結(jié)構(gòu)平衡取舍

報告二

一方面，糧食單純依賴國產(chǎn)日益變得成本高昂且不現(xiàn)實；另一方面，糧食進口也將和能源一樣成為中國的軟肋，使中國更容易受到外部壓力的打擊

為保證糧食結(jié)構(gòu)安全，中國正面臨以下三重取舍。

取舍一：18億畝耕地紅線存廢

總體來看，截至2012年底，中國耕地總數(shù)已經(jīng)接近18億畝紅線；人均耕地不足1.5畝，不到世界平均水平的二分之一，發(fā)達國家的四分之一。

聯(lián)合國對耕地有一個警戒線：人均耕地少于0.8畝的時候，會發(fā)生生存危機。而目前中國2000個左右的縣里，有600多個縣人均耕地面積低于0.8畝。

在耕地質(zhì)量下降、后備土地資源不足的情況之下，近年來關(guān)于“中國的18億畝耕地紅線是否要守住”的爭議，仍然一直不斷。

最新的一次出現(xiàn)在今年全國城鎮(zhèn)化會議召開之前，“金融四十人論壇”在會前提出了《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》報告，建議“改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃”。

在全國城鎮(zhèn)化工作會議召開前夕，這份有國家發(fā)改委相關(guān)官員參與的學(xué)術(shù)報告一經(jīng)推出，便引發(fā)強烈關(guān)注。

目前針對這一觀點的反對意見主要集中在兩點：

一、從供給需求理論而言，全世界范圍內(nèi)充分調(diào)配資源是沒有問題的，這符合理論邏輯。但目前并不存在一個完美的全球糧食市場；

二、中國的糧食總產(chǎn)量接近60000萬噸，全球的交易額是30000萬噸，如果中國出現(xiàn)糧食短缺，沒有哪個國家能夠解決這個問題。

“中國目前至少需要30億畝以上的國土面積才能滿足需求。但中國18.2億畝耕地轉(zhuǎn)化成播種面積，大約只有24億畝（一畝地一年種植三季作物，即為3畝播種面積）。守住18億畝耕地還進口那么多糧食，不守住會怎么樣？”中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文說。

“放棄耕地紅線不影響糧食安全的說法，實際上是理論上很豐滿，現(xiàn)實卻很骨感。”中國社會科學(xué)院農(nóng)發(fā)所研究員張曉山也認(rèn)為。

按照他的回憶，這一紅線最初是以中國的糧食需求為基礎(chǔ)制定出來的。按照中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院的規(guī)劃，到2010年和2030年，如果糧食完全自給，需要耕地數(shù)量分別為19.2億畝和19.47億畝。但是方案做出來之后就發(fā)現(xiàn)，這個耕地面積已經(jīng)守不住了，于是就往后退：如果實現(xiàn)糧食95%的自給率，則2010年和2030年分別需要18.24億畝和18.5億畝的耕地。

“換言之，這已經(jīng)是退到不能再退的底線了?！睆垥陨秸f。

事實上，上述報告也提出了從保證實物耕地總量紅線轉(zhuǎn)向保證以產(chǎn)量加權(quán)的土地當(dāng)量紅線，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的土地占補平衡。

所謂的“當(dāng)量”，即占用耕地和補充耕地在產(chǎn)出能力和質(zhì)量上要平衡，不是說占一畝就簡單補一畝，而是以占用土地的產(chǎn)出能力為依據(jù)，補充的土地產(chǎn)出能力也必須與之平衡。 換言之，占用一畝土地如果一年產(chǎn)糧食1000公斤，補充的一畝土地如果一年只能產(chǎn)500公斤，那么就需要補充兩畝地，反之亦然。

取舍二：糧食安全觀重構(gòu)

