農(nóng)地“三權(quán)”須分離

作為一項基礎(chǔ)性的制度安排，農(nóng)村土地制度既是多方因素共同作用平衡后形成的結(jié)果，其本身的創(chuàng)新與變革也具有牽一發(fā)而動全身的功效。目前中國農(nóng)村土地制度建設又到了一個關(guān)鍵的時期，迫切需要與時俱進健全完善相關(guān)制度安排。

農(nóng)地制度創(chuàng)新應以使用權(quán)為核心

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一個包含了占有、使用、收益、處置等多項權(quán)利在內(nèi)的權(quán)利束。各項權(quán)利如何設置及在不同主體間分配，對農(nóng)地制度的公平與效率具有重大影響。中國經(jīng)濟社會的階段性特征發(fā)生了重要變化，日益凸顯出以使用權(quán)為核心的農(nóng)地制度創(chuàng)新的必要性和重要性。

1.農(nóng)地私營是經(jīng)過歷史檢驗最具效率的農(nóng)地使用制度。新中國成立以來，從大的歷史階段劃分，中國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了三個階段，不同階段各項權(quán)利的設置、分配以及農(nóng)地制度的績效迥異。

第一階段：土地改革時期，農(nóng)村土地制度的基本特征是私有私營。通過農(nóng)村土地制度改革，中國廢除了封建地主土地所有制，實現(xiàn)了“農(nóng)民所有、農(nóng)戶自營”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。農(nóng)民是土地的所有者、經(jīng)營者，享有完全的土地所有權(quán)，對土地的占有、使用、收益、處分等各項權(quán)能高度統(tǒng)一。這一制度變遷順應農(nóng)民的意愿，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大發(fā)展，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

第二階段：農(nóng)業(yè)合作化后和人民公社時期，農(nóng)村土地制度的基本特征是公有公營。在對農(nóng)業(yè)進行社會主義改造進程中，國內(nèi)的農(nóng)地制度先是由農(nóng)民私有私營發(fā)展到農(nóng)業(yè)合作化階段農(nóng)民私有、合作經(jīng)營，進而發(fā)展到了人民公社體制下的集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營。

這一階段的農(nóng)地制度變遷，除了整個國民經(jīng)濟社會主義改造的97fff18bc3b4fdc5fddbe84a89bbba3b大背景之外，還被賦予了為國家工業(yè)化提取農(nóng)業(yè)剩余的使命，并在20多年的時間里，為實現(xiàn)該目標發(fā)揮了重要作用，但也導致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效長期低下，為改革開放之后的農(nóng)地制度創(chuàng)新埋下了重要伏筆。

第三階段：改革開放以來，農(nóng)村土地制度的基本特征是公有私營。十一屆三中全會后，通過一系列漸進式的制度創(chuàng)新，國家確立了集體所有、家庭承包經(jīng)營的土地制度。

這一制度安排，實現(xiàn)了土地權(quán)利在集體和農(nóng)民之間的有效分割，在短時期內(nèi)就顯現(xiàn)出以制度創(chuàng)新推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的強大活力，因此被確立為新時期的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，并被反復強調(diào)要毫不動搖地堅持。

縱觀這三個歷史階段的農(nóng)地制度變遷，暫撇開所有權(quán)問題不論，著眼于保障農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效，土地私營無疑是最佳的選擇方案。

在第一和第三階段尤其是制度變革的初期，盡管農(nóng)村土地所有權(quán)的制度安排根本不同，但在土地私營模式下，都實現(xiàn)了調(diào)動農(nóng)民土地經(jīng)營積極性、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平和增加農(nóng)民收入的目標，是新中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢最好的時期之一。正反兩方面經(jīng)驗表明，土地私營是更為符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征、符合中國國情的農(nóng)地經(jīng)營模式，必須長期不懈地穩(wěn)定和堅持。

