厘清責(zé)任 配套聯(lián)動

中國經(jīng)濟持續(xù)30多年高速增長，與財稅改革的推進密不可分，在幾輪重大的經(jīng)濟體制改革中，財稅改革都成為先行者和突破口。隨著國內(nèi)經(jīng)濟總量的持續(xù)增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、資源環(huán)境瓶頸、收入分配不公、社會矛盾積累等問題凸顯。財政是政治、行政和經(jīng)濟體制的聯(lián)結(jié)點，中國社會經(jīng)濟發(fā)展中面臨的新情況、新問題、新矛盾，均直接或間接與財政關(guān)聯(lián)，都需要在深化財稅改革及其配套改革中加以解決?！笆濉逼陂g，在矛盾凸顯的挑戰(zhàn)與壓力面前，財稅改革必須實現(xiàn)階段性重點突破，不能拖、不容拖，也不敢拖了。

成績與問題

自上世紀80年代以來，中國以放權(quán)讓利和“分灶吃飯”財政體制為突破口，啟動經(jīng)濟體制改革。1993年-1994年，以統(tǒng)一財務(wù)會計制度起步，實行稅利分流制度開路、統(tǒng)一稅制為主旋律，初步理順了國家與企業(yè)的分配關(guān)系，特別是以分稅制改革結(jié)合轉(zhuǎn)移支付制度理順了中央與地方的分配關(guān)系。這是新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最深刻的一次財稅改革，使中國初步建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的財稅體制基本框架。1998年以來，以公共財政為導(dǎo)向，國家又實行了部門預(yù)算、政府收支分類、收支兩條線、國庫集中收付、完善稅制等多項改革，提高了財政收支管理的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平。

歷經(jīng)30余年的財稅改革形成了穩(wěn)定的財政收入增長機制和支出均衡機制，建立了具有制度化、規(guī)范化特征的財政運行制度體系；規(guī)范了政府、企業(yè)、個人之間的分配關(guān)系，促進了政府職能轉(zhuǎn)變和企業(yè)公平競爭市場體系的形成，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用顯著增強；建立健全包括預(yù)算、稅收、國債等調(diào)控工具在內(nèi)的一整套比較完善的財政宏觀調(diào)控體系，有效地發(fā)揮了財政在國民收入分配、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定中的調(diào)節(jié)作用；既有效履行財政自身職能，又有力支持“三農(nóng)”、國有企業(yè)、投融資、外貿(mào)、價格等方面改革，促進了經(jīng)濟和社會事業(yè)的全面發(fā)展。

當(dāng)然，我們也要看到，現(xiàn)行財稅體制運行中依然存在許多不足之處，如政府與市場、政府與社會的功能界定不夠明確、政府間責(zé)權(quán)劃分不夠清晰、地方稅體系不夠健全、轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善、支出管理有待強化、公共財政體制建設(shè)不到位等，特別是省以下廣為人們詬病的基層財政困難、大量隱性負債和短期行為特征明顯的“土地財政”問題。其中，有些是1994年財稅改革時，為保證改革方案順利出臺而暫時擱置的問題；有些是當(dāng)時認識到，但因主客觀條件不具備未及時深入的問題；有些是隨著改革和發(fā)展環(huán)境的變化，在財稅領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況和新問題。這些都需要我們在下一階段改革中集中力量加以解決。

當(dāng)前，中國仍處于大有作為的戰(zhàn)略機遇期，也處于改革深水區(qū)，財稅改革艱難而復(fù)雜。面對復(fù)雜的財政經(jīng)濟形勢和緩解突出矛盾的客觀要求，僅靠局部的、淺層次的政策性操作難以奏效，必須依靠整體的、根本性的改革解決問題。并且，如果不能在短期內(nèi)使改革有較大突破、緩解各種矛盾、加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，不但會喪失發(fā)展機遇，還可能使各種矛盾積重難返集中爆發(fā)，危及國家穩(wěn)定和長治久安。

