地方融資謀變

“允許地方政府發(fā)債，就是把原來的暗債變成明債?！?11月28日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民在城市中國計(jì)劃2013年度論壇說。

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。這有助于緩解地方籌資壓力，更有利于將隱蔽的債務(wù)陽光化。

對于即將公布的巨額地方債如何處置，多位研究人員認(rèn)為，短期應(yīng)以調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)、控制債務(wù)增長速度為主，中期應(yīng)以編制地方資產(chǎn)負(fù)債表為契機(jī)，建立地方債務(wù)透明、約束、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。對于目前地方融資的主要載體——地方融資平臺(tái)正遭遇設(shè)立和運(yùn)行不規(guī)范、定位不清晰、“造血”功能差、償債壓力大等問題，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)區(qū)分對待、分步規(guī)范。

拓展地方融資新渠道，中央明確允許地方發(fā)行債券，由于涉及環(huán)節(jié)眾多，更是一場復(fù)雜的系統(tǒng)性改革，實(shí)施時(shí)需要推行諸如風(fēng)險(xiǎn)控制、責(zé)任追究等配套改革。

同時(shí)，國家鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亦面臨缺乏透明、競爭機(jī)制問題，地方融資謀變不易。

化解巨額平臺(tái)債

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，國家審計(jì)署在匯總了各省政府性債務(wù)數(shù)據(jù)之后，于11月下旬就債務(wù)審計(jì)工作專門向國務(wù)院匯報(bào)。此后審計(jì)和財(cái)政部門再次對賬、修正，相關(guān)審計(jì)結(jié)果有望在12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開前后公布。

審計(jì)署副審計(jì)長董大勝在2013年“兩會(huì)”時(shí)預(yù)測，地方政府債務(wù)總規(guī)模在15萬億-18萬億元。從舉債主體看，半數(shù)以上（8萬億-9萬億元）為地方融資平臺(tái)債務(wù)。分解這筆債務(wù)可以看出，銀行仍是主要債權(quán)人，同時(shí)，地方通過信托、BT（建設(shè)-移交）、違規(guī)集資等方式產(chǎn)生的債務(wù)亦有較大規(guī)模增長。

銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，各銀行的地方融資平臺(tái)貸款余額為9.7萬億元。通過信托、委托貸款、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品等創(chuàng)新方式融資的規(guī)模不斷增加，根據(jù)部分券商測算，這部分負(fù)債在2萬億-3萬億元之間。由于統(tǒng)計(jì)口徑不同，最終被認(rèn)定的平臺(tái)債務(wù)預(yù)計(jì)不超過9萬億元。

根據(jù)《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》規(guī)定，地方政府不可直接負(fù)債，也不能為債務(wù)提供擔(dān)保，在法律禁令限制下，地方政府控制的融資平臺(tái)公司（如城投、城建公司）成為最佳選擇，它可以巧妙地規(guī)避法律限制。在實(shí)際運(yùn)作中，地方融資平臺(tái)由政府組織成立，公司管理層多為政府官員，地方財(cái)政對平臺(tái)進(jìn)行注資，同時(shí)政府劃撥儲(chǔ)備土地，作為撬動(dòng)銀行和社會(huì)資金的支撐，建立一個(gè)“借、用、管、還”一體的投融資運(yùn)行機(jī)制。目前有多個(gè)融資平臺(tái)的“重慶模式”和單一平臺(tái)的“天津模式”。

融資平臺(tái)債快速擴(kuò)張緣于2008年金融危機(jī)后國家實(shí)施了4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，此舉是為了帶動(dòng)投資，拉動(dòng)內(nèi)需，讓中國經(jīng)濟(jì)避免嚴(yán)重衰退。

2008年10月，全球股市暴跌不止，美國金融危機(jī)帶來的恐慌情緒蔓延，各國政府聯(lián)手同步出臺(tái)救市措施。10月9日，中國央行決定下調(diào)存款準(zhǔn)備金率和存貸款基準(zhǔn)利率，此后央行進(jìn)一步放松信貸規(guī)?？刂?，市場上的資金史無前例地充裕。中央和地方政府為拉動(dòng)投資，保持經(jīng)濟(jì)增長，緊急上馬新項(xiàng)目，各家銀行也開始競相放貸。

