預(yù)算決算的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，也是實(shí)體部門進(jìn)行生產(chǎn)、消費(fèi)和投資決策的重要參考。

再次，有助于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系。探索符合中國實(shí)際的量化衡量框架和標(biāo)準(zhǔn)，核算廣義政府資產(chǎn)負(fù)債，可以全面衡量政府掌控資源的規(guī)模。

同時(shí)，有助于促進(jìn)財(cái)政體制改革，提高財(cái)政管理水平和效率。通過編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，可以客觀評(píng)價(jià)中央和地方財(cái)政分配關(guān)系，政府提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)收入分配的能力；有利于健全中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，完善公共財(cái)政體系，提高政府財(cái)政管理水平和效率。

編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，也有助于全面衡量政府風(fēng)險(xiǎn)，從國家資產(chǎn)負(fù)債表角度深入分析風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理、傳導(dǎo)機(jī)制及其對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的深刻影響，使中短期經(jīng)濟(jì)政策的長期成本顯性化，使結(jié)構(gòu)性因素變化導(dǎo)致的長期成本顯性化，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)金融監(jiān)管，這個(gè)視角能夠加深我們對(duì)政府運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和理解。

政府資產(chǎn)負(fù)債表可以反映政府運(yùn)行效率和財(cái)政穩(wěn)健性。提高政府透明度便于公眾監(jiān)督，增強(qiáng)指標(biāo)的國際可比性。編制并定期公布政府資產(chǎn)負(fù)債表便于公眾監(jiān)督，嚴(yán)格實(shí)行財(cái)政預(yù)算，避免產(chǎn)生不良資產(chǎn)。通過建立兼顧國際規(guī)范和中國實(shí)際的廣義政府資產(chǎn)負(fù)債核算體系，可以增強(qiáng)指標(biāo)的國際可比性，提高比較分析研究結(jié)論的可靠性。通過國際比較，準(zhǔn)確評(píng)價(jià)我國政府的資產(chǎn)質(zhì)量、運(yùn)行效率等指標(biāo)，有助于我國政府改進(jìn)自身不足，提高國際聲譽(yù)。

《財(cái)經(jīng)》：目前政府職能范圍界定不清，政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府收支邊界亟待理清。如何能有效準(zhǔn)確估量政府資產(chǎn)規(guī)模？

杜金富：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“加快建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表”。通過廣義政府資產(chǎn)負(fù)債核算，可以全面衡量政府掌控資源與承擔(dān)債務(wù)的規(guī)模，明確資產(chǎn)和負(fù)債的“來龍去脈”，便于觀察是否存在超出政府職能范圍的資產(chǎn)與負(fù)債，監(jiān)督政府職能轉(zhuǎn)變的效果。

有效準(zhǔn)確估量政府資產(chǎn)規(guī)模，既要做到全面核算又要避免交叉重復(fù)統(tǒng)計(jì)，也就是說要涵蓋預(yù)算內(nèi)外，兼顧流量和存量。首先，要界定政府部門的定義和內(nèi)涵，明確其包含對(duì)象，使編制出的政府資產(chǎn)負(fù)債表，既可以全面反映政府資產(chǎn)規(guī)模，又能與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。其次，要研究資產(chǎn)負(fù)債的范圍以及分類。本課題需要確定一套標(biāo)準(zhǔn)來鑒別哪些資源可以作為政府資產(chǎn)，例如，是否能將已經(jīng)形成市場(chǎng)價(jià)格的自然資源和預(yù)期未來將產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益的自然資源作為資產(chǎn)來核算。核算負(fù)債時(shí)，是否要考慮隱性負(fù)債，如何界定并量化政府隱性負(fù)債。再次，是確定核算原則，明確計(jì)價(jià)、合并等原則。在這些統(tǒng)一規(guī)范的基礎(chǔ)上，才能有效準(zhǔn)確估量政府資產(chǎn)負(fù)債的規(guī)模。

《財(cái)經(jīng)》：目前很多學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)對(duì)我國政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了估算，例如博源基金會(huì)組織和資助的研究團(tuán)隊(duì)與中國銀行研究團(tuán)隊(duì)，對(duì)地方融資平臺(tái)和其他地方債務(wù)所產(chǎn)生的不良資產(chǎn)規(guī)模的估算盤子存在差異，你如何看？