2.公有私營框架下農(nóng)地使用制度具有多樣化選擇空間。歷史經(jīng)驗表明私營是最具效率的農(nóng)地使用制度，但私營本身也是一個充滿彈性的制度空間。在土地私營這一基本框架下，除了農(nóng)戶自營外，還存在諸如大戶流轉(zhuǎn)經(jīng)營、農(nóng)民合作社經(jīng)營、涉農(nóng)企業(yè)經(jīng)營等不同選項。特別是進入新世紀以來，經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性變化，對改革初期形成的農(nóng)戶自營模式帶來了巨大挑戰(zhàn)，其中影響最為明顯的因素是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進。但由于中國城鎮(zhèn)化進程不徹底，導致大量農(nóng)村人口只實現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)換和居住的轉(zhuǎn)移，并未能實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營的直接影響就是導致兼業(yè)經(jīng)營成為普遍現(xiàn)象。

3.以“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”為農(nóng)地制度創(chuàng)新的基本方向。正是由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)經(jīng)營帶來的這種影響，使建立“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度有了討論的空間和必要性。從必要性而言，與大量農(nóng)民兼業(yè)經(jīng)營相比，專業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者有著更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，這早已為國際經(jīng)驗特別是日本、韓國及中國臺灣地區(qū)等東亞小農(nóng)經(jīng)濟體的發(fā)展歷程所證明。從可能性而言，兩權(quán)分離并非僅是一種空想或者理論假設，實際上在近年來農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和涉農(nóng)企業(yè)加快發(fā)展的背景下，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離盡管尚未通過政策法規(guī)的正式確認，但實踐中已經(jīng)不是個案。僅從土地流轉(zhuǎn)比例這一個指標來看，近年來就呈現(xiàn)快速上升態(tài)勢，已經(jīng)從前些年在5%以下徘徊迅速提高到了21.2%，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離在實踐中日益成為常態(tài)。

綜合分析，在經(jīng)濟社會的快速變遷中，中國農(nóng)村土地制度所處的宏觀背景和微觀基礎(chǔ)都正在發(fā)生深刻嬗變。在土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營基本框架下，具體表現(xiàn)為“集體所有、農(nóng)戶自營”的土地經(jīng)營模式，正逐步向集體所有、農(nóng)戶自營、合作社經(jīng)營、企業(yè)化經(jīng)營多種模式并存轉(zhuǎn)變。這是一種悄然進行中的誘致性制度變遷，當其發(fā)生和發(fā)展到一定程度之后，需要政策法規(guī)等正式制度做出有效回應。

我們認為，基本的方向是構(gòu)建以集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營為特征，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的新型農(nóng)地制度。

“三權(quán)分離”的內(nèi)涵

特征與政策取向

首先需要強調(diào)的是，提出所謂的“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度創(chuàng)新，構(gòu)建集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營的新型農(nóng)地制度，其前提是堅持農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變，并在此基礎(chǔ)上，進一步明晰相關(guān)制度的權(quán)益內(nèi)涵，這是對現(xiàn)有農(nóng)地制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善和發(fā)揚，而不是背離現(xiàn)行的土地制度框架。“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，主要有以下內(nèi)涵特征與政策取向。

1.農(nóng)村土地集體所有屬性不變。目前關(guān)于農(nóng)村土地所有制度方面的討論，盡管不時有國有化和私有化的極端主張，但始終未能占據(jù)理論研究與政策探索的主流地位。

各方關(guān)注的核心問題，深度檢討都與承包經(jīng)營權(quán)的制度安排有關(guān)，而與所有權(quán)關(guān)系并不明顯。特別是作為核心利益主體的農(nóng)戶，更為關(guān)注的是自身直接擁有和支配的土地權(quán)利，對于土地所有權(quán)這一相對虛置的權(quán)利并未表現(xiàn)出清晰的認知和訴求。

農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司2013年初對河北省8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)16個村的219名農(nóng)民進行問卷調(diào)查，結(jié)果表明，認為承包地歸國家、集體所有的分別占31%、36.1%，認為歸自己所有的僅占26%，還有6.9%的農(nóng)民不清楚歸誰所有。理應最為關(guān)注農(nóng)地所有權(quán)的農(nóng)戶，卻表現(xiàn)出不應有的漠然，看似存在明顯悖論，但事實上正表明了現(xiàn)行土地集體所有制的某種合理性。