由于有地方財(cái)政擔(dān)保、政府信用背書和高收益保障，融資平臺(tái)的項(xiàng)目成為各家銀行追捧的“香餑餑”。當(dāng)時(shí)，融資平臺(tái)資產(chǎn)重復(fù)抵押，銀行多頭授信、重復(fù)貸款現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)悉，某直轄市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)集團(tuán)公司囤積資金高達(dá)500億元之巨。

銀行業(yè)新增貸款規(guī)模從2009年開始爆發(fā)，2009年全年新增人民幣貸款9.59萬億元，2010年為8.20萬億元。這極大地促進(jìn)了各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同時(shí)也帶來了融資平臺(tái)債務(wù)的膨脹。

這在后來審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果中得到體現(xiàn)。據(jù)審計(jì)報(bào)告，截至2008年底，地方政府所借債務(wù)為3.2萬億元，但到了2010年底劇增到10.7萬億元，兩年時(shí)間債務(wù)增長2倍。在10.7萬億元的債務(wù)中，46.38%來自地方融資平臺(tái)，為最大的舉債主體。

決策層很快意識(shí)到這場資金盛宴帶來的負(fù)面效應(yīng)，2010年初，政策發(fā)生轉(zhuǎn)向，央行收緊銀根，銀監(jiān)會(huì)開始清理地方融資平臺(tái)，但是這些并未讓地方債增長有所放緩，相比以往，地方舉債方式更隱蔽，成本更高、風(fēng)險(xiǎn)更大。

2010年1月12日，中國央行宣布上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，市場解讀為流動(dòng)性“收緊”信號(hào)。當(dāng)年，央行先后六次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，兩次加息。貨幣政策急速轉(zhuǎn)向，加上2010年6月國務(wù)院下發(fā)的19號(hào)文（《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》），地方融資的“主閥門”（信貸）逐漸關(guān)閉，地方政府要想繼續(xù)搞建設(shè)只能尋求銀行貸款之外的途徑。

由于2009年啟動(dòng)的投資項(xiàng)目大多處于項(xiàng)目建設(shè)中期階段，需要資金持續(xù)投入，中央政策轉(zhuǎn)向?qū)е碌胤叫律像R項(xiàng)目的融資逐漸走向“地下”，這其中，銀行仍然扮演著重要角色，與以往不同的是這種方式更為隱蔽。

既需要通過貸款來確保收益，同時(shí)又要規(guī)避存貸比、資本充足率、計(jì)提撥備等指標(biāo)限制，因此銀行便通過各種方式，將資產(chǎn)、負(fù)債在表內(nèi)和表外之間騰挪。這其中包括原本利用商業(yè)銀行之間拆解的同業(yè)業(yè)務(wù)，擴(kuò)大各種表外資產(chǎn)，信托公司手持的大量資金不過是過一下手的通道業(yè)務(wù)，銀行才是真正的控制人。

在具體操作上，地方政府融資平臺(tái)可以通過信托公司設(shè)立的信托計(jì)劃，銀行的理財(cái)產(chǎn)品購買該信托計(jì)劃的受益權(quán)；銀行還可以通過信托公司這一通道，向融資平臺(tái)發(fā)放信托貸款，或者用“委托貸款”的方式向地方融資平臺(tái)輸送資金。這幾種方式在銀監(jiān)會(huì)嚴(yán)控平臺(tái)貸款之后大行其道，銀行、信托公司、融資平臺(tái)及其背后的地方政府利益高度一致，形成了一條有別以往的舉債鏈條。

一位受訪的銀行人士認(rèn)為，銀行貸款具有資金成本低、展期方便等優(yōu)勢，是非常好的債務(wù)種類。但國家政策限制銀行對平臺(tái)貸款后，各平臺(tái)被迫通過“融資方式創(chuàng)新”獲得資金。由于融資成本高，資金年利率普遍在10%上下，鄂爾多斯、包頭、江浙等地利用年利率高達(dá)20%的短期借款彌補(bǔ)資金缺口，這惡化了地方融資平臺(tái)的債務(wù)狀況。