杜金富：目前國內(nèi)外很多學(xué)者以及研究機(jī)構(gòu)對(duì)中國政府債務(wù)規(guī)模問題進(jìn)行了積極探索，但得出的結(jié)論差異較大，還有許多需要進(jìn)一步深入研究的問題。

首先，對(duì)政府機(jī)構(gòu)層次的劃分不一致。要準(zhǔn)確把握政府債務(wù)規(guī)模，首先需要對(duì)政府部門的定義和內(nèi)涵進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的界定。本課題將從聯(lián)合國國民經(jīng)濟(jì)核算框架和國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，并結(jié)合中國國情，按照政府部門承擔(dān)的義務(wù)和所能調(diào)用的資源相匹配并同步拓展的原則，對(duì)國內(nèi)的政府部門進(jìn)行界定，使政府負(fù)債核算結(jié)果既符合中國的實(shí)際情況，又與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。

其次，對(duì)負(fù)債的類別劃分不一致。現(xiàn)有對(duì)政府負(fù)債的研究中，大多數(shù)只考慮了政府顯性負(fù)債狀況，而沒有或者僅把部分隱性和或有負(fù)債加入核算范圍內(nèi)。目前政府部門顯性負(fù)債主要包括中央政府對(duì)內(nèi)及對(duì)外國債余額，以及地方政府具有償還責(zé)任的債務(wù)。中央政府隱性、或有負(fù)債包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任、或者是在出現(xiàn)違約情況下政府不得不使用財(cái)政資金進(jìn)行最后“兜底”的各類債務(wù)，例如鐵道部負(fù)債、社?；鹑笨?、政策性銀行負(fù)債、國有銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)提取風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償不能涵蓋的不良資產(chǎn)等。地方政府隱性負(fù)債主要包括地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，以及當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)政府需給予一定救助的債務(wù)。在一定的條件下，這些隱性、或有負(fù)債會(huì)通過違約的方式顯性化，對(duì)銀行體系造成沖擊，所以仍然需要評(píng)估其對(duì)經(jīng)濟(jì)的潛在威脅。

再次，資料來源及核算依據(jù)不一致。現(xiàn)有的研究主要是對(duì)中國政府資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模的測(cè)算和估算，較多涉及主觀判斷，而不是按照規(guī)范方法開展的嚴(yán)謹(jǐn)核算。本課題對(duì)中國政府資產(chǎn)負(fù)債的核算完全建立在嚴(yán)格的核算原則基礎(chǔ)上，以各類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，并輔以多項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行佐證和補(bǔ)充，最終的核算結(jié)果是互相聯(lián)系的、具有關(guān)聯(lián)度的一組指標(biāo)，更為嚴(yán)謹(jǐn)、可靠。

摸清政府債務(wù)“家底”

《財(cái)經(jīng)》：近來，理論界與政府部門開始越來越關(guān)注地方政府融資平臺(tái)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)金融造成的風(fēng)險(xiǎn)，你認(rèn)為該如何化解地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)？

杜金富：在國際金融危機(jī)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊的特殊背景下，中國政府啟動(dòng)了一系列刺激計(jì)劃，地方政府融資平臺(tái)快速膨脹。事實(shí)證明，地方政府融資平臺(tái)帶動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為中國內(nèi)需擴(kuò)張?zhí)峁┝肆己脛?dòng)力，對(duì)于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)在全球范圍內(nèi)率先復(fù)蘇起到了關(guān)鍵作用。但另一方面，地方融資平臺(tái)的過度擴(kuò)張為宏觀經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)健運(yùn)行增添了隱患，引發(fā)了決策層以及理論界的廣泛關(guān)注。

正確對(duì)待地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，首先要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)和區(qū)別對(duì)待原則。地方政府融資平臺(tái)負(fù)債大幅增長是應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)和城鎮(zhèn)化等特殊時(shí)期的產(chǎn)物，但隨著國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，其償債能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)變化，需要?jiǎng)討B(tài)進(jìn)行分析。另外，要區(qū)別不同區(qū)域、不同行政級(jí)別、不同性質(zhì)的地方投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)財(cái)政實(shí)力相對(duì)較弱、純屬用于融資并沒有具體業(yè)務(wù)的平臺(tái)應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)控。