事實上，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大背景下，當前和今后一個長時期，農(nóng)村土地集體所有也是最恰當、最有效率的制度安排。

國有意味著國家權(quán)力即公權(quán)可以無限膨脹，私有則意味著在市場化充分情況下土地兼并和集中極有可能發(fā)生，極端情況下甚至出現(xiàn)“富者田連阡陌、貧者無立錐之地”的境地，這兩種情況對農(nóng)民而言都不見得是好事。集體所有實際上是在此兩極間設置了一個中間性制度安排，兼顧了國家、集體、農(nóng)民多元利益，是相對交易費用較少、省時省力、效率較優(yōu)，宏觀上大家都可以接受的所有權(quán)制度安排。

但集體所有同樣是一個充滿彈性的制度空間，農(nóng)村土地集體所有不意味著所有權(quán)在任何情況和任何區(qū)域的重要性都是等量齊觀。

事實上，改革開放30多年來，農(nóng)村經(jīng)濟總量伴隨著國民經(jīng)濟成長大幅提升的總體格局下，區(qū)域經(jīng)濟差異發(fā)展的特征也越來越明顯，土地集體所有的重要意義在不同區(qū)域表現(xiàn)的權(quán)重差異甚大。

比如，在諸如廣東南海、浙江溫州、江蘇昆山等類似集體經(jīng)濟比較發(fā)達的大城市郊區(qū)、發(fā)達地區(qū)，土地集體所有權(quán)的“產(chǎn)權(quán)強度”就明顯要高。在承認農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的前提下，一些地方采取了類似“反租倒包”做法，對農(nóng)地的支配能力大大增強。一些地方農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)后退至僅保留獲取租金收益或股份分紅的權(quán)利，個別地區(qū)甚至承包經(jīng)營的地塊已經(jīng)虛擬化，集體所有權(quán)相對拓展甚至控制了經(jīng)營權(quán)的相當空間；而反觀大部分主要農(nóng)區(qū)和中西部地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱，擁有的資源和支配力量不足，集體所有權(quán)實際上大部分情況下處于虛置狀態(tài)。這類地區(qū)集體所有權(quán)的價值體現(xiàn)，還有待經(jīng)濟社會進入更高層次、更高階段。

2. 進一步細分農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)。與集體所有權(quán)相比，對農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的討論顯然更為深入和充分。原因在于承包經(jīng)營權(quán)是一個包含著諸多權(quán)利內(nèi)涵，而且權(quán)能還在不斷豐富和拓展的權(quán)利束。

土地承包經(jīng)營權(quán)是典型的用益物權(quán)，在沒有發(fā)生權(quán)利分離的前提下，承包經(jīng)營權(quán)擁有相應的占有、經(jīng)營、收益、處置等完整的權(quán)利；在承包與經(jīng)營兩權(quán)分離之后，承包權(quán)則更多地表現(xiàn)為占有、處置權(quán)，以及在此基礎(chǔ)上衍生出的多重權(quán)益，典型如繼承權(quán)、退出權(quán)等，相應的經(jīng)營權(quán)更多地表現(xiàn)為耕作、經(jīng)營、收益以及其他衍生的多重權(quán)益，比如入股、抵押等權(quán)。

對國家而言，土地承包經(jīng)營權(quán)的設置直接影響甚至決定農(nóng)業(yè)績效，進而對國家糧食安全與重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，乃至農(nóng)村社會穩(wěn)定和公平正義等非經(jīng)濟話題也影響深遠。對農(nóng)民而言，承包經(jīng)營權(quán)的設置不僅關(guān)系到其經(jīng)營權(quán)利的大小和地權(quán)的穩(wěn)定性，還對于獲取土地的財產(chǎn)收益具有深刻影響。

