重構(gòu)地方稅收體系

地方稅制缺失已經(jīng)成為中國分稅制財政體制進一步改革完善的一大瓶頸，營業(yè)稅改征增值稅改革的全面推進，進一步凸顯了加快完善地方稅體系的重要性。完善地方稅收體系是個漸進的過程，應(yīng)以效率、公平、征管便利和收入充足為總原則，多方位地充實地方稅收收入，構(gòu)筑合意的地方稅體系，包括推進房產(chǎn)稅和資源稅改革，研究開征地方零售稅，為地方政府打造主體稅種；調(diào)整增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅的稅收共享方式，提高地方分享份額；賦予地方政府一定的稅政管理權(quán)限。

1994年進行的分稅制改革，根據(jù)各類企業(yè)依法納稅公平競爭、中央與地方依稅基配置取得財政收入、事權(quán)與財權(quán)相呼應(yīng)的原則，按稅種劃分中央與地方稅收收入。將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。這一改革以“經(jīng)濟性分權(quán)”跳出之前的“分類分成”、“總額分成”和“財政包干”的行政性分權(quán)局限性，確定了中國政府間稅收劃分制度的總體框架。

但是，當時分稅制改革的主要側(cè)重點是在理順中央與地方分配關(guān)系的基礎(chǔ)上提高中央財政集中度，因此將稅基大、稅源充裕的主要稅種中央分享大頭，同時稅收立法權(quán)限和管理權(quán)限高度集中于中央，對地方稅收體系的考慮相對不足。經(jīng)過長期運行后，目前我國在地方稅收體系建設(shè)方面已經(jīng)累積了不少矛盾和問題，不能完全適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，亟待進一步完善。特別是營業(yè)稅改征增值稅改革的全面推進，進一步凸顯了加快完善地方稅體系的重要性，必然倒逼全面深化財稅改革。

地方稅收體系難題

現(xiàn)行財政體制存在的最大問題之一就是，省以下沒有真正進入分稅制狀態(tài)，地方稅制的建設(shè)嚴重滯后，沒有一個清晰的地方稅體系，缺乏具有穩(wěn)定收入來源的主體稅種，不得不嚴重依賴中央財政轉(zhuǎn)移支付和融資平臺、土地批租收入等。這一缺陷對地方政府造成了負向激勵效應(yīng)，導(dǎo)致地方政府一系列的經(jīng)濟扭曲行為，成為地方基層財政困難、“土地財政”和“隱性負債”等問題的重要制度性因素之一。

1994年分稅制改革之前，地方財政收入比重遠遠高于中央財政收入比重，地方財政收入比重長期保持在60%-80%之間，在財政支出上也是如此。分稅制改革提高了中央財政收入占全國財政收入的比重和支持欠發(fā)達地區(qū)的能力，但卻沒有改變財政支出責任的配置關(guān)系，導(dǎo)致地方財政收入遠遠無法滿足其財政支出的需要。2012年地方本級收入為61077億元，而地方財政支出達到106947億元，地方財政自給系數(shù)僅為0.57，這意味著地方財政支出中將近一半需要依賴于中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付。過于龐大的財政轉(zhuǎn)移支付，不僅容易引發(fā)尋租行為，而且地方政府在中央財政撥款的使用上，往往不像對待來自當?shù)氐氖杖肽敲从胸熑胃?，造成財政支出的效率低下?/p>

國內(nèi)歸屬地方的稅種包括營業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船稅、印花稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、土地增值稅等，稅種雖多，但缺乏能提供長期穩(wěn)定收入的主體稅種。目前，地方稅收體系中最主要的稅種是營業(yè)稅，但各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的營業(yè)稅部分屬于中央政府所有。除營業(yè)稅之外，地方政府稅收收入的另外兩個主要來源是增值稅和企業(yè)所得稅的地方共享部分。2012年地方政府取得的營業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅收入分別為15543億元、6738億元和7572億元，三者之和占當年地方稅收收入（47317億元）的63.1%和地方財政收入（61077億元）的48.9%，這表明了地方財政收入對共享稅的高度依賴。

在省以下政府間稅種劃分上，這一問題表現(xiàn)得更為明顯。能提供充足收入的主體稅種本來就太少，在省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)這四級政府間如何劃分稅種歸屬就更成為無解的難題，因此各地大多效仿中央與省級政府之間的做法，對收入較高的幾個稅種在各級政府間進行“共享”，實為五花八門且時常調(diào)整的分成、包干，留給最主要的公共服務(wù)提供主體——縣（市）級政府——專享的只有一些零散細小的稅種。