城市中國計(jì)劃研究員李曉鵬比較了不同融資方式的成本（見圖表），他認(rèn)為，信政合作不斷增強(qiáng)，各種信托及其衍生的融資方式不斷興起，融資方式多元化和復(fù)雜化使得整個(gè)地方政府債務(wù)更加隱蔽。地方政府債務(wù)正在與越來越多的銀行、信托、資產(chǎn)管理、私募機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)發(fā)生聯(lián)系，其風(fēng)險(xiǎn)的傳染效應(yīng)也正在增強(qiáng)。

李曉鵬建議控制地方政府債務(wù)總量增速，逐步將總量增速下調(diào)到與名義GDP增長同步的水平；同時(shí)要調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低融資成本；提高資金效率。

新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究小組成員黃劍輝認(rèn)為，從供給端來看，建議“開明渠，堵暗道”，發(fā)揮工、農(nóng)、中、建、開幾大國有銀行的主渠道作用，為融資平臺(tái)提供可靠的、便于管理的低成本資金。

多位受訪研究人員建議，短期可以考慮利用地方政府債券、城投債、政策性銀行長期貸款等低成本融資置換通過“影子銀行”渠道的高成本資金，調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低融資成本，減輕償債壓力，避免平臺(tái)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)一步惡化。

黃劍輝同時(shí)建議實(shí)行主銀行貸款制，可以考慮由銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)監(jiān)管規(guī)則，根據(jù)平臺(tái)公司業(yè)務(wù)范圍及已有貸款來源和規(guī)模，明確一個(gè)融資平臺(tái)對應(yīng)一個(gè)牽頭銀行，其他銀行參與銀團(tuán)并提供貸款，從而避免各家銀行多頭授信，惡性競爭。以往，地方融資平臺(tái)“把幾家銀行玩得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)，造成管理失控”。

從需求端來看，規(guī)范地方融資平臺(tái)可以通過編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，根據(jù)負(fù)債表中地方政府的凈資產(chǎn)規(guī)模大小，并按照一定杠桿率進(jìn)行債務(wù)總規(guī)模管理，使得債務(wù)透明、可控。據(jù)悉，目前海南、甘肅、上海、廣東、深圳等地已先后啟動(dòng)試編政府資產(chǎn)負(fù)債表工作。

好模式還是壞模式

地方政府債務(wù)不斷攀升，讓地方融資平臺(tái)成為眾矢之的。實(shí)際上，作為地方政府投融資機(jī)制創(chuàng)新之舉，地方融資平臺(tái)的發(fā)展為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了很好的融資支撐，多位受訪的研究人員呼吁正確看待地方融資平臺(tái)歷史和貢獻(xiàn)，萬萬不可因噎廢食。

目前地方融資平臺(tái)大多在1997年亞洲金融危機(jī)之后成立，2004年國家投資體制改革以后，得到進(jìn)一步發(fā)展。2008年金融危機(jī)爆發(fā)以后，地方融資平臺(tái)在全國快速發(fā)展，尤其是縣（區(qū)）級融資平臺(tái)數(shù)目龐大。本輪政府性債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，融資平臺(tái)層級不斷下沉，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村都設(shè)立融資平臺(tái)，這些平臺(tái)的違約風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

地方融資平臺(tái)多數(shù)因城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而設(shè)，一般由地方政府通過劃撥土地的方式進(jìn)行注資。從平臺(tái)資金來源來看，主要來自銀行貸款、發(fā)行債券以及其他創(chuàng)新融資方式，主要是采取PPP模式（Public—Private—Partnership，公共私營合作制，政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營）。

經(jīng)過多輪城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，北京、上海、深圳等少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期逐漸過去，平臺(tái)貸款的需求有所下降，銀行與政府、融資平臺(tái)的關(guān)系正在發(fā)生微妙變化。

深圳市一位銀行人士說，平臺(tái)貸具有階段性，現(xiàn)在銀行想給市政府貸款，但他們不需要了，“請他們吃飯都不要”。

這是由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)有所減輕，資金需求也不比以往。加上土地市場升溫，土地出讓收益大，地方財(cái)力充沛，同時(shí)，這些發(fā)達(dá)地區(qū)政府發(fā)行的債券也在資本市場受到追捧，融資渠道變寬，資金儲(chǔ)備充足。