值得注意的是，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離并非一個新鮮話題。實際上，歷史上中國的土地租佃關(guān)系高度發(fā)達，到了明清，土地使用權(quán)表現(xiàn)的“田面權(quán)”與土地所有權(quán)表現(xiàn)的“田底權(quán)”之間“兩權(quán)分離”、田面權(quán)相對獨立化的辦法已經(jīng)非常成熟，在一些地方發(fā)生已經(jīng)非常普遍，而且建立了較為完備的制度體系。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進和“四化”同步發(fā)展的背景下，根據(jù)現(xiàn)實需要并借鑒歷史經(jīng)驗，再度促進農(nóng)戶擁有的承包經(jīng)營權(quán)分離意義重大。將承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，承包權(quán)主要體現(xiàn)為給原承包農(nóng)戶帶來財產(chǎn)收益，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)價值，經(jīng)營權(quán)則通過在更大范圍之內(nèi)流動，提高有限資源的配置效率，并由此推動培養(yǎng)出新型經(jīng)營主體和多元化的土地經(jīng)營方式。

3.“三權(quán)分離”農(nóng)地制度的內(nèi)涵特征。在所有、承包、經(jīng)營“三權(quán)分離”的制度框架下，農(nóng)村土地所對應的“三權(quán)”有著不同的制度內(nèi)涵。

（1）所有權(quán)。集體所有權(quán)的關(guān)鍵問題，主要包括三個方面：一是集體所有權(quán)行使者。按照《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等法律法規(guī)，包括屬于村農(nóng)民集體所有、分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有等三種類型，由村集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織等四類主體行使所有權(quán)。

二是集體所有權(quán)對其他權(quán)利的控制。集體通過行使所有權(quán)，可以對承包經(jīng)營權(quán)等形成一定的支配?！段餀?quán)法》規(guī)定，土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包、個別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整、土地補償費等費用的使用及分配辦法等事項應當依照法定程序經(jīng)本集體成員決定。

三是集體所有權(quán)的實現(xiàn)。主要包括如何憑借集體所有權(quán)獲取經(jīng)濟收益，包括以往的土地承包費、出讓“四荒”經(jīng)營權(quán)所獲取的收益、土地征用后獲得的補償費用等的獲得和分配，實踐中還包括部分地區(qū)采取“留地安置”等情況下所分享的部分農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益。誠如前面所提及，由于中國不同地區(qū)的發(fā)展階段等方面的差異性，對于農(nóng)地所有權(quán)關(guān)注的側(cè)重點和要求并不一致。對于大部分地區(qū)特別是一般農(nóng)區(qū)，集體所有權(quán)的關(guān)鍵問題在于明確權(quán)利行使者，并處分好集體所有權(quán)所帶來的各種收益；但對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和大城市郊區(qū)等特殊區(qū)域，如何通過所有權(quán)來支配和控制其他權(quán)利，以及如何把集體所有權(quán)做強做大，并維護好權(quán)利人的利益，要求已經(jīng)愈來愈迫切。

（2）承包權(quán)。改革開放初至今，大部分時間農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)是合而為一的，承包經(jīng)營權(quán)包含了占有、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)、入股、收益、抵押、繼承、退出、處置等多項權(quán)利。承包經(jīng)營權(quán)中特別有意義的是經(jīng)營和處置兩項權(quán)利，前者是體現(xiàn)使用，后者體現(xiàn)權(quán)利。在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下，承包權(quán)的意義和價值更多地凸顯在兩個方面：一是承包權(quán)的取得。農(nóng)村土地承包權(quán)的獲得，需要具備一定的主體資格條件?！掇r(nóng)村土地承包》第五條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。顯然，承包權(quán)的取得是與集體經(jīng)濟組織成員資格相掛鉤的，承包權(quán)主體的范圍，要遠遠小于經(jīng)營權(quán)主體的范圍。即便今后通過繼承等方式取得農(nóng)村土地的承包權(quán)，但范圍同樣是受到了明確限制。二是承包權(quán)的體現(xiàn)。在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的情況下，承包主體通過讓渡經(jīng)營權(quán)而獲得財產(chǎn)收益，在土地被征用以及退出后獲得財產(chǎn)補償，未來土地承包權(quán)還要體現(xiàn)在繼承權(quán)上。

