供需基本平衡

報(bào)告一

中國(guó)糧食安全的基本特征是：脆弱平衡、強(qiáng)制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障的資源條件貧乏；強(qiáng)制平衡，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素投入大，政府強(qiáng)力主導(dǎo)；緊張平衡，是總供給保障所有人口的食物及糧食安全的能力不寬裕

糧食安全、能源安全和金融安全，被并稱為當(dāng)今各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三大安全”問題。

何謂糧食安全

現(xiàn)代意義上的“糧食安全”源自上世紀(jì)70年代初的全球糧食減產(chǎn)，當(dāng)時(shí)全球糧食儲(chǔ)備由18%下降至14%，糧價(jià)上漲2倍，導(dǎo)致了“二戰(zhàn)”后最嚴(yán)重的糧食危機(jī)。

為應(yīng)對(duì)危機(jī)，1974年11月，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（下稱“糧農(nóng)組織”）在羅馬召開了第一次世界糧食首腦會(huì)議，通過了《世界糧食安全國(guó)際約定》，首次提出了“糧食安全”（Food Security）概念。

這一概念在當(dāng)時(shí)的定義是：保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物。要求各國(guó)政府采取措施，保證世界谷物年末最低安全系數(shù)，即當(dāng)年末谷物庫(kù)存量至少相當(dāng)于次年谷物消費(fèi)量的17%-18%。一個(gè)國(guó)家谷物庫(kù)存安全系數(shù)低于17%則為谷物不安全，低于14%則為進(jìn)入緊急狀態(tài)。

1996年11月，在羅馬召開的第二次世界糧食首腦會(huì)議上，糧農(nóng)組織對(duì)這一概念作了新的表述：只有當(dāng)所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時(shí)，才可謂實(shí)現(xiàn)了糧食安全。這其中包括個(gè)人、家庭、國(guó)家、區(qū)域和世界各級(jí)均要實(shí)現(xiàn)糧食安全。

時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李鵬在是次大會(huì)做出了確保中國(guó)糧食安全的承諾。同年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)的糧食安全問題》白皮書，明確表示中國(guó)能夠依靠自己的力量實(shí)現(xiàn)糧食基本自給。它提出的立足國(guó)內(nèi)資源、實(shí)現(xiàn)糧食基本自給的方針，成為中國(guó)至今未變的糧食戰(zhàn)略總綱。

在此方針指導(dǎo)下，以糧食為代表的農(nóng)產(chǎn)品自給一直受到官方高度重視，并形成了占據(jù)主流地位的中國(guó)糧食安全觀：種植業(yè)是農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)，糧棉油糖是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要商品，保障糧食有效供給是農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)。

而在農(nóng)業(yè)部制定的農(nóng)業(yè)“十二五”規(guī)劃中，也就中國(guó)的糧食安全概念給出了具體的數(shù)字衡量標(biāo)準(zhǔn)：努力實(shí)現(xiàn)“一個(gè)確保、三個(gè)力爭(zhēng)”。即確保糧食基本自給，立足國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本自給，確保自給率95%以上，其中水稻、小麥、玉米三大糧食作物自給率達(dá)到100%。

中國(guó)糧食供需狀況分析

英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)近日發(fā)布《全球食物安全指數(shù)報(bào)告》指出，中國(guó)在全球107個(gè)參評(píng)國(guó)家中位居第42位，列入“良好表現(xiàn)”一檔。相對(duì)于人均GDP第52位的排名，中國(guó)是為數(shù)不多的食物安全水平超越其社會(huì)富裕程度的國(guó)家之一。

這部分應(yīng)歸功于中國(guó)自2004年以來的糧食“十連增”。但產(chǎn)量遞增背后，需求增加更甚的情況，則在有意無(wú)意間被忽略：中國(guó)實(shí)際已連續(xù)多年處于產(chǎn)不足需狀態(tài)。2008年，中國(guó)糧食首次產(chǎn)大于需。從2009年開始，供求關(guān)系又開始變得越來越緊張，是年產(chǎn)僅大于需782萬(wàn)噸。到2010年，又重新進(jìn)入產(chǎn)不足需狀態(tài)，當(dāng)年缺口為352.3萬(wàn)噸。

