產(chǎn)量穩(wěn)定之途

報(bào)告四

在堅(jiān)持糧食較高自給率前提之下，如何在不超過世貿(mào)組織規(guī)定范圍內(nèi)通過補(bǔ)貼等措施提高糧食主產(chǎn)區(qū)及農(nóng)民的積極性，增加糧食產(chǎn)量、降低糧食價(jià)格，成為調(diào)控面臨的難題

為了穩(wěn)定糧食產(chǎn)能，中國從十年前開始逐漸建立糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼體系。目前這一體系已經(jīng)遇到了“補(bǔ)貼總量已達(dá)極限、農(nóng)民受益有限”等多重尷尬，如何進(jìn)行調(diào)整，已是燃眉之急。

中國的糧食扶持政策

一、補(bǔ)貼政策。從2004年開始，中國開始實(shí)行種糧補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直補(bǔ)，這四項(xiàng)補(bǔ)貼從145億元增加到2012年的1628億元。尤其是農(nóng)資綜合直補(bǔ)水平，2012年達(dá)到了1078億元。

二、糧食最低收購價(jià)支持政策。從2006年起，中國開始全面實(shí)施對小麥、稻谷兩大重要糧食品種進(jìn)行最低收購價(jià)政策。

三、對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。2004年-2011年，中央財(cái)政對糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付年均增長速度為27.8%，但主產(chǎn)區(qū)財(cái)力仍然薄弱。2011年13個(gè)糧食主產(chǎn)省人均財(cái)政收入3252元，為全國平均水平的83%。

而上述扶持政策的主要資金來源，目前共有三種：一、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。1994年建立，初衷是用經(jīng)濟(jì)手段穩(wěn)定糧食市場，防止價(jià)格大幅度波動(dòng)。這筆基金由中央財(cái)政預(yù)算和地方配套資金共同組成。這筆基金的主要列支對象包括對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼等各項(xiàng)；二、中央財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付。在實(shí)行新的糧食支持政策后，為緩解產(chǎn)糧大縣財(cái)政困難，從2005年起中央財(cái)政對產(chǎn)糧大縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)資金作為財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付，由縣財(cái)政統(tǒng)籌安排使用；三、中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼。對于中央儲(chǔ)備糧油的貸款利息、最低收購價(jià)收購糧食儲(chǔ)存期間的保管費(fèi)用和利息，以及公開銷售的虧損部分，由中央財(cái)政專項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)貼。

中國糧食扶持政策的不足

首先，支持方式需要進(jìn)一步完善，糧食增產(chǎn)增收政策目標(biāo)有待加強(qiáng)。目前的糧食補(bǔ)貼政策在運(yùn)行中沒有與糧食生產(chǎn)掛鉤。從成本上來看，計(jì)稅面積方式比較簡單，但不利于增加糧食供給。

其次，糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，支持政策力度不夠。一是用于糧食直補(bǔ)的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金地區(qū)間差異較大；二是農(nóng)資價(jià)格變化與農(nóng)資補(bǔ)貼的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制尚未建立；三是支持政策覆蓋范圍不廣。如最低收購價(jià)政策在有的地區(qū)啟動(dòng)，有的則不啟動(dòng)，種糧農(nóng)民利益得不到保證。

第三，政策利益主體多元化，糧食支持政策執(zhí)行成本高。這首先是因?yàn)橹袊鐖F(tuán)組織不發(fā)達(dá)，把一定數(shù)額的直接補(bǔ)貼發(fā)放到數(shù)量龐大的農(nóng)民手中的行政組織成本較高。每年數(shù)百億元的補(bǔ)貼，最后到農(nóng)民手中僅是每畝地十幾或者幾十塊錢。其次，政府實(shí)行糧食價(jià)格支持政策，一方面在增加農(nóng)民收入和抑制通脹、控制物價(jià)的雙重壓力下，增加了調(diào)控政策的難度；另一方面，國有糧食購銷企業(yè)作為最低收購價(jià)政策的載體，承擔(dān)政策與市場的雙重職能，轉(zhuǎn)移了企業(yè)外部市場競爭壓力，弱化了企業(yè)的競爭意識。同時(shí)由于其干預(yù)正常的市場價(jià)格，政策力度很難把握，對企業(yè)改革和市場機(jī)制作用又產(chǎn)生了負(fù)面效果。

第四，糧食支持政策機(jī)制還需完善，糧食支持政策體系有待進(jìn)一步健全。最低收購價(jià)為主的糧食價(jià)格支持政策，受到了地方政府和農(nóng)民的歡迎。但同時(shí)也存在一些問題，主要是最低收購價(jià)格水平的高低確定機(jī)制有待進(jìn)一步完善。如果某糧食品種的最低收購價(jià)格水平偏高，中央和地方儲(chǔ)備企業(yè)入市后，影響了其他市場主體的正常經(jīng)營；反之，如果某糧食品種的最低收購價(jià)格水平偏低，農(nóng)民不能得到有效保護(hù)，可能影響農(nóng)民的種糧積極性。此外，最低收購價(jià)政策的費(fèi)用補(bǔ)貼機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制等仍需進(jìn)一步完善。