（3）經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)只有在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，勞動力大量轉(zhuǎn)移并且逐步市民化，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相對分離的情況下，才能單獨發(fā)揮作用。經(jīng)營權(quán)獨立發(fā)揮作用，當前的意義在于其行使主體范圍遠遠大于承包權(quán)主體。承包權(quán)的獲得具有嚴格的條件限制，而對經(jīng)營權(quán)主體資格的限制就要少得多。這對于在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置耕地資源，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效具有重大意義，是通過土地制度創(chuàng)新培育實現(xiàn)多元經(jīng)營的基本前提與必然選擇。

其一，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高土地、勞動力和資源利用效率，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、競爭力和可持續(xù)發(fā)展的選擇；其二，是最大限度提高商品農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)率，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的選擇；其三，是培育和生成家庭農(nóng)場、合作組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)新型主體的選擇；其四，是培育新型職業(yè)農(nóng)民的選擇。經(jīng)營權(quán)獨立發(fā)揮作用，長遠來看還能夠發(fā)揮出更加充分的作用。比如，經(jīng)營權(quán)獨立之后，可以通過土地經(jīng)營權(quán)來設定抵押，為經(jīng)營者提供必要的金融支持，這是優(yōu)化農(nóng)村要素資源配置，提高要素流動性的重要途徑。

“三權(quán)分離”求解土地問題

土地制度創(chuàng)新涉及對若干重大問題的重新認識，比如集體所有、家庭經(jīng)營作為制度長久不變下的土地經(jīng)營方式創(chuàng)新問題，土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的拓展與權(quán)利束的分割問題等。土地制度創(chuàng)新又與資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展階段高度相關(guān)，不同區(qū)域資源稟賦、經(jīng)濟社會階段對土地制度創(chuàng)新選擇影響甚多，大到“四化同步”發(fā)展如何克服農(nóng)業(yè)短腿，具體到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的模式選擇，無一不與土地制度創(chuàng)新高度相關(guān)。提出構(gòu)建“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，對于解決土地相關(guān)現(xiàn)實問題具有重要意義。

1.土地承包關(guān)系長久不變問題。從十七屆三中全會提出土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變的命題，至今又過去了五年時間。穩(wěn)定土地承包關(guān)系是農(nóng)村土地制度變遷的一個基本點，從改革之初土地承包合同一年一定到現(xiàn)在的30年土地承包期，正是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系這一思想的一脈相承。

穩(wěn)定土地承包關(guān)系，對于強化地權(quán)穩(wěn)定性、保障農(nóng)民土地權(quán)益、刺激對土地的長期投入等方面均有重要意義，各方對此的認識比較一致。但土地承包關(guān)系長久不變的內(nèi)涵和實現(xiàn)形式如何，還有不少值得討論和需要細化之處。“三權(quán)分離”農(nóng)地制度之于土地承包關(guān)系長久不變的價值和意義，在于更加明確了“長久不變”的制度內(nèi)涵，亦即“長久不變”的核心是承包權(quán)而非經(jīng)營權(quán)，是土地承包關(guān)系長久不變而不是土地經(jīng)營關(guān)系長久不變。

在承包權(quán)及由此形成的土地承包關(guān)系長久不變的基礎(chǔ)上，可以衍生出多元化的經(jīng)營形態(tài)。而且承包權(quán)和承包關(guān)系愈是穩(wěn)定，經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)愈發(fā)達、配置效率也愈高。