政府和市場、政府與社會在資源配置中的地位、作用界定不清，財政職能存在缺位、越位、錯位情況。

一是政府間職責(zé)、事權(quán)劃分不清。中央與地方之間、省以下各級政府之間職責(zé)、事權(quán)界定不明晰。

二是地方稅體系建設(shè)嚴重滯后，地方政府缺乏穩(wěn)定的收入來源。從目前看，五級政府間的收入劃分以共享收入為主。地方稅收收入中，大宗稅種原來僅有營業(yè)稅，而由于營業(yè)稅易重復(fù)計征，不利于產(chǎn)業(yè)分工細化，在“營改增”全面推開后，設(shè)置和培養(yǎng)地方穩(wěn)定稅源、構(gòu)建可持續(xù)的地方稅體系迫在眉睫。

三是轉(zhuǎn)移支付總量過大，且存在一定程度的不規(guī)范問題。2012年，中央和地方政府收入占比分別約為48%和52%，支出占比分別約為15%和85%，約33%的收入由中央先集中再向地方轉(zhuǎn)移，涉及資金規(guī)模近4萬億元。其中，專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，項目又過于細碎，要求地方配套資金過多，隔層轉(zhuǎn)移多，容易造成效率損失。

政府收入總量中可統(tǒng)籌的公共財政收入比重偏低，規(guī)范程度不足。2012年，全國公共財政收入（包括稅收收入和非稅收入）占全口徑政府收入的比重為71.6%，不可統(tǒng)籌的（包括社會保險基金、政府性基金和國有資本經(jīng)營預(yù)算）占28.4%。從稅制結(jié)構(gòu)看，近些年，中國間接稅收入占比接近70%，高于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）各成員國；適于作為地方大宗財源的資源和財產(chǎn)類收入占比較低，個人所得稅占比過低，難以充分體現(xiàn)量能負擔(dān)原則，也成為地方稅體系薄弱的重要原因。

在全口徑政府收入中，除政府公共預(yù)算可以統(tǒng)籌使用外，不能統(tǒng)籌的政府性基金、社保和國資預(yù)算等三項均具有明顯的部門色彩。預(yù)算透明度不高，不利于預(yù)算監(jiān)督。預(yù)算的編制、審議、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間的制衡機制不強。

首先，財政支出結(jié)構(gòu)不盡合理，經(jīng)濟建設(shè)支出依然偏高，行政管理費支出總量較高、結(jié)構(gòu)不合理，人員經(jīng)費嚴重欠賬，嚴重擠占了其他必保支出。其次，支出績效理念不牢，目前仍未形成統(tǒng)一的績效評價體系，財政支出績效難以保障。

財稅其他領(lǐng)域的矛盾與問題也較為突出。地方債務(wù)管理制度欠缺，政府債務(wù)風(fēng)險增大。地方政府通過地方融資平臺等非正規(guī)方式舉債，隨意性強，收支不透明，資金使用效率低，債務(wù)風(fēng)險增大。根據(jù)國家審計署數(shù)據(jù)，2010年底地方政府性債務(wù)余額共計10.7萬億元，約占當(dāng)年全國GDP總額的27.4%。據(jù)國際貨幣基金組織的估算和北大-林肯中心調(diào)查推算，認為全國地方債總規(guī)模當(dāng)下約為20萬億元以上。地方債的審批、發(fā)行、使用、統(tǒng)計、監(jiān)督各環(huán)節(jié)均缺乏基本、完整的制度，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和透明度極低，財政部門不能全面掌握債務(wù)信息。

財稅基礎(chǔ)信息缺失，沒有全國性的信息系統(tǒng)。財政收入、支出及其相關(guān)信息尚未形成共享機制，嚴重制約財稅管理效率的提高和重大改革科學(xué)決策方案的設(shè)計實施。

國有企業(yè)與國有資源管理存在缺陷。國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍不完整，金融企業(yè)和鐵路、交通、教育、文化、科技、農(nóng)業(yè)等部門所屬中央企業(yè)均未被納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍。國有資本經(jīng)營收益上繳比例偏低，支出主要用于體內(nèi)循環(huán)；國有資源的價格機制不到位，比價扭曲，使用成本偏低，國家資產(chǎn)負債表的規(guī)范編制仍然處于“空白”狀態(tài)。