目前中國稅收立法權(quán)為中央政府獨有，而在稅政管理權(quán)限上，中央政府將屠宰稅、筵席稅的開征停征權(quán)下放給了地方（目前這兩稅均已停征），將房產(chǎn)稅、車船稅、城市維護建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種制定實施細則的權(quán)力下放給地方。但總的來說，地方稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)以及減免稅權(quán)等稅收管理權(quán)限高度集中在中央政府手中，地方政府僅具有非常有限的管理權(quán)限。在這種高度統(tǒng)一的稅收管理制度下，一方面地方政府無法根據(jù)本地情況因地制宜地對稅收制度進行調(diào)整，削弱了地方政府組織收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟的能動性；另一方面地方政府往往使用財政返還等不規(guī)范的優(yōu)惠手段，極易導(dǎo)致政府資金的濫用和分配的不公平。

地方稅體系國際鏡鑒

由于政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、稅制結(jié)構(gòu)等因素的影響，不同國家的地方稅制各有特色，但總體而言，世界各國在地方稅體系上具有一些共同的特性。

各級政府事權(quán)與財權(quán)相呼應(yīng)是各國政府所追求的理想目標，但稅基比較大的稅種（如所得稅、增值稅、社會保障稅）大都適合作為中央稅，而許多事權(quán)卻適宜下移，特別是地區(qū)間發(fā)展差異往往巨大，同樣稅基，豐度卻大相徑庭。因此地方稅體系雖以“正稅”身份形成地方支柱財源，但并不足以為地方支出提供充足來源，出現(xiàn)政府支出責任與財力不匹配的情況，要靠轉(zhuǎn)移支付和公債制度等來彌補缺口。以O(shè)ECD國家為例，1995年-2005年，OECD國家地方政府支出占全部政府支出的比重從31%上升至34%，而地方政府自有稅收收入占全部政府收入的比重十年來穩(wěn)定在17%左右。在地方支出占全部支出的比重上升、地方自有稅收收入占全部收入的比重略有下降的情況下，地方政府自有稅收收入對地方支出的貢獻也在下降。

在省以下地方政府的稅收體系中，各國大多以財產(chǎn)類、資源類稅收為主。財產(chǎn)稅（特別是不動產(chǎn)稅）地域性強、稅基不流動，納稅面廣，收入穩(wěn)定，征管成本低，扭曲量小，且具有明顯受益性，因此對不動產(chǎn)課征的財產(chǎn)稅幾乎無一例外地成為各國省以下地方稅收的主要稅種，如美國、加拿大、澳大利亞、日本等國。土地稅等資源稅往往作為地方稅種，如美國、澳大利亞、日本、德國、韓國等國的省以下地方政府都開征了土地類的稅收。此外，很多國家的地方政府也根據(jù)地方特點，開征了一些行為稅和特定目的稅，如飲料稅、娛樂稅等。

除各級政府的獨立稅種外，各國大多設(shè)有中央和地方共享稅種。一些重要的稅種，如增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅，往往在二級或三級政府間共享。比如，德國全部增值稅收入的5.63%和2.2%首先將分別用于養(yǎng)老保險和分配給地方政府，剩余收入按照49.6%和50.4%的比例關(guān)系在中央和州之間分享，州分享的50.4%部分再按照一定規(guī)則在州間分配。具體分配方法為，州分享部分的75%按照各州人口比例進行分配，其余25%針對稅收能力弱的州進行分配。美國的個人所得稅由三級政府分享，分享方式主要為稅率分享，即“同源課稅、分率計征”，也稱稅收寄征（tax piggyback）。俄羅斯消費稅屬于三級政府共享，其中煙草消費稅全歸聯(lián)邦所有，汽油、柴油消費稅全歸聯(lián)邦主體所有，酒類消費稅則按不同比例在聯(lián)邦主體和地方政府間分享。

完善路徑和政策建議

建設(shè)完善地方稅體系是個漸進的過程，而隨著“營改增”改革加速進行，如何為地方政府提供穩(wěn)定的收入來源，已成為近期應(yīng)著重考慮的問題。我們建議，應(yīng)以效率、公平、征管便利和收入充足為總原則，多方位地充實地方稅收收入，完善地方稅體系。

從長遠來看，在不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅和對礦產(chǎn)資源征收的資源稅可分別作為東部發(fā)達地區(qū)和西部欠發(fā)達但資源富集地區(qū)的市縣政府主體稅種。為此，需要穩(wěn)步推進房產(chǎn)稅和資源稅改革。逐步整合目前房地產(chǎn)開發(fā)、流轉(zhuǎn)、保有環(huán)節(jié)各類收費和稅收，及時總結(jié)上海、重慶房產(chǎn)稅試點經(jīng)驗，統(tǒng)籌推進房地產(chǎn)稅費制度改革，將住房開發(fā)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負轉(zhuǎn)移到保有環(huán)節(jié)?；跀U大試點范圍，力求從2015年1月1日起在全國推進個人住房房產(chǎn)稅改革，加快地方稅源建設(shè)。積極推進資源稅改革，從2015年1月1日起將資源稅從價計征方式改革全面推廣到煤炭和其他資源性產(chǎn)品，并逐步擴大資源稅征收范圍。