高補(bǔ)貼是方向？

針對上述種種問題，有人建議，應(yīng)“以高補(bǔ)貼應(yīng)對高成本，化解高風(fēng)險(xiǎn)，突破瓶頸制約”。

但不少權(quán)威人士認(rèn)為，這種提議的可實(shí)施性其實(shí)非常有限。因?yàn)?，按照中國加入世貿(mào)組織時(shí)做出的承諾，中國對于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，不得超過其當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5%。在此范圍內(nèi)，為進(jìn)行農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼的微量允許空間，如是則形成了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的“天花板”。

按照國研中心《中國糧食調(diào)控》一書計(jì)算，中國2010年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為62897億元，其補(bǔ)貼微量允許空間為5346億元。測算表明，目前中國糧油產(chǎn)品的價(jià)格支持，除稻谷、小麥還有一定空間外，其他已經(jīng)逼近世貿(mào)組織允許進(jìn)行補(bǔ)貼的上限。

即使是稻谷、小麥這兩個(gè)品種，微量允許空間也分別僅有323.89億元和141.40億元。一旦啟動(dòng)干預(yù)性收購，就有可能突破微量允許水平。這意味著，今后中國基本沒有通過大幅度提高最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)來提升國內(nèi)農(nóng)民種糧積極性的可能。因此，尋求其他輔助手段，勢成燃眉。

廣義的中國糧食調(diào)控手段，主要包括價(jià)格支持、直接補(bǔ)貼、糧食儲(chǔ)備、政策性糧食銷售、糧食加工產(chǎn)業(yè)政策、糧食進(jìn)出口調(diào)節(jié)、糧食市場行政干預(yù)等。

這套體系逐漸建立的起點(diǎn)是中國加入世貿(mào)組織，其加速發(fā)展則受益于2004年起中國開始實(shí)行的糧食市場化改革。自此之后，中國逐步開始對種糧農(nóng)民給予直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等補(bǔ)貼，并開始對主要糧食產(chǎn)品稻谷和小麥實(shí)行最低收購價(jià)政策。

2008年以來，中國又開始對主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)措施。以此為標(biāo)志，中國以補(bǔ)貼和價(jià)格支持為基礎(chǔ)的糧食調(diào)控制度得以基本建立。

財(cái)政部財(cái)科所一份報(bào)告指出，中國糧食調(diào)控制度有幾個(gè)特點(diǎn)：一是價(jià)格支持政策成為補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性措施；二是政策性補(bǔ)貼由流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對農(nóng)民直接補(bǔ)貼逐步成為支持農(nóng)業(yè)的重要方式；三是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額和支持水平大幅度提高；四是農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅度減輕。

但結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，這套體系仍存在一系列亟須調(diào)整的地方。

首先，中國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分散到每個(gè)農(nóng)民身上的數(shù)量有限，已出現(xiàn)“中央當(dāng)投入、農(nóng)民當(dāng)收入、地方當(dāng)負(fù)擔(dān)”現(xiàn)象。

以2011年三項(xiàng)糧食直補(bǔ)為例，其總額已占到了每畝耕地凈利潤的30%，在農(nóng)民收入中，補(bǔ)貼收入已占到了總收入的8%。

矛盾在于：中央對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼本意是希望農(nóng)民將其投入生產(chǎn)，改進(jìn)生產(chǎn)設(shè)施，但后者則將錢徹底當(dāng)作其收入來源，他們依然沿用過去的生產(chǎn)方式，糧食等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本因此并未得到降低。

因?yàn)檠a(bǔ)貼在全國范圍內(nèi)進(jìn)行平均，糧食主產(chǎn)區(qū)并未因多產(chǎn)糧食而獲得更多的額外補(bǔ)貼，故其積極性受到了相當(dāng)大程度的影響?！拔蚁ＭN糧食能夠有尊嚴(yán)，但現(xiàn)在往往因?yàn)椴怀稣?，讓人感覺不到這種尊嚴(yán)?！痹谝淮无r(nóng)業(yè)會(huì)議上，東北一位主管糧食生產(chǎn)的副省長表示。

近兩三年來，伴隨著糧食宏觀調(diào)控機(jī)制的不斷強(qiáng)化，糧食市場政策化還出現(xiàn)了明顯的負(fù)面溢出效應(yīng)。

所謂糧食市場政策化，是指2004年糧食流通體制市場化改革以來，政府通過實(shí)施最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)、政策性收儲(chǔ)糧食拍賣等市場干預(yù)政策，掌握了市場上的大部分糧源，糧食市場供應(yīng)主要依賴政府拍賣政策性糧食庫存，形成了政府調(diào)控政策主導(dǎo)糧食市場基本走向的格局。

自2008年起，政府連續(xù)多年提高小麥和稻谷的最低收購價(jià)格，如此則向市場發(fā)出了強(qiáng)烈的托底信號，市場亦因此逐步形成了糧價(jià)只漲不跌的預(yù)期。產(chǎn)區(qū)農(nóng)民惜售心理也因此日益增強(qiáng)，售糧節(jié)奏出現(xiàn)明顯變化。