這一態(tài)勢(shì)至今未變。以2012年數(shù)據(jù)計(jì)算，中國(guó)進(jìn)口的大豆數(shù)量相當(dāng)于其糧食產(chǎn)量的16.6%，相當(dāng)于中國(guó)糧食消費(fèi)有14%左右需要通過進(jìn)口解決。糧食自給率不足86%，已低于95%的糧食供給自給率目標(biāo)。

因此，從供給角度來看，中國(guó)的糧食狀況具備以下基本特征：脆弱平衡、強(qiáng)制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障的資源條件貧乏；強(qiáng)制平衡，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素投入大，政府強(qiáng)力主導(dǎo)；緊張平衡，是總供給保障所有人口的食物及糧食安全的能力不寬裕。

在供給越發(fā)緊張的基礎(chǔ)之上，中國(guó)需要面對(duì)的則是一個(gè)日益龐大的國(guó)內(nèi)糧食需求市場(chǎng)。按照目前的情況來看，導(dǎo)致糧食需求量增大的三個(gè)決定性因素分別為：一、人口總量增加。國(guó)家計(jì)生委預(yù)測(cè)，到2030年，中國(guó)人口增加到15.3億-16.3億人；二、城鄉(xiāng)居民收入水平快速提高，飲食結(jié)構(gòu)改變導(dǎo)致的飼料糧需求繼續(xù)明顯增加；三、城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高。從2011年至2030年的20年間，中國(guó)將新增城鎮(zhèn)人口3億人左zOKqtuX0GfWrQWtZIUOqXw==右，直接帶動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)。

以官學(xué)兩界均十分關(guān)注的2020年、2030年為節(jié)點(diǎn)，上述三個(gè)因素會(huì)導(dǎo)致多大的需求規(guī)模？目前公認(rèn)有兩份比較權(quán)威的預(yù)測(cè)報(bào)告。其一為《國(guó)家糧食安全需求中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，它的預(yù)測(cè)為：2020年人均糧食消費(fèi)量為395公斤，需求總量57250萬(wàn)噸；其二為此前公布的國(guó)務(wù)院糧食白皮書《中國(guó)的糧食問題》，它預(yù)測(cè)：2030年人口達(dá)到16億峰值，按人均占有400公斤計(jì)算，總需求量達(dá)到64000萬(wàn)噸左右。

此外，針對(duì)2020年中國(guó)的糧食需求，各個(gè)相關(guān)部門也分別給出了各自的預(yù)測(cè)結(jié)果：2005年時(shí)，農(nóng)業(yè)部相關(guān)課題組給出的預(yù)測(cè)結(jié)果是56500萬(wàn)噸；2006年時(shí)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局給出的預(yù)測(cè)增加到了55800萬(wàn)噸；2008年時(shí)，《國(guó)家新增千億斤糧食規(guī)劃》的預(yù)測(cè)結(jié)果則再次上升到了57588萬(wàn)噸。

“綜觀這些統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)報(bào)告，可以發(fā)現(xiàn)的特點(diǎn)是——時(shí)間離今天越近，預(yù)測(cè)的結(jié)果越多，之前的預(yù)測(cè)均被證實(shí)太過保守?！鞭r(nóng)業(yè)部的一位相關(guān)官員說。

從供需角度分析，上述的預(yù)測(cè)結(jié)果均未提及中國(guó)可能的糧食缺口問題。而國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心（下稱國(guó)研中心）在今年出版的《中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路研究》一書中，則首次指出：到2020年，按14.3億人口、人均消費(fèi)409公斤-414公斤計(jì)算，總需求量將達(dá)到58487萬(wàn)噸-59202萬(wàn)噸。按照中國(guó)的糧食生產(chǎn)能力計(jì)算，屆時(shí)國(guó)內(nèi)糧食（不含大豆）的供給缺口將在4000萬(wàn)噸-5000萬(wàn)噸。