除房產(chǎn)稅和資源稅以外，按照國際經(jīng)驗，可考慮研究開征地方零售稅（或稱地方銷售稅），來加強地方政府稅基建設(shè)。零售稅是商品由零售商轉(zhuǎn)至最終消費者的環(huán)節(jié)征收的終端的間接稅，其稅基可考慮由中央政府決定，稅率由省政府決定，征收與管理則由市縣政府執(zhí)行，稅收收入由省級政府和市縣政府共享，用于地方政府管轄范圍內(nèi)公共服務(wù)和公用設(shè)施建設(shè)等，且可通過多種方式和途徑對稅收用途及數(shù)額進行公開。

將增值稅作為中央稅，收入按單因素轉(zhuǎn)移支付辦法在各級政府進行分配?！盃I改增”之后，增值稅的收入將明顯提升，鑒于增值稅與資源配置和全國統(tǒng)一大市場的建立緊密相關(guān)，建議將增值稅作為中央稅，由中央政府統(tǒng)一征管，以切斷地方政府分享收入規(guī)模與經(jīng)濟規(guī)模的關(guān)聯(lián)，避免地方政府對經(jīng)濟的不正當干預(yù)。在收入分配上，將增值稅收入作為財政轉(zhuǎn)移支付的主要資金，根據(jù)各地人口數(shù)量這一單因素，按照標準化公式在各個地區(qū)間進行分配。每個財政年度之前，應(yīng)做好增值稅收入分享的預(yù)算，使得地方政府能夠根據(jù)這一預(yù)算安排地方財政收支，使增值稅成為地方政府特別是省級政府的一個穩(wěn)定、常態(tài)化的財政收入來源。

推進消費稅改革，將消費稅改造為中央和地方共享稅。擴大消費稅征收范圍，調(diào)整消費稅征稅環(huán)節(jié)和收入分享方式。對一些適合在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的品目，如國家專賣的煙草消費品和作為國家重要戰(zhàn)略性物資的成品油，仍保留生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅的做法，但收入改為中央和消費地共享，中央分享大頭。對于其他品目，可將征收環(huán)節(jié)從目前的生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，收入劃歸地方政府。

改革企業(yè)所得稅和個人所得稅的稅收共享方式，由收入分成改為分率共享。改革現(xiàn)行企業(yè)所得稅和個人所得稅全國一率的稅收共享方式，可采用稅率分成或者地方征收附加稅的形式分成。企業(yè)所得稅和個人所得稅的稅權(quán)歸屬中央政府，由其設(shè)定一個全國統(tǒng)一征收的稅率，地方政府可在這一稅率之外進行加征，但加征的稅率有最高限制。此外，考慮到所得稅的稅源流動會造成稅收地區(qū)間分布不均，因此需要建立起一套地區(qū)間稅收分配的調(diào)整機制，促進稅收公平。

在不違背國家統(tǒng)一稅法前提下，可將部分稅政管理權(quán)限下放給地方政府，同時為了避免稅政管理權(quán)限的過度分散和濫用，可首先對省級政府放權(quán)，由省級人大審批之下，政府根據(jù)各地實際情況，決定一些地方性稅種的開征和停征，在一定范圍內(nèi)對稅率進行調(diào)整等。

構(gòu)建地方稅體系還需要結(jié)合財政層級、事權(quán)劃分、財政轉(zhuǎn)移支付、地方債等改革的推進。要積極穩(wěn)步推進省直管縣、鄉(xiāng)財縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，把財政的實體層級減少到中央、省、市縣三級。在三級框架下合理界定各級政府職能，按照科學(xué)、規(guī)范、兼顧、穩(wěn)定的原則，由粗到細設(shè)計中央、省、市縣三級政府的事權(quán)（支出責任）明細單，列明各自專項事權(quán)以及共擔事權(quán)的共擔方案，將部分適宜中央承擔的事權(quán)上收中央，盡可能減少交叉事權(quán)，并在今后漸進地優(yōu)化與細致化。強化和優(yōu)化中央、省兩級自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付制度，適時取消稅收返還，提高一般轉(zhuǎn)移支付比重，整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付并降低配套資金要求，探索建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。在總結(jié)地方政府自行發(fā)債試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合《預(yù)算法》的修改，賦予地方政府一定的自主發(fā)債權(quán)，構(gòu)建地方政府陽光融資制度。

《完善地方稅體系研究》課題組：指導(dǎo)人：劉克崮，負責人：賈康，課題組成員：趙全厚、梁季、于長革、施文潑、蘇京春，主要執(zhí)筆人：賈康、施文潑、蘇京春