一直以來，中國走的是一條依靠國內(nèi)滿足國內(nèi)需求的道路。原因可以歸納為：

一、人口眾多，米袋子系在別人的腰間，糧食安全、經(jīng)濟安全和政治安全，都不可取。決策層對此認(rèn)識基本一致；

二、中國經(jīng)濟實力長期薄弱，外匯儲備有限；

三、中國糧食生產(chǎn)能力長期處于滿足不了國內(nèi)需求的狀態(tài)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力是中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題；

四、中國糧食貿(mào)易方面的大國效應(yīng)非常明顯，一旦增加相當(dāng)于國內(nèi)需求1個-2個百分點的糧食，都會引起國際市場的巨大波動；

五、在長期冷戰(zhàn)的狀態(tài)下，糧食禁運有可能成為重要的制裁手段。

如上所述，在國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源開發(fā)潛力已接近極限的前提之下，中國糧食安全的總體思路亦正在面臨重構(gòu)。目前來看，各方關(guān)心的焦點，是如何衡量中國的糧食自給率問題。

國研中心研究員程國強認(rèn)為，按照中國目前的農(nóng)業(yè)資源條件，糧食增產(chǎn)只具有總量統(tǒng)計學(xué)意義。短期內(nèi)糧食增加，并不能緩解目前我國糧食供需的結(jié)構(gòu)性矛盾。不應(yīng)該簡單地用糧食自給率來衡量中國糧食安全與否。

他因此建議有關(guān)糧食安全的認(rèn)知應(yīng)進行重構(gòu)?！霸u估糧食安全要有科學(xué)、合理、理性的體系。中國應(yīng)該參考糧農(nóng)組織有關(guān)糧食安全的指標(biāo)，來構(gòu)建一個符合中國國情的糧食安全指標(biāo)體系。”

就目前的情況來看，中國的糧食觀重構(gòu)有兩個基本方向。

其一為增加內(nèi)涵，由單純重視生產(chǎn)和總量過渡到關(guān)注糧食生產(chǎn)的各個方面。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心產(chǎn)業(yè)與技術(shù)研究室主任張照新從2005年開始致力于糧食安全內(nèi)涵的專題研究。在他看來，中國的糧食安全政策與國際上有所區(qū)別。

“目前國內(nèi)糧食安全政策更多強調(diào)的是總量，即供應(yīng)上的安全，而實際上應(yīng)該強調(diào)三方面，一是有，第二是買得起，第三是買得到。希望可以通過討論、共同發(fā)聲，幫助我們的國家逐步完善糧食安全政策，從原來較多重視總量，過渡到既有量又有類的政策?！睆堈招抡f。

這一觀點暗合了今年由北京工商大學(xué)承擔(dān)的《中國糧食安全發(fā)展報告》課題的觀點。該報告指出：糧食安全不僅僅包括生產(chǎn)的安全，還涉及物流、交易市場、進出口、消費、金融、財稅、儲備、價格、預(yù)警等安全，是一個完整的體系概念。

其二為由單純依靠自給，過渡到在有條件的情況下增加進口。2013年4月，在中國《農(nóng)村綠皮書》發(fā)布時，國務(wù)院研究室農(nóng)村司司長郭瑋就此問題提出了一種新思路：按照人均消費389公斤-395公斤計算，全國糧食基本消費量是52265萬噸-53485萬噸，按照95%的自給率計算，就是49650萬噸-50830萬噸。

他認(rèn)為，近幾年糧食進口增加，主要是基本需求以外的其他消費增加的結(jié)果，有一部分甚至是高等消費需求。此種情況下，進口一部分糧食同時出口一部分糧食的加工品，其實并不影響糧食安全。

“新形勢下，不能籠統(tǒng)地以糧食自給率衡量糧食安全是否存在問題。保持糧食安全的自給率，應(yīng)該是滿足人們基本實物消費的糧食自給率，而不是全社會糧食總消費的自給率。”郭瑋稱，“中國只要保持糧食自產(chǎn)5000萬噸以上，糧食就是安全的。”