自給的可能與不利

在缺口隨時(shí)可能出現(xiàn)的急迫性之下，為了實(shí)踐“自己養(yǎng)活自己”的承諾，中國(guó)還有什么牌可打？

要保證糧食基本自給，無(wú)非“開源節(jié)流”兩條途徑。

在開源方面，一是提高單產(chǎn)，二是增加或至少穩(wěn)定耕地面積。按照以往經(jīng)驗(yàn)來看，中國(guó)的糧食增產(chǎn)大約三分之二依賴于單產(chǎn)水平提高，播種面積增加的貢獻(xiàn)約為三分之一。目前看來，開源的兩條途徑均仍有空間，但也均實(shí)屬有限。“增產(chǎn)有增產(chǎn)的道理，不增產(chǎn)有不增產(chǎn)的原因?！鄙鲜鲛r(nóng)業(yè)部官員說。

從單產(chǎn)的角度來看：2010年中國(guó)糧食單產(chǎn)比1978年增加了96.83%，比1990年增加了26.47%。表面上來看，數(shù)字喜人。按照官方解釋，組織制度、市場(chǎng)化，通過農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，人工及物質(zhì)投入、技術(shù)手段改善均是使中國(guó)糧食增產(chǎn)的原因。但更重要的直接原因，則是化肥和農(nóng)藥的使用量的增加。2010年中國(guó)化肥使用量為5561萬(wàn)噸（純折），比1978年增加了529.07%；農(nóng)藥使用量為171.2萬(wàn)噸，比1978年增加了229.23%。這正是導(dǎo)致中國(guó)糧食安全“強(qiáng)制平衡”的主要原因。

正因如此，目前中國(guó)的糧食單產(chǎn)確有較大空間。中國(guó)水稻、小麥、玉米平均單產(chǎn)分別是單產(chǎn)排名前10位國(guó)家平均水平的75%、70%、65%。水稻、小麥、玉米的單產(chǎn)水平分別排在世界的第13位、第20位和第21位。除此之外，國(guó)內(nèi)同一種植區(qū)域的同一作物，省際間單產(chǎn)差距也較大。

為提高單產(chǎn)，近年來中國(guó)采取的主要措施包括：

一、改造中低產(chǎn)田，加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把中低產(chǎn)田建成旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、節(jié)水增效的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

這一措施潛力很大。通過加強(qiáng)中低產(chǎn)田改造可使每公頃中低產(chǎn)田提高單產(chǎn)1500公斤，按2007年全國(guó)耕地面積12178萬(wàn)公頃，中國(guó)現(xiàn)有耕地面積中低產(chǎn)田占三分之二，現(xiàn)有耕地中三分之二用于糧食種植計(jì)算，如果能夠有一半的中低產(chǎn)田獲得改造，可使得糧食增產(chǎn)4059萬(wàn)噸。

但與“千方百計(jì)”守住18億畝耕地紅線相比，中國(guó)耕地質(zhì)量的提升，仍處于“有想法、少辦法”的階段。

過去十多年，中國(guó)通過土地整治建成的旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田（下稱高基農(nóng)田）為2億畝，照此速率，18億畝耕地全部整治完畢，需近百年時(shí)間。

而根據(jù)國(guó)務(wù)院2012年3月批復(fù)的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》，中國(guó)土地整治有望大大提速：“十二五”期間，中國(guó)將新建4億畝高基農(nóng)田、新增2400萬(wàn)畝耕地。以數(shù)字計(jì)算，此期間中國(guó)每年新建的高基農(nóng)田數(shù)量，將是之前十年間每年新建數(shù)量的4倍。

數(shù)字目標(biāo)的激增，更加凸顯整治資金短缺的痼疾。地方政府缺乏激勵(lì)，不愿為中央政府層面關(guān)注的糧食安全目標(biāo)埋單，資金來源有限且波動(dòng)性頗強(qiáng)等原因造成的“差錢”，是造成之前十年土地整治“蝸行”的最大掣肘，而在新一輪規(guī)劃中，這一問題懸而未決。上述各項(xiàng) “加碼”的規(guī)劃任務(wù)，有可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

按照現(xiàn)有的整治資金投入模式，僅新建4億畝高基農(nóng)田一項(xiàng)，缺口已達(dá)750億元。此外，目前的整治資金體系中，并未考慮必需的維護(hù)費(fèi)用。隨時(shí)間推移，費(fèi)用缺口將日益增大。凡此種種，目前仍無(wú)解決途徑。