其次要兼顧資產(chǎn)從而客觀評(píng)價(jià)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)有觀點(diǎn)多數(shù)僅從負(fù)債方來評(píng)估地方融資平臺(tái)，容易造成風(fēng)險(xiǎn)的片面夸大。要以分層次的政府部門資產(chǎn)負(fù)債表為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，全景地描述我國政府部門資產(chǎn)負(fù)債及運(yùn)營情況，并運(yùn)用政府債務(wù)可持續(xù)分析方法、壓力測(cè)試方法等科學(xué)的分析方法，更加客觀地分析地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行的影響。

再次要密切關(guān)注地方融資的新趨向和新特點(diǎn)。近幾年，由于加強(qiáng)了對(duì)傳統(tǒng)信貸渠道的規(guī)范管理，導(dǎo)致地方融資平臺(tái)更多通過表外方式進(jìn)行融資。整個(gè)融資過程日趨復(fù)雜，牽涉金融機(jī)構(gòu)日趨增多。融資鏈條的拉長進(jìn)一步放大了整個(gè)金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)增添了監(jiān)管難度，帶來更多的不確定性。

最后要采用發(fā)展的方式來解決地方融資平臺(tái)問題。在防范和化解地方政府融資平臺(tái)造成的潛在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，要加快政府職能轉(zhuǎn)變，約束政府部門投融資行為，堅(jiān)持市場(chǎng)化的手段，鼓勵(lì)民間資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

《財(cái)經(jīng)》：目前中央提出盤活財(cái)政和金融存量。中央政府有數(shù)以萬億計(jì)的財(cái)政資金常年閑置在銀行賬戶上。如何把盤子算清并實(shí)現(xiàn)存量盤活？如何通過資產(chǎn)負(fù)債核算理清財(cái)政與金融的關(guān)系？

杜金富：財(cái)政政策與貨幣政策執(zhí)行起來有共通之處，或者變動(dòng)資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模，或者調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。刺激經(jīng)濟(jì)時(shí)，擴(kuò)張資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模更易實(shí)現(xiàn)，效果也能更快顯現(xiàn)，但帶來的問題也會(huì)更多。政府資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模增長過快，會(huì)導(dǎo)致國家債務(wù)上升，加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。金融資產(chǎn)負(fù)債增長過快，會(huì)導(dǎo)致貨幣供應(yīng)擴(kuò)大，私人部門負(fù)債增加，加大金融風(fēng)險(xiǎn)。

可見，擴(kuò)張資產(chǎn)負(fù)債表，一是要有度。無論是公共部門，還是私人部門，要把債務(wù)率控制在安全可控范圍里。二是要有配合。一味倚重某一種政策，會(huì)使該領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)很快超出安全邊際，導(dǎo)致危機(jī)產(chǎn)生。如果兩者協(xié)調(diào)配合，則不僅沒有擠出效應(yīng)，還能有效擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)刺激空間。2009年，中國實(shí)施積極的財(cái)政和貨幣政策，取得了較好效果，防止了經(jīng)濟(jì)硬著陸。但同時(shí)，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)都快速增加，特別是2012年國內(nèi)M2/GDP已經(jīng)達(dá)到1.88，以往依靠擴(kuò)大總量的刺激政策難以持續(xù)。

我們還可以通過優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政、貨幣政策的效力。中央提出要盤活財(cái)政和金融存量，這也要求我們加強(qiáng)兩者的協(xié)調(diào)配合。財(cái)政資金既包括中央財(cái)政存款，也包含地方財(cái)政存款。這些資金有些存在商業(yè)銀行，有些存在人民銀行。存在人民銀行的財(cái)政資金的變動(dòng)會(huì)影響中央銀行的資產(chǎn)負(fù)債表，進(jìn)而影響到基礎(chǔ)貨幣。存在商業(yè)銀行的財(cái)政性資金，有些是包含在一般存款統(tǒng)計(jì)口徑里的，其變動(dòng)會(huì)影響到其他存款性公司的資產(chǎn)負(fù)債表。從這個(gè)角度看，盤活財(cái)政資金也能促進(jìn)金融存量的盤活，同時(shí)財(cái)政資金的變動(dòng)也會(huì)對(duì)貨幣政策調(diào)控產(chǎn)生一定影響。