一般而言，進(jìn)入1月后，本應(yīng)是農(nóng)民集中售糧高峰期，由于有臨時(shí)收儲(chǔ)和補(bǔ)貼收購等托市政策托底，農(nóng)民預(yù)期玉米價(jià)格有上漲空間，因此持糧待漲、擇機(jī)而售，售糧進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致市場供應(yīng)不足，而加工企業(yè)抬價(jià)收購，又助長了農(nóng)民惜售心理，因此形成了惡性循環(huán)。

此舉“不僅不利于推進(jìn)糧食市場化改革，而且對糧食行業(yè)發(fā)展和競爭力提升形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”。程國強(qiáng)稱。

政策調(diào)整“在路上”

諸種因素倒逼之下，糧食調(diào)控政策調(diào)整已經(jīng)到了關(guān)鍵期，改革可能加速。

目前得到普遍認(rèn)同的基本政策調(diào)整框架為：穩(wěn)步增加總量，確保每年補(bǔ)貼增幅不低于財(cái)政收入增幅，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)增加值的比重應(yīng)從目前的5%逐步提高到8%，將補(bǔ)貼空間用到最足；優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，補(bǔ)貼品種、環(huán)節(jié)、生產(chǎn)對象；農(nóng)業(yè)污染問題日益嚴(yán)峻，應(yīng)考慮將治理污染納入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策體系當(dāng)中。

也有學(xué)者指出：糧價(jià)調(diào)控的根本著眼點(diǎn)應(yīng)該是讓中國的糧食生產(chǎn)具備核心競爭力。目前一系列調(diào)控政策大多僅有臨時(shí)性效果，缺乏明確的核心政策導(dǎo)向。

有發(fā)改委相關(guān)官員向《財(cái)經(jīng)》記者透露，為了緩解上述糧價(jià)調(diào)控中的難題，目前正在研究通過兩項(xiàng)較有“突破性”進(jìn)展的調(diào)控政策。

其一，為了鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)多生產(chǎn)糧食，多向外地調(diào)糧，主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制正在研究制定之中。目前的政策框架設(shè)定為：既根據(jù)調(diào)出數(shù)量對調(diào)出地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)貼，也由銷區(qū)對產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償?！胺亲h不少，但為了保證糧食安全，調(diào)整是一定要進(jìn)行的?！鄙鲜龉賳T稱。

除此之外，另外一個(gè)有望盡快提上議事日程的，是進(jìn)行糧食價(jià)格形成體制的調(diào)整?？赡艿姆桨钢?，是建立目標(biāo)價(jià)格制度，實(shí)施差價(jià)補(bǔ)貼，以此完善糧食等農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制，保障農(nóng)民的合理收益，提高其種糧積極性。

所謂目標(biāo)價(jià)格制度，指的是國家或某一地區(qū)綜合一定時(shí)期內(nèi)種植成本的實(shí)際增長和農(nóng)民的合理收益等因素，制定一種政策性參考價(jià)格。以農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心提出的大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度為例：如果市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格，按兩者的價(jià)差核定補(bǔ)貼額，由政府直接補(bǔ)貼給農(nóng)民；如市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格，則不啟動(dòng)。

這種補(bǔ)貼制度，是在糧食購銷放開、價(jià)格由市場形成前提下制定和展開的，不同于托市、臨儲(chǔ)等對市場進(jìn)行直接價(jià)格干預(yù)的政府定價(jià)形式。其好處為，目標(biāo)價(jià)格通過直接補(bǔ)貼給農(nóng)民，間接作用于市場，是對市場價(jià)格的間接調(diào)控，有利于避免市場價(jià)格信號的扭曲和失真。

但這項(xiàng)改革的難度并不小?！皩δ繕?biāo)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)貼，涉及到一系列體制性變革。”相關(guān)研究人士指出。最困難的地方之一，在于目標(biāo)價(jià)格如何確立。其次則是如何測算農(nóng)民接受補(bǔ)貼的范圍和強(qiáng)度，是按照面積、產(chǎn)量還是商品糧數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼，現(xiàn)在尚無定論。

不管以何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，目前都存在著一定的技術(shù)難度。因?yàn)檗r(nóng)民到底種植了多少耕地，產(chǎn)量到底是多少，均是一筆糊涂賬?？赡艿姆桨钢?，是通過衛(wèi)星遙感技術(shù)進(jìn)行測算，然后根據(jù)種植面積和產(chǎn)量，將補(bǔ)貼包干到省，由其來發(fā)放補(bǔ)貼。

今年8月，一份由國家發(fā)改委上報(bào)的重點(diǎn)針對糧食托市收儲(chǔ)改革的方案未能獲得國務(wù)院最終審核，其被否的原因之一，正是上述難題。

知悉情況的人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示：因補(bǔ)貼政策具有剛性特征，往往只能加不能減，路徑依賴比較嚴(yán)重。所以相關(guān)決策部門在進(jìn)行改革時(shí)往往比較慎重，因此，對于任何相關(guān)政策的進(jìn)展速度，都不應(yīng)過分樂觀。