“把糧食安全定義在一個什么樣的定義和百分比上？有人講95%、90%、80%。品種不同，時間不同，結(jié)果是不一樣的。但有一條是一樣的，那就是我們不應(yīng)該這么嚴(yán)格地百分之百地用自己的資源。中國是不需要這樣的。長遠來講，這對民族的生態(tài)環(huán)境是一個非常好的影響?！苯谠趨⒓又袊Z食安全高峰論壇時，中糧集團董事長寧高寧表示。

取舍三：進口什么、如何進口

據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計，2012年1月到12月，中國進口谷物為1398萬噸，大豆5838萬噸（2011年分別為545萬噸、5250萬噸），以中國2012年的糧食進口總量（包括大豆）7236萬噸計算，已相當(dāng)于中國全年糧食產(chǎn)量的12.2%，占當(dāng)年中國獲得糧食總量（自產(chǎn)量+進口量）的比例約為11%。

全國政協(xié)常委、四川通威集團董事局主席劉漢元因此認(rèn)為：廣義的糧食進口依存度目前已經(jīng)超過三分之一，在不久的將來，這一數(shù)字還將很快接近或超過一半。

在現(xiàn)有土地產(chǎn)出能力滿足農(nóng)產(chǎn)品自我供需平衡難度不斷加大、承認(rèn)中國需要增加進口的大前提之下，中國對哪些產(chǎn)品必須立足于國內(nèi)生產(chǎn)、哪些產(chǎn)品要利用國外資源解決，需要進行抉擇?！坝捎谏婕爸С直Ｗo政策的調(diào)整，明確國內(nèi)糧食生產(chǎn)重點領(lǐng)域的過程將會是一個復(fù)雜的過程，但不明確方向和重點，我國將長期處于什么都抓、但都抓不好的局面，糧食安全戰(zhàn)略將長期被懸空?！庇蓢兄行母敝魅雾n俊主編的《14億人的糧食安全戰(zhàn)略》一書中明確表達了這樣的憂思。

從目前的情況來看，矛盾的焦點在于谷物和豆類的爭地問題。在兩者之間進行選擇，必須立足于兩類產(chǎn)品本身的特征。在世界農(nóng)產(chǎn)品供求緊張的情況下，谷物產(chǎn)品是最容易列入各國政府實施貿(mào)易管制甚至禁止貿(mào)易的產(chǎn)品。從產(chǎn)品可替代性來看，現(xiàn)有的口糧消費和絕大多數(shù)飼料糧很難找到能量和營養(yǎng)相當(dāng)又為消費者歡迎的替代品種。

“因此，對人口大國而言，基本做法是優(yōu)先確保谷物自給。如沒有實現(xiàn)這一目標(biāo)的條件，就選擇口糧基本自給的戰(zhàn)略。從客觀條件來看，我國只能有限滿足谷物、走谷物平衡的道路。只要支持保護制度能夠得到完善，這一目標(biāo)是可以實現(xiàn)的?！痹摃赋?。

而在明確發(fā)展重點以后，要堅持“不與糧爭地、不與人爭糧”的原則，提高油料的供應(yīng)能力。重點要解決的問題包括：首先，加快提高油料作物單產(chǎn)的競爭力；其次，合理利用山區(qū)，大力發(fā)展木本糧油產(chǎn)業(yè)；第三，在偏旱地區(qū)因地制宜發(fā)展雜糧作物生產(chǎn)。