2009-2012年，財(cái)政在人民銀行的存款一直在1.6萬億元-2萬億元左右。高額財(cái)政存款的存在，或由于預(yù)算編制前期準(zhǔn)備不足，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行慢于預(yù)期；或由于所列支出在多年執(zhí)行，在年末形成結(jié)余。這些都造成財(cái)政資金使用效率不高，影響了財(cái)政職能的發(fā)揮。因此，要提高預(yù)算編制的科學(xué)性、有效性，及時(shí)編制滾動(dòng)預(yù)算。同時(shí)，要采取切實(shí)有效措施，盤活財(cái)政資金存量。即使從今年開始，每年盤活六分之一到三分之一的存量（相當(dāng)于2012年GDP的0.5%-1%），對(duì)國民經(jīng)濟(jì)也有明顯的推動(dòng)作用。同時(shí)要加強(qiáng)財(cái)政部門與中央銀行的協(xié)調(diào)配合，及時(shí)通報(bào)相關(guān)信息，避免基礎(chǔ)貨幣和貨幣市場(chǎng)利率的大幅波動(dòng)。

從宏觀調(diào)控角度看，財(cái)政與金融是難以分割的。貨幣政策的執(zhí)行效果、金融穩(wěn)定與否，不僅僅與實(shí)體部門緊密聯(lián)系，與公共部門也密切相關(guān)。我們不僅要從負(fù)債端關(guān)注政府債務(wù)規(guī)模、政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，還要關(guān)注資產(chǎn)方。財(cái)政資金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、支出節(jié)奏以及財(cái)政資金的運(yùn)用效率，也會(huì)直接影響金融對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度和貨幣政策執(zhí)行效果。

納入宏觀調(diào)控框架

《財(cái)經(jīng)》：如何在政府資產(chǎn)負(fù)債表基礎(chǔ)上建立政府債務(wù)的可持續(xù)模型，以預(yù)測(cè)諸如養(yǎng)老金缺口、社保欠賬等的壓力點(diǎn)？

杜金富：就研究財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而言，許多國家只要用政府部門的資產(chǎn)負(fù)債表和收支表就夠了。但是在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)體系中，要了解隱性負(fù)債，識(shí)別長期成本，還要考慮或有負(fù)債對(duì)財(cái)政債務(wù)可持續(xù)性的影響。

主權(quán)債務(wù)危機(jī)是全球金融危機(jī)的延續(xù)，它正成為繼銀行危機(jī)、貨幣危機(jī)之后主要的金融危機(jī)類型。而中國養(yǎng)老金支出對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響、大規(guī)模地方政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)狀況、隱性負(fù)債規(guī)模等問題也引起普遍的憂慮和關(guān)注。

養(yǎng)老金缺口、社保欠賬、人口老齡化帶來的或有負(fù)債等都是我們研究財(cái)政可持續(xù)性需要直面的問題，我們既要合理測(cè)算缺口規(guī)模，又要合理評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。

我們計(jì)劃針對(duì)國內(nèi)政府可能承擔(dān)的或有資產(chǎn)負(fù)債編制附屬表，如政府投融資平臺(tái)賬戶、養(yǎng)老金缺口賬戶等。社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口的測(cè)算，以社會(huì)保險(xiǎn)基金未來收入現(xiàn)值和未來支出現(xiàn)值的差額來確定社會(huì)保險(xiǎn)基金的缺口，這個(gè)缺口是政府的隱性債務(wù)。

通過代際賬戶核算，我們可以分析未來某一年份中國代際賬戶增長的壓力，以及財(cái)政的負(fù)擔(dān)，從而對(duì)人口老齡化帶來的政府運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)有較好的刻畫，放到CCA框架（或有債務(wù)分析方法）下判斷整體的政府運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

此外，壓力測(cè)試也是一種具有前瞻性的分析研究對(duì)象整體財(cái)務(wù)穩(wěn)健性的工具，旨在評(píng)估出概率不確定的宏觀經(jīng)濟(jì)事件的影響。通常，壓力測(cè)試將對(duì)老齡化、經(jīng)濟(jì)增速放緩、社會(huì)保障開支增加等具體的宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的程度進(jìn)行評(píng)估，并考察不同程度的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)財(cái)政收支的影響。