落實“長久不變”的要求，還需要處理好兩個關(guān)鍵問題。

一是長久不變的起點問題，也就是在什么樣的基礎(chǔ)上穩(wěn)定承包關(guān)系并長久不變。這看似一個技術(shù)性、操作性問題，但實際的影響要大得多。比如，是在二輪承包的基礎(chǔ)上長久不變，還是在確權(quán)登記頒證之后再長久不變，事關(guān)長遠、影響重大。究其核心原因，在于各地農(nóng)村承包的基礎(chǔ)和起點并不一致，有的地方長期實行“生不增、死不減”，承包關(guān)系相當穩(wěn)定，實現(xiàn)長久不變也就容易得多甚至是順理成章的；但更多地區(qū)則一直實行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”甚至是“大變動、大調(diào)整”的承包模式，不少農(nóng)戶對于調(diào)整土地還有一定預期，希望在二輪承包到期后再調(diào)整土地。這就要求妥善處理好土地承包的各種遺留問題，比較穩(wěn)妥的辦法是把穩(wěn)定土地承包關(guān)系與確權(quán)登記頒證結(jié)合起來，在尊重歷史傳統(tǒng)、合乎法律法規(guī)、農(nóng)民普遍接受的情況下，在起點公平的基礎(chǔ)上實現(xiàn)長久不變。

二是長久不變的期限問題?！伴L久不變”的目的在于給農(nóng)民以穩(wěn)定的預期。從政策目標來看，只要能達到穩(wěn)定農(nóng)民地權(quán)穩(wěn)定預期的目的，不設具體的土地承包期限，或者是目前的30年土地承包期，并無本質(zhì)區(qū)別。

但從具體操作層面來看，是否設立具體的土地承包期限影響甚大。比如，關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的時間期限，關(guān)于土地征收時對農(nóng)民補償額度的確定，都與土地承包期限密切相關(guān)。因此為保護農(nóng)民利益，也為了操作方便，還是應明確一個足夠長的土地承包期限。借鑒城市建設用地使用期限的規(guī)定，可考慮將長久不變的土地承包期限也設定為70年，并明確在一個承包期屆滿之后，符合條件承包者的承包周期可以自動順延。

2.非農(nóng)主體從事農(nóng)地經(jīng)營的問題。構(gòu)建“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，最為重大的意義就是使農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)相對獨立化，為其在更大范圍內(nèi)優(yōu)化流動配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)造了必要條件。然而，在多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式中，政策層面對工商企業(yè)等非農(nóng)主體進入農(nóng)業(yè)參與土地經(jīng)營，更多地是排斥或者警惕狀態(tài)。究其原因，一方面是擔心強勢工商資本的進入會對小農(nóng)利益造成損害，擠壓農(nóng)民利益空間；另一方面則是由于工商資本具有更加強烈的趨利沖動，擔心由此造成大量耕地“非糧化”，甚至“非農(nóng)化”，進而影響國家糧食安全等宏觀戰(zhàn)略。

對非農(nóng)主體從事農(nóng)地經(jīng)營保持警惕，并加強政策引導和法律規(guī)制，顯然十分必要。但若由此就否定非農(nóng)主體參與農(nóng)地經(jīng)營的積極作用，甚至關(guān)閉其參與農(nóng)地經(jīng)營的大門，則大可不必。

首先，人多地少的農(nóng)業(yè)資源稟賦不足現(xiàn)狀，以及快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)要素流動性增強等基本國情、農(nóng)情，決定了國內(nèi)現(xiàn)階段“誰來種地”必然有多元主體的生成，由“農(nóng)地農(nóng)用農(nóng)民用”演變?yōu)椤稗r(nóng)地農(nóng)用全民用”具有一定的客觀必然性。

其次，非農(nóng)主體進入農(nóng)業(yè)參與農(nóng)地經(jīng)營的原因多種多樣，根本原因自然是尋求商機，但在此同時也能夠帶來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設急需的資本、科技、人才等要素，這實際上解決了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的很多關(guān)鍵性問題。