二、科技進(jìn)步。良種良法、病蟲害防治、測(cè)土配方、節(jié)水灌溉、防災(zāi)減災(zāi)保護(hù)性耕作技術(shù)和避災(zāi)技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化技術(shù)，甚至農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈綜合管理技術(shù)的進(jìn)步和推廣應(yīng)用，不同區(qū)域之間、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)之間分工協(xié)作關(guān)系的完善等，都有利于提高糧食單產(chǎn)和總產(chǎn)。

近年來，為保障糧食安全，相對(duì)于“第一次綠色革命”，中國(guó)提出了“第二次綠色革命”構(gòu)想。根據(jù)這一目標(biāo)，中國(guó)的作物生產(chǎn)不僅要繼續(xù)提高產(chǎn)量、改良品質(zhì)，更重要的是要大幅度地減少農(nóng)藥、化肥和水資源的用量。

因此，在作物改良時(shí)，中國(guó)已將增加品種的抗病蟲性、營(yíng)養(yǎng)高效利用、耐旱、抗逆等性狀作為重要目標(biāo)。但在具體實(shí)踐中，中國(guó)農(nóng)業(yè)的相關(guān)研究卻存在厚薄不均，具體表現(xiàn)為育種技術(shù)比耕種栽培更受重視，前者獲得的資金比后者多出幾十倍、上百倍。而在育種領(lǐng)域，轉(zhuǎn)基因又比非轉(zhuǎn)基因“受寵”。

“大量的資金，被投入到了轉(zhuǎn)基因的相關(guān)研究當(dāng)中。但因?yàn)榘踩仍颍嚓P(guān)的成果只能作為技術(shù)儲(chǔ)備。大量的常規(guī)性技術(shù)要么無(wú)人問津，要么慘淡經(jīng)營(yíng)?！毕嚓P(guān)人士稱。

針對(duì)此種現(xiàn)狀，學(xué)者文佳筠指出：“我們所需要的第二次綠色革命，不是局限于以轉(zhuǎn)基因?yàn)榇淼倪€原論科學(xué)，而是以農(nóng)業(yè)生態(tài)學(xué)為中心的，綜合多學(xué)科研究和實(shí)踐，并同時(shí)包括傳統(tǒng)知識(shí)和當(dāng)?shù)刂R(shí)的系統(tǒng)化方法。”

就耕地資源來說：因受到各種非農(nóng)需求（開發(fā)區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等）的制約，2012年中國(guó)耕地保有量已不足18.18億畝，比十年前減少了約1億畝，耕地能穩(wěn)定現(xiàn)有規(guī)模已不易。

就此方面，多數(shù)研究認(rèn)為開發(fā)后備土地資源，可成為中國(guó)未來糧食增產(chǎn)的重要途徑。2005年土地變更調(diào)查指出：中國(guó)可開發(fā)后備土地資源約為13.12億畝，可開墾耕地約為2億畝，重點(diǎn)區(qū)域約8000萬(wàn)畝。其中，西北地區(qū)的河西走廊、準(zhǔn)格爾盆地、伊犁河流域、塔里木盆地等耕地后備資源最為集中，可開發(fā)利用6000萬(wàn)畝；東北地區(qū)三江平原、松嫩平原、嫩江上游、遼河平原及西遼河流域等也有潛力，可開發(fā)利用1000萬(wàn)畝。

是否擁有上述大規(guī)模宜農(nóng)后備耕地是決定中國(guó)糧食未來增產(chǎn)的關(guān)鍵性因素之一，但目前國(guó)家主管職能部門對(duì)中國(guó)耕地后備資源的評(píng)估卻存在重大分歧。

2010年時(shí)，國(guó)家發(fā)改委向全國(guó)人大報(bào)告糧食安全工作情況時(shí)認(rèn)為，中國(guó)可開墾成耕地的土地不足7000萬(wàn)畝；而在2011年時(shí)，國(guó)土資源部公布的資料則認(rèn)為，中國(guó)集中連片耕地后備資源1.1億畝，主要分布在北方和西部的干旱地區(qū)。

對(duì)于這種分歧，國(guó)研中心則在一份報(bào)告中指出，“總體上，未來企圖依靠后備資源彌補(bǔ)耕地‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’缺口是不現(xiàn)實(shí)的。大體估計(jì)，目前可靠的全國(guó)后備耕地在3000萬(wàn)畝左右，但不能彌補(bǔ)2020年占用4500萬(wàn)畝的缺口?！?/p>