《財(cái)經(jīng)》：政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制可以對(duì)宏觀調(diào)控有一個(gè)量化和監(jiān)督的作用。政府資產(chǎn)負(fù)債表未來是否應(yīng)該納入國家宏觀調(diào)控管理體系，規(guī)范與量化調(diào)控舉措？

杜金富：人們?cè)絹碓缴羁痰卣J(rèn)識(shí)到，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)多有國際債務(wù)危機(jī)相伴，而探索危機(jī)產(chǎn)生的根源，分析危機(jī)蔓延的進(jìn)程，研討解救危機(jī)的措施，都需要追溯到危機(jī)國家的資產(chǎn)、負(fù)債狀況及其動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系上。一國經(jīng)濟(jì)健康狀況的好壞，集中反映在該國的資產(chǎn)負(fù)債表中。由此，學(xué)者們傾向于將上世紀(jì)80年代以來的各次經(jīng)濟(jì)危機(jī)刻畫為“資產(chǎn)負(fù)債表沖擊”。

認(rèn)識(shí)到此，越來越多的研究者傾向于用資產(chǎn)負(fù)債表的分析框架來從事宏觀經(jīng)濟(jì)，特別是經(jīng)濟(jì)周期的研究，國民資產(chǎn)負(fù)債表方法已經(jīng)從單純的統(tǒng)計(jì)方法上升為了宏觀經(jīng)濟(jì)分析的基本方法。目前，加拿大、澳大利亞、日本等國的官方統(tǒng)計(jì)部門已經(jīng)定期公布其國家資產(chǎn)負(fù)債表，并通過國家資產(chǎn)負(fù)債表的視角來分析金融危機(jī)。

資產(chǎn)負(fù)債表分析方法（BSA）的主要功能，是用精心設(shè)計(jì)的理論框架和一系列數(shù)據(jù)處理方法，展示整個(gè)國家的資產(chǎn)負(fù)債情況，并揭示主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)分析方法側(cè)重流量分析不同，BSA更注重從存量角度考察經(jīng)濟(jì)狀況，具有透視一國多年經(jīng)濟(jì)增長累積效應(yīng)的功能。

《財(cái)經(jīng)》：那么，國家資產(chǎn)負(fù)債表與政府資產(chǎn)負(fù)債表之間是什么關(guān)系？

杜金富：國家資產(chǎn)負(fù)債表是企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表、住戶（個(gè)人）資產(chǎn)負(fù)債表、政府資產(chǎn)負(fù)債表、金融部門資產(chǎn)負(fù)債表、國際收支平衡表（存量）的綜合反映。我國除政府資產(chǎn)負(fù)債表和住戶資產(chǎn)負(fù)債表未編制外，其余三部門的資產(chǎn)負(fù)債表已經(jīng)編制完成。

政府資產(chǎn)負(fù)債表分析，主要圍繞國家資產(chǎn)負(fù)債表的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)研究與風(fēng)險(xiǎn)修復(fù)研究三個(gè)方面展開。一是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，分析資產(chǎn)負(fù)債表風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估政府運(yùn)行穩(wěn)健狀況；二是風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)研究，研究金融風(fēng)險(xiǎn)在不同部門的傳導(dǎo)與轉(zhuǎn)移，尤其是金融風(fēng)險(xiǎn)如何影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)；三是風(fēng)險(xiǎn)修復(fù)研究，圍繞國家資產(chǎn)負(fù)債表的動(dòng)態(tài)發(fā)展和可持續(xù)性問題，探討如何修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表危機(jī)，構(gòu)建穩(wěn)健的資產(chǎn)負(fù)債表。因此，這套框架不僅有助于我們準(zhǔn)確識(shí)別政府運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，了解可能產(chǎn)生沖擊的來源及強(qiáng)度，尋找避免危機(jī)和解決危機(jī)的途徑，而且在危機(jī)期間，它也可為政府的對(duì)策空間提供基本依據(jù)。