而在解決了進口的種類取舍之后，韓俊亦在此前為《財經(jīng)》撰文時指出了進口的方式及程度：一、應(yīng)把糧食安全的重點放在基本口糧方面，對飼料用糧采取更加靈活的策略。應(yīng)推行南進北出的進出口策略。南方銷區(qū)可利用WTO配額從國際市場進口玉米、小麥及其制品和飼料等產(chǎn)品；二、即使城鎮(zhèn)化能順利實施，2020年和2030年中國農(nóng)業(yè)勞動力仍會多達2.1億人和1.6億人。在國內(nèi)糧食生產(chǎn)仍有很大潛力可挖條件下，過度進口糧食，必然會沖擊國內(nèi)糧食生產(chǎn)，造成大量農(nóng)民失業(yè)，進而影響社會穩(wěn)定。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員陳潔建議，在此基礎(chǔ)之上，中國需要考慮的是其進口角度的糧食安全問題。其內(nèi)涵包含三層意思：

一、在國內(nèi)糧食市場供不足需時可從國際市場上獲得滿足國內(nèi)需求的糧食產(chǎn)品；

二、有相應(yīng)的能力從國際上進口糧食；

三、進口不會危及國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)安全和持續(xù)健康發(fā)展。

在增加進口安全程度方面，國內(nèi)學(xué)者目前的意見則為：

一、中國要把自己定位成“糧食凈進口國”，在適當(dāng)時候讓世界各國知道中國將進口糧食的預(yù)測數(shù)量，公開自己的進口意圖，向世界市場發(fā)出明確信號，就會刺激所有的糧食出口國增產(chǎn)糧食，世界供應(yīng)充足，可以減少風(fēng)險；

二、世界糧食禁運越來越不得人心。而且，中國糧食消費中越來越多的部分是用來飼養(yǎng)牲畜的，即使出現(xiàn)禁運，只要把畜牧業(yè)的產(chǎn)量向下適當(dāng)調(diào)整，就可以減少需求。

在增強具體的調(diào)控措施方面，農(nóng)業(yè)部《不同糧油種植模式研究》課題亦給出了相應(yīng)的對策：

一、加強進出口調(diào)控。具體措施為：（一）明確開放市場的優(yōu)先順序。堅持農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化品→非基本需求農(nóng)產(chǎn)品→非口糧谷物→口糧的開放順序。口糧必須實現(xiàn)總量供求平衡，只能極為有限地利用國際市場。在現(xiàn)階段可適度擴大肉類、飼料、食用油、糧食深加工產(chǎn)品等的進口，適度增加大豆、棉麻等非基本需求農(nóng)產(chǎn)品的進口；（二）制定合理的進口儲備制度。將干預(yù)國際市場放到與調(diào)控國內(nèi)市場同樣重要的地位來考慮，主動提高庫存水平。庫存既要用于平抑國內(nèi)市場，而且在適度時機向國際市場拋售?？梢钥紤]成立專門的操作國際糧食貿(mào)易的公司，也可以通過加強中儲糧公司的力量來完成；（三）提高貿(mào)易話語權(quán)。在政府主導(dǎo)或支持下加快健全重要農(nóng)產(chǎn)品進口企業(yè)的行業(yè)協(xié)會，整合進口需求，形成合力。加快發(fā)展和完善雙邊和多邊貿(mào)易機制，充分利用雙邊協(xié)定和多邊協(xié)定，建立互利、穩(wěn)定的出口國貨源基地。加強與其他農(nóng)產(chǎn)品進口國的合作，建立聯(lián)合談判機制，提高談判能力。支持商業(yè)化經(jīng)營的糧油貿(mào)易企業(yè)參股控股國際大糧商?？梢栽诟劭诮H性的大型交易市場，培育國際化的區(qū)域性定價中心；（四）建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系。在糧食增產(chǎn)較快的國家和地區(qū)，通過并購現(xiàn)有物流企業(yè)或者興建倉儲和運輸系統(tǒng)的方式，打造國際化的物流企業(yè)，進一步緊密與貨源地的互利互惠關(guān)系；（五）建立產(chǎn)業(yè)安全和風(fēng)險預(yù)警與快速反應(yīng)機制，減少不合理進口對國內(nèi)糧食生產(chǎn)的沖擊。

二、實施“走出去”戰(zhàn)略。