這個(gè)結(jié)論有四個(gè)方面的支撐：

一、長(zhǎng)期內(nèi)西北地區(qū)難以提供大規(guī)模可耕之地。2003年，中國(guó)工程院課題組向國(guó)務(wù)院提供的《西北地區(qū)水資源配置、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》指出：西北地區(qū)（新疆、青海、甘肅、寧夏、陜西和內(nèi)蒙古六省區(qū)）水資源量多年平均僅占全國(guó)總量的5.84%；水資源開發(fā)利用率嚴(yán)重超高，其中甘肅的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河有的甚至超過100%。即使南水北調(diào)西線工程完成，也不能改變西北部地區(qū)嚴(yán)重缺水狀態(tài)。因此該地區(qū)將來應(yīng)該調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少糧食生產(chǎn)用地用水，而不是繼續(xù)開墾土地用于糧食生產(chǎn)。

二、村莊整治、農(nóng)民變市民節(jié)約土地短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過近十年村莊整治浪潮，便于整理節(jié)省之地已所剩無(wú)多，其余則多數(shù)處于山區(qū)、干旱半干旱以及荒漠之地。

三、耕地質(zhì)量繼續(xù)下降難以避免。中國(guó)耕地總體質(zhì)量不高，18億畝耕地中，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田僅占30%，中低產(chǎn)田分別為6億畝和5億多畝。而按照《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的“兩縱三橫”的城市化戰(zhàn)略格局，到2020年建設(shè)占用耕地用地3萬(wàn)平方公里（即4500萬(wàn)畝），實(shí)際上仍是傳統(tǒng)占地?cái)U(kuò)張思路。中國(guó)耕地質(zhì)量等別分布上存在著人口稠密地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)域三者高度復(fù)合的特點(diǎn)。按照規(guī)劃，到2020年占用4500萬(wàn)畝耕地，大多數(shù)是良田，相當(dāng)于劣質(zhì)耕地1億畝以上，減少糧食產(chǎn)量應(yīng)當(dāng)不低于2000萬(wàn)噸。即是說，本世紀(jì)頭20年，中國(guó)將因?yàn)楦亍罢純?yōu)補(bǔ)劣”導(dǎo)致糧食生產(chǎn)量減少3000萬(wàn)噸。

四、為改善生態(tài)環(huán)境，國(guó)家從1999年起開始實(shí)施退耕還林工程，到2007年總計(jì)退耕還林1.4億畝。但從2007年停止增加退耕還林面積，其目的是為了確?！笆晃濉逼陂g耕地不少于18億畝。中國(guó)土地過度開墾在生態(tài)安全方面還有欠賬，稍有退耕即會(huì)突破18億畝耕地安全線。

“中國(guó)糧食安全保障條件十分脆弱，稍有松懈即會(huì)引發(fā)全局性嚴(yán)重問題。如果耕地下降到18億畝以下，加上單位產(chǎn)量的下降及干旱等因素，糧食總產(chǎn)很容易下降至50000萬(wàn)噸，則進(jìn)口8000萬(wàn)噸-10000萬(wàn)噸糧食是必然之事，意味著占國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的15%-20%。”國(guó)研中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員肖俊彥指出。

除此之外，全國(guó)每年糧食產(chǎn)后損失和浪費(fèi)的糧食約為8000萬(wàn)噸，相當(dāng)于糧食總產(chǎn)的15%，即2億人消費(fèi)的糧食數(shù)量。為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)糧食的自給，減少糧食產(chǎn)后損失和浪費(fèi)，亦可構(gòu)成“節(jié)流”。

就此方面，國(guó)家正在規(guī)劃的主要途徑為：一、控制糧食作為投入品的消耗。首先是合理控制工業(yè)用糧，其次是大力發(fā)展節(jié)糧型養(yǎng)殖業(yè)，第三是節(jié)約用種；二、減少糧食儲(chǔ)存和保管環(huán)節(jié)的損失。首先是減少農(nóng)戶儲(chǔ)糧損失，其次是減少運(yùn)輸損失；三、減少浪費(fèi)消費(fèi)。