政府資產(chǎn)負(fù)債表分析是集危機(jī)預(yù)警、危機(jī)應(yīng)對(duì)、危機(jī)防范等功能于一體的宏觀經(jīng)濟(jì)分析監(jiān)測(cè)方法。當(dāng)發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退，采取經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，擴(kuò)大政府投資，提高政府部門杠桿水平時(shí)，通過政府資產(chǎn)負(fù)債表可以準(zhǔn)確把握政府債務(wù)水平的動(dòng)態(tài)變化，并對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行有效評(píng)估，從而對(duì)政府債務(wù)擴(kuò)張起到監(jiān)督作用。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括宏觀層面的評(píng)估和結(jié)構(gòu)層面的評(píng)估。宏觀層面的評(píng)估，可以揭示政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平及相應(yīng)的清償力風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)構(gòu)層面的評(píng)估，包括三方面，一是揭示資產(chǎn)負(fù)債表錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，包括貨幣錯(cuò)配、期限錯(cuò)配和資本結(jié)構(gòu)錯(cuò)配。二是債務(wù)在部門之間轉(zhuǎn)移所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)。它揭示部門間風(fēng)險(xiǎn)的相互關(guān)系，基于此，可以明確梳理出債務(wù)清償?shù)目赡苈窂?。三是政府債?wù)的動(dòng)態(tài)與可持續(xù)性。在對(duì)政策赤字率、通貨膨脹率、經(jīng)濟(jì)增長率和利率等基本經(jīng)濟(jì)變量做出一系列假設(shè)的條件下，政府債務(wù)動(dòng)態(tài)與可持續(xù)性可以刻畫出政府債務(wù)余額變化的若干前景，為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略提供參考。

不僅如此，結(jié)合政策模擬、政策評(píng)估等方法，在政府采取調(diào)控措施之前，通過政府資產(chǎn)負(fù)債表可以對(duì)政府?dāng)M采取的措施方案進(jìn)行模擬分析，評(píng)估政策效應(yīng)以決定政策取舍以及實(shí)施關(guān)鍵點(diǎn)，從而提高政策決策的科學(xué)性、預(yù)見性，也有利于提高政策的執(zhí)行力。

當(dāng)政府資產(chǎn)負(fù)債表分析中發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)擴(kuò)張的潛在風(fēng)險(xiǎn)，宏觀調(diào)控政策就應(yīng)該根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況適時(shí)進(jìn)行權(quán)衡調(diào)整，并依據(jù)該方法提供的修復(fù)路徑，尋找避免危機(jī)的途徑，從而有利于政府宏觀管理體系的規(guī)范化，有助于構(gòu)建政府風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)防范機(jī)制。

重塑政府資產(chǎn)負(fù)債表

《財(cái)經(jīng)》：我們的課題在取樣、模型、關(guān)注點(diǎn)等方面與目前已經(jīng)有的研究，區(qū)別有哪些？目前在資產(chǎn)負(fù)債表的研究方面還存在哪些不足？

杜金富：盡管學(xué)術(shù)理論界對(duì)中國政府資產(chǎn)負(fù)債表核算進(jìn)行了積極探索，在編制及應(yīng)用方面也取得了突破性的進(jìn)展，但對(duì)政府部門核算原則、核算范圍、政府運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等關(guān)鍵性問題沒有形成共識(shí)，核算設(shè)計(jì)與編制理論、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)還很薄弱，對(duì)財(cái)政體制和運(yùn)作缺乏了解，政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制主要是依據(jù)測(cè)算和估算，而不是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮怂?，相關(guān)研究還有待擴(kuò)展與深入。

比如，未能深入細(xì)致進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債表分析編制?，F(xiàn)有運(yùn)用資產(chǎn)負(fù)債表分析的方法考慮宏觀經(jīng)濟(jì)金融問題的多，深入細(xì)致進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債表編制工作的少。正是由于缺乏對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表理論的全面研究，缺乏大規(guī)模、系統(tǒng)化的資產(chǎn)負(fù)債數(shù)據(jù)支持，使國內(nèi)的資產(chǎn)負(fù)債分析方法難以進(jìn)一步深入。