第三，非農(nóng)主體參與農(nóng)地經(jīng)營，對于其可能造成的耕地“非農(nóng)化”問題自然堅決要制止。實際上，不僅非農(nóng)主體，對任何主體導致耕地“非農(nóng)化”的行為都要堅決制止，這是中國耕地資源保護的“高壓線”。但對非農(nóng)主體參與農(nóng)地經(jīng)營中的“非糧化”問題則要實事求是，非農(nóng)企業(yè)從事糧食以外的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營是其理性選擇。而且保障糧食安全，本屬國家責任尤其是中央政府的責任，并非農(nóng)民或者企業(yè)的責任，解決此問題，要通過各種政策來調(diào)動經(jīng)營主體的生產(chǎn)積極性，而不是對從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體范圍進行限制。在“三權(quán)分離”農(nóng)地制度框架下，強化對農(nóng)戶承包權(quán)的保護，并通過建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力審查制度、強化農(nóng)地用途管制制度和完善土地流轉(zhuǎn)的管理服務等手段，把非農(nóng)主體的“洪水”導入干渠，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設發(fā)揮正向的作用。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押問題?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有高投入、高成本、高效率、高收益的特征，大量資本的密集投入是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要條件。

目前中國有經(jīng)營規(guī)模在100畝以上的專業(yè)大戶270多萬戶，各類家庭農(nóng)場87.7萬家，農(nóng)民專業(yè)合作社82.8萬家，各類產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織超過30萬個。這些新型經(jīng)營主體是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設最為活躍的生產(chǎn)要素，是農(nóng)村金融市場中需求最為旺盛的群體，但也正是金融需求滿足程度最低的群體。關(guān)鍵因素就在于其大部分資產(chǎn)，重點是通過流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營權(quán)，由于存在法律限制和處置變現(xiàn)困難，不能為經(jīng)營者獲得信貸融資，從而發(fā)揮有效擔保物的功能。而之所以存在對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制規(guī)定，核心原因還在于，土地不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，還承擔著提供基本生活保障的任務，發(fā)揮著社會“穩(wěn)定器”的功能。

正是因為諸多社會和政治的種種考量，各地盡管開展了多種以土地權(quán)益為基礎(chǔ)的抵押試點試驗，但始終難以獲得全面性突破。

構(gòu)建“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，有望為解鎖農(nóng)地抵押困局創(chuàng)造最為關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)。

根本原因在于，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離之后，原承包者擁有長期穩(wěn)定的承包權(quán)，能夠穩(wěn)定獲得承包權(quán)的財產(chǎn)收益，并以此為其提供基本生活保障。而經(jīng)營者則可以自身持有的、相對獨立化的經(jīng)營權(quán)為客體來設定抵押。經(jīng)營權(quán)抵押給金融機構(gòu)或其他債權(quán)人，并不影響承包農(nóng)戶和集體的土地承包關(guān)系。經(jīng)營者到期不能償還抵押債務，金融機構(gòu)或其他債權(quán)人也不能取得承包方的地位，只能是以土地經(jīng)營獲得的農(nóng)產(chǎn)品收入或地租收入優(yōu)先受償。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，能夠有效解決制約土地抵押的效率與公平不可兼得的問題。以承包權(quán)長期穩(wěn)定來保障承包農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)和提供基本生活保障，以經(jīng)營權(quán)設定抵押來破解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的融資難題，求得經(jīng)濟效率與社會公平的結(jié)合。實際上，檢索當前各地開展的農(nóng)村土地相關(guān)權(quán)益的抵押融資辦法，絕大部分試點試驗并不涉及承包權(quán)問題。

4.進城農(nóng)民土地退與留問題。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，在農(nóng)民變市民的過程中，必然要涉及土地問題。由于中國“候鳥型”的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和不徹底的城鎮(zhèn)化模式，大多數(shù)轉(zhuǎn)移農(nóng)民未能實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，同時與城鎮(zhèn)和農(nóng)民保持著聯(lián)系。因此，解決進城農(nóng)民的土地退出還是保留問題，也要同時考慮城市和農(nóng)村兩個方面的因素。