地方融資平臺(tái)的另一大資金來源是城投公司發(fā)行的債券、票據(jù)、融資券。

城投債起源于1992年的浦東新區(qū)建設(shè)債券，發(fā)行期限一般5年-7年，目前國家發(fā)改委審批的城投債票面利率已由最初的3.5%-4%上升到7.05%左右。不過，對于中西部地區(qū)來說，由于財(cái)力不強(qiáng)，其發(fā)行的城投債往往不被市場看好，因而平臺(tái)貸仍然是他們最為現(xiàn)實(shí)的選擇。為此有研究人員建議，這類欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)大力發(fā)展融資平臺(tái)，籌資以平臺(tái)貸為主；而發(fā)達(dá)地區(qū)籌資可以轉(zhuǎn)入以發(fā)債為主，同時(shí)可以通過減持一部分國有股的方式，償還部分銀行貸款，減輕債務(wù)壓力。

對于近10萬億元的平臺(tái)債，黃劍輝認(rèn)為不必過于憂慮。首先，從債務(wù)用途來看主要用于建設(shè)，而不是像美國用于彌補(bǔ)預(yù)算赤字，用于政府一般性開支和社會(huì)保障。其次，從還款來源看，地方政府擁有大量儲(chǔ)備土地和國有資產(chǎn)，減持一部分國有資產(chǎn)也可化債。再次，對于一個(gè)高速增長經(jīng)濟(jì)體和一個(gè)低速經(jīng)濟(jì)體來說，債務(wù)影響是不同的，因而黃劍輝認(rèn)為不要過度夸大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對中國來說不發(fā)展是最大的風(fēng)險(xiǎn)。

從兩輪政府債務(wù)審計(jì)來看，地方融資平臺(tái)的設(shè)立和運(yùn)作仍然存在一些不規(guī)范，例如虛假出資、抽逃資本金，一些地方將公共設(shè)施注入到這些公司充當(dāng)資本金。由于設(shè)立門檻低，運(yùn)行缺乏約束，一些地方設(shè)立許多備用的融資平臺(tái)，在某一平臺(tái)被列入黑名單時(shí)，則以其他平臺(tái)充當(dāng)融資工具，政府官員稱之為“東邊不亮西邊亮，黑了南方有北方”。

需要警惕的是，目前地方融資平臺(tái)形式不斷翻新，已經(jīng)超出傳統(tǒng)的城投公司概念。在一些地方，當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)充當(dāng)?shù)胤饺谫Y工具，投資基建項(xiàng)目，這造成了債務(wù)界定上的困難。部分省市（如河南省）推出金融控股公司——一種新型投融資平臺(tái)，一般是在地方國有公司基礎(chǔ)上參股或控股地方銀行、證券、信托等，之后對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開展投融資業(yè)務(wù)。

地方融資平臺(tái)有的是經(jīng)營性平臺(tái)，主要承建盈利性項(xiàng)目（如高速公路、軌道交通），可以依靠自身經(jīng)營收入全部或部分償還本息，這類平臺(tái)約占三分之一。有的是非經(jīng)營性平臺(tái)，主要承建公益項(xiàng)目（如城市道路建設(shè)），項(xiàng)目自身不產(chǎn)生收益，主要由財(cái)政兜底償還本息。更多的是混合型平臺(tái)，既承擔(dān)盈利性項(xiàng)目，也承擔(dān)公益性項(xiàng)目，這種“打包”混合運(yùn)作，是為了便于融資。

國家發(fā)改委投資研究所研究員劉立峰認(rèn)為，未來融資平臺(tái)的發(fā)展一個(gè)重要的方面是必須把它的功能界定清楚，經(jīng)營性的放給市場，公益性的由地方財(cái)政承擔(dān)，中間這塊（準(zhǔn)經(jīng)營性的）是融資平臺(tái)應(yīng)該做的。