再比如，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表的核算理論基礎(chǔ)不完備，尚未建立完整的核算體系。這主要表現(xiàn)在既有成果缺乏統(tǒng)一的核算原則，對(duì)機(jī)構(gòu)范圍、資產(chǎn)分類、工具界定、估價(jià)計(jì)值等相關(guān)基礎(chǔ)理論分析界定不統(tǒng)一、不清晰，尤其是政府部門的資產(chǎn)負(fù)債表尚無法反映全部的資產(chǎn)、隱性和或有負(fù)債，缺乏前瞻性的判斷能力。例如，在資產(chǎn)分類方面，如何按照SNA標(biāo)準(zhǔn)確定政府部門資產(chǎn)分類，使政府部門資產(chǎn)核算更接近SNA的分類標(biāo)準(zhǔn)；如何細(xì)化政府部門，體現(xiàn)中國特色。

因此，現(xiàn)有的這些研究是以已有報(bào)表為基礎(chǔ)的測(cè)算和估算，而不是對(duì)中國政府資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠欣碚撘罁?jù)的核算。核算應(yīng)建立在嚴(yán)格的核算原則基礎(chǔ)上，涉及結(jié)構(gòu)、分類，核算結(jié)果是互相聯(lián)系的一組具有關(guān)聯(lián)的指標(biāo)，要求真實(shí)、準(zhǔn)確，可用于比較。而測(cè)算和估算則不同，主要依據(jù)數(shù)學(xué)測(cè)算方法，涉及很多主觀判斷，由于缺乏理論依據(jù)會(huì)導(dǎo)致結(jié)果隨測(cè)算方法的不同而表現(xiàn)出很大的差異。

另外，還存在測(cè)度依據(jù)和數(shù)據(jù)支撐與現(xiàn)行其他SNA賬戶體系不匹配。基本概念和范疇界定的差異勢(shì)必導(dǎo)致結(jié)果出入較大；編制過程中相關(guān)假定和推算較多，缺乏相應(yīng)的全面或抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行支撐。從方法體系上看，尚未形成政府資產(chǎn)負(fù)債表分析方法論和政府運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)分析方法論。從實(shí)際應(yīng)用上看，也缺乏基于政府資產(chǎn)負(fù)債表的對(duì)危機(jī)、傳導(dǎo)、修復(fù)的系統(tǒng)深入研究?，F(xiàn)有的研究一般只針對(duì)某一個(gè)層面做一些研究，還缺乏一個(gè)系統(tǒng)性的分析框架，尤其是在傳導(dǎo)這一環(huán)節(jié)。

在運(yùn)用上，政策分析框架和評(píng)估指標(biāo)體系尚待構(gòu)建。從分析運(yùn)用的角度看，政府資產(chǎn)負(fù)債核算作為政府狹義收支的擴(kuò)展和SNA體系核算的一部分，其分析框架應(yīng)該既與SNA整體分析框架相吻合，又有自身的獨(dú)特之處。目前的研究成果在政策分析框架方面尚屬匱缺，缺少對(duì)分析基礎(chǔ)、分析指標(biāo)體系的構(gòu)建，使其學(xué)術(shù)高度不夠，實(shí)踐操作運(yùn)用困難。

基于對(duì)目前研究成果的認(rèn)識(shí)和中國實(shí)踐的需要，我們的研究目標(biāo)定位于建立中國政府資產(chǎn)負(fù)債表的核算理論，能和目前中國的SNA核算框架銜接一致；編制完整的、多層次的中國政府部門資產(chǎn)負(fù)債表；創(chuàng)新政府資產(chǎn)負(fù)債分析框架與分析方法，揭示影響政府資產(chǎn)負(fù)債表變動(dòng)的中長期因素及其變動(dòng)規(guī)律；基于中國政府資產(chǎn)負(fù)債表核算結(jié)果與分析方法的研究，開展專題政策研究，例如政府運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)的可持續(xù)性、財(cái)政與金融的關(guān)系、中央與地方的財(cái)政金融、企業(yè)部門宏觀稅負(fù)等；提出可持續(xù)開展政府資產(chǎn)負(fù)債核算的方案，建立持續(xù)可測(cè)度的工作機(jī)制，在國際比較和數(shù)據(jù)披露機(jī)制上也能為將來中國政府加入SDDS（IMF牽頭制定的數(shù)據(jù)披露共享特殊標(biāo)準(zhǔn)，高于一般標(biāo)準(zhǔn)GDDS）提供支持。