城市方面，核心是解決農(nóng)民退出土地的基本前提條件問題。具體而言，主要包括平等享受城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等基本公共服務，以及保障性住房等相關(guān)待遇，并最終獲得城鎮(zhèn)戶籍、享受與老市民平等的待遇。但具備基本的前提條件，不等于農(nóng)民就必然應自動放棄農(nóng)村的土地權(quán)益。無論是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，還是農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，都是農(nóng)民重要的財產(chǎn)權(quán)益。在什么情況下農(nóng)民必須退出、具備什么條件的情況下農(nóng)民才可以退出、退出土地后如何獲得相關(guān)補償?shù)鹊?，都是需要認真研究解決的問題。

提出推進“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度創(chuàng)新，為構(gòu)建進城農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制設立了一個具體實用并富有彈性的制度框架。這一制度框架的意義和實用價值在于，中國農(nóng)民從開始進城到完全市民化是一個漫長的過程，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的相對分離適應了這一過程中不同階段相關(guān)主體對土地制度的需求。

承包權(quán)的長期保留，為維護進城農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利提供了制度保障。在完成市民化進程之前，承包權(quán)的保留始終發(fā)揮著農(nóng)民最低生活保障和城鄉(xiāng)社會“穩(wěn)定器”的功能。

經(jīng)營權(quán)的相對獨立化，最大程度弱化了其與土地的直接經(jīng)營關(guān)系。進城農(nóng)民以獲得租金為對價讓渡了土地經(jīng)營權(quán)，為土地資源的優(yōu)化配置、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)育壯大，以及農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的形成創(chuàng)造了外部條件。承包權(quán)的最終退出，則有待于相關(guān)前提條件的逐步具備。

除了如前所述，城市要提供相關(guān)基本公共服務之外，還應具備諸如實現(xiàn)舉家遷移從而喪失了獲得土地承包權(quán)的主體資格，以及給予合理的經(jīng)濟補償?shù)葪l件。在具備相關(guān)條件后，則可最終實現(xiàn)進城農(nóng)民與農(nóng)村土地關(guān)系的完全隔斷，但這是一個長期的過程，應該未雨綢繆，探索相關(guān)的制度安排，當前重點，則應放在如何保障好承包權(quán)和放活經(jīng)營權(quán)上面。

與進城農(nóng)民土地退出相關(guān)的還有土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題。

由于中國農(nóng)村土地承包以戶為單位的基本制度安排，只要農(nóng)戶作為承包單位還存在，不論戶中單個成員的增減損益，土地承包經(jīng)營權(quán)就會一直遞延。因此，盡管相關(guān)法律法規(guī)并未對土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承作出規(guī)定，但實際上已經(jīng)隱含有對土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶家庭內(nèi)繼承的認可。只有在繼承人喪失農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)適格主體資格的情況下，繼承方成其為問題。具備農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份，才能有資格承包集體所有的土地。那么一旦喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格，就喪失了作為土地承包經(jīng)營權(quán)適格主體的資格，不能再繼承土地承包經(jīng)營權(quán)。若一個農(nóng)戶家庭的所有成員，都不再具備集體經(jīng)濟組織成員資格，那么順理成章地，原本歸屬于這個家庭的土地承包經(jīng)營權(quán)也就應退出。

但問題是，目前國內(nèi)尚無農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法，對于農(nóng)村集體組織成員資格的取得、行使、喪失的條件沒有明確規(guī)定。有鑒于目前實踐探索和理論研究對此問題還存在較大爭議，相關(guān)問題的解決還有待進一步深入研究和條件的成熟。

基于對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)地問題的關(guān)注，本研究提出了構(gòu)建“三權(quán)分離、家庭承包、多元經(jīng)營”為基本特征的新型農(nóng)村土地制度框架設想，并探討了在此制度框架下解決現(xiàn)實農(nóng)村土地制度關(guān)鍵問題的基本思路。

通過深入分析，我們有理由認為該制度框架兼顧了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與保護土地資源和農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的需要，兼顧了農(nóng)地制度創(chuàng)新中的效率與公平兩大命題，也兼顧了未來發(fā)展的必要性和現(xiàn)實條件的可行性，是具備充分可能的一種制度安排。隨著實踐的發(fā)展，相信這一制度創(chuàng)新的考慮將得到更多的檢驗和充實。

作者為農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長