黃劍輝認(rèn)為，要理清地方政府和投融資平臺(tái)之間關(guān)系，地方財(cái)政不再為投融資平臺(tái)提供擔(dān)保，也不再替平臺(tái)公司償還貸款，而是將這部分財(cái)政資金作為資本金定期注入平臺(tái)公司，從而充實(shí)資本金和現(xiàn)金流，變財(cái)政還款為財(cái)政注資，政府與融資平臺(tái)的關(guān)系為投資與被投資的關(guān)系。

國開金融武漢城市圈發(fā)展基金總經(jīng)理曾憲林認(rèn)為，未來地方融資平臺(tái)要在四個(gè)方面做些改變，首先要找準(zhǔn)自己的戰(zhàn)略定位，它承擔(dān)的主要責(zé)任是基礎(chǔ)設(shè)施、部分基礎(chǔ)工業(yè)項(xiàng)目和高新科技項(xiàng)目，一般的商業(yè)性項(xiàng)目不要介入。

其次，要完善融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)。

再次，平臺(tái)要有持續(xù)發(fā)展的模式。目前的平臺(tái)往往是一個(gè)項(xiàng)目做完后平臺(tái)的使命就終結(jié)了，平臺(tái)起不到現(xiàn)代公司的基本作用。

最后要有風(fēng)險(xiǎn)防控措施?，F(xiàn)在有的平臺(tái)缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制措施，做什么完全遵從政府安排，至于應(yīng)不應(yīng)該干，或者說現(xiàn)在干還是以后干并不考慮，風(fēng)險(xiǎn)防控體系極不健全。

預(yù)計(jì)本輪地方政府債務(wù)審計(jì)完成之后，銀監(jiān)會(huì)會(huì)繼續(xù)加大對融資平臺(tái)的清理整頓，平臺(tái)數(shù)量會(huì)進(jìn)一步縮減，同時(shí)一些效益較差的平臺(tái)會(huì)逐步退出投融資領(lǐng)域。對于保留的融資平臺(tái)，或會(huì)要求地方加大注資，提高融資能力。

地方融資路徑探索

十八屆三中全會(huì)提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。同時(shí)提出編制政府資產(chǎn)負(fù)債表。對于地方政府來說，摸清家底，可防范運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

從2009年開始，財(cái)政部代發(fā)的“地方政府債券”2000億元，這種債券針對省級政府和計(jì)劃單列市，不包括地級市、縣級市，主要用于公益性項(xiàng)目（基礎(chǔ)設(shè)施、民生、教育、科技文化等項(xiàng)目），特別是中央財(cái)政投資地方配套的公益性項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出。

2011年開始，國務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。這是介于中央代理發(fā)行和完全自主發(fā)行的過渡形式。

但是在研究人員看來，這種債券不僅規(guī)模小，更重要的是期限短，只有三年，而且不允許展期，并不適用公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。為此，國內(nèi)很多學(xué)者呼吁借鑒美國地方政府融資經(jīng)驗(yàn)，允許地方自行發(fā)行市政債券。

根據(jù)信用基礎(chǔ)不同，美國的市政債券分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)瘍纱箢悺Ｒ话阖?zé)任債券可以由州、市、鎮(zhèn)和縣發(fā)行，以發(fā)行者稅收收入償還。收益?zhèn)菫榱四骋换A(chǔ)設(shè)施建設(shè)而設(shè)，債務(wù)通過設(shè)施的有償使用來償還，由于風(fēng)險(xiǎn)比一般責(zé)任債券大，利率較高。

鵬元資信評估有限公司副總裁周沅帆將城投債稱之為“中國式市政債券”。不過在李曉鵬看來，和真正的市政債比起來，城投債目前主要有三個(gè)缺陷：一是期限短；二是規(guī)模??；三是對公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支持性不強(qiáng)。

從期限來看，目前城投債發(fā)行期限以5年-7年為主，而美國市政債券期限在10年以上的占82%，城投債與基礎(chǔ)設(shè)施融資周期長的特點(diǎn)不匹配。從規(guī)模來看，2012年城投債余額6368億元，約占地方政府債務(wù)總量的3.5%，如此小規(guī)模的發(fā)行量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方融資。再次，城投債是一種企業(yè)債，需要由項(xiàng)目本身的現(xiàn)金回報(bào)來償還，適合的是項(xiàng)目本身有收入的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

為此，建議對城投債做如下改革，一是延長城投債償還期限，在控制地方債務(wù)總量的前提下，大幅度擴(kuò)大城投債發(fā)行規(guī)模；二是建立類似美國的“一般責(zé)任債券”制度，由地方政府發(fā)行期限在20年以上的純公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券，由財(cái)政負(fù)責(zé)償還。

李曉鵬及其研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，城投債對應(yīng)美國市政債券的收益?zhèn)娼ㄔO(shè)債券對應(yīng)一般責(zé)任債券，二者互補(bǔ)才是真正的“中國式市政債券”。

一位持有不同看法的專家認(rèn)為，中國和美國國情不同，美國是聯(lián)邦制，州財(cái)政是可以破產(chǎn)的，中國是一級財(cái)政，分級管理，省政府相當(dāng)于中央政府的分公司，實(shí)際上難以破產(chǎn)。同時(shí)，在資金使用效率上市政債券不如市政信貸高，因?yàn)樾刨J有銀行的監(jiān)控，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較高。

除了發(fā)行政府債券融資，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營也是國際上通用的做法，它可以在不增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的情況下解決資金短缺問題。

2013年7月31日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這次會(huì)議明確了今后建設(shè)的重點(diǎn)，包括市政地下管網(wǎng)建設(shè)和改造，污水和生活垃圾處理及再生利用設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)燃?xì)?、供熱老舊管網(wǎng)改造，地鐵、輕軌等大容量公共交通系統(tǒng)建設(shè)，城市配電網(wǎng)建設(shè)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)，提升城市綠地蓄洪排澇、補(bǔ)充地下水等功能。

這次會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)了在保障政府投入，加強(qiáng)非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，推進(jìn)投融資體制改革，發(fā)揮市場機(jī)制作用，同等對待各類投資主體，利用特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等方式吸引民間資本參與經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營，促進(jìn)改善城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)，尤其是與棚戶區(qū)改造配套的基礎(chǔ)設(shè)施。

現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域都已經(jīng)有了社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的成功經(jīng)驗(yàn)，較為普遍的是采用BOT、BT等模式——它們都屬于PPP模式。一些地方在保障房建設(shè)、道路建設(shè)上廣泛使用過。另外還有土地捆綁開發(fā)模式。在開發(fā)的過程中，可以促進(jìn)周邊項(xiàng)目土地升值的基礎(chǔ)設(shè)施，比如道路、機(jī)場，投資者出資修建基礎(chǔ)設(shè)施，就可以和政府分享項(xiàng)目周邊的土地升值收益，從中獲得回報(bào)。它特別適合二三線城市進(jìn)行城鎮(zhèn)化的開發(fā)。

例如在香港，地鐵建設(shè)由社會(huì)資本出資，公司取得地鐵站點(diǎn)周邊土地物業(yè)開發(fā)權(quán)利，所以港鐵成為了非常著名的地鐵運(yùn)營公司長期盈利的案例。目前，這種經(jīng)驗(yàn)亦被鐵路部門吸收，鐵路發(fā)展基金運(yùn)作中有意采取鐵路建設(shè)與土地捆綁開發(fā)思路。

北京大學(xué)-林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心主任劉志曾在世界銀行工作18年，對中國的PPP模式一直關(guān)注，在他看來，中國的PPP這條路沒有走好，是因?yàn)檎闹鲗?dǎo)性強(qiáng)，民間資本沒有多少可以進(jìn)入。

劉志介紹說，國際上的PPP有兩個(gè)出發(fā)點(diǎn)，一是政府的資金不夠就靠民間來介入，國內(nèi)引入PPP模式也是以這個(gè)為出發(fā)點(diǎn)。但是另外一個(gè)出發(fā)點(diǎn)國內(nèi)卻很少討論，即民營資本進(jìn)來能夠提高公共服務(wù)的效率。

“中國的水務(wù)、高速公路PPP都走了很長的一條彎路。缺陷在我們政府向民間采購公共服務(wù)的時(shí)候，缺乏一個(gè)競爭機(jī)制，到今天還沒有看到一個(gè)公開、透明的機(jī)制。”劉志說。