亟須推進配套改革。在需要市場發(fā)揮資源配置作用的領(lǐng)域，仍然存在政府干預(yù)過多的問題，金融制度亟待創(chuàng)新，土地制度的改革思路需要厘清，其涉及的有關(guān)法律、法規(guī)應(yīng)加快完善；資源、能源等基礎(chǔ)產(chǎn)品的比價關(guān)系和價格形成機制亟須理順。當(dāng)前，單項改革難以推進，必須整體協(xié)調(diào)、通盤設(shè)計、配套推進。

厘清事權(quán)與財權(quán)

理順政府間財政關(guān)系的目標(biāo)是在“扁平化”框架下建立中央、省、市縣三級政府間職責(zé)與財權(quán)的劃分體系。

按照職責(zé)的承擔(dān)主體標(biāo)準(zhǔn)，可將政府職責(zé)分成：獨立承擔(dān)職責(zé)、共同承擔(dān)職責(zé)、上級政府委托性職責(zé)和上級政府引導(dǎo)性職責(zé)。從國際政府間財政關(guān)系的借鑒來看，人類智慧的結(jié)晶和典型經(jīng)驗是：在各級政府間，“拿自己的財辦自己的事，效率最高；拿別人的財辦自己的事，效率其次；拿別人的財辦別人的事，效率最低”。因此，處理政府間財政關(guān)系的總體原則是：減少職責(zé)共擔(dān)，盡可能減少共享稅。賦予各級政府相應(yīng)的財權(quán)，以滿足其承擔(dān)職責(zé)的需要。

政府間職責(zé)和支出責(zé)任劃分方案。第一，細化職責(zé)類型，盡可能做到各級政府明確擁有大部分獨立承擔(dān)職責(zé)，減少共同承擔(dān)職責(zé)，輔之以少量上級委托性職責(zé)和引導(dǎo)性職責(zé)。

第二，將部分現(xiàn)有地方政府承擔(dān)的職責(zé)，上收至中央政府，包括司法、民兵、邊境、邊防、海關(guān)、國稅等中央執(zhí)法機構(gòu)的工作設(shè)施費用。

第三，中央政府本級獨立承擔(dān)的職責(zé)力爭做到自己完成，少用共同承擔(dān)的方式，按照區(qū)域或者省市兩級建立自己的垂直派出機構(gòu)，負責(zé)直接支出和委托支出的監(jiān)督。

第四，按照國際通用的三級政府的行政架構(gòu)來劃分職責(zé)。以中央政府負責(zé)兜底，中央和省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付支持，使政府體系（包括邊遠、欠發(fā)達區(qū)域的地方政府）承擔(dān)好提供基本公共服務(wù)的職責(zé)。例如，基礎(chǔ)教育（中小學(xué)）、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、基本住房、基本失業(yè)、基本公共衛(wèi)生、基本就業(yè)、城鄉(xiāng)居民最低生活保障。同時，做實市縣級政府，明確其功能，定位于提供改善性公共服務(wù)、市域基礎(chǔ)設(shè)施、當(dāng)?shù)刂伟病?/p>

借鑒國際經(jīng)驗，按照受益范圍、能力、效率、規(guī)模經(jīng)濟、外部性、信息充分性和激勵相容為基本原則，各級政府的職責(zé)盡可能由本級政府承擔(dān)，盡量減少職責(zé)共擔(dān)，逐步改變中央下指令、地方執(zhí)行的狀況。中央政府單獨承擔(dān)的職責(zé)，由中央自身的機構(gòu)完成；中央自身機構(gòu)能力不足的，首先應(yīng)加強中央自身能力建設(shè)。職責(zé)劃分盡可能細化、可執(zhí)行。中央政府著重抓大事、抓影響全局的事，地方政府能履行的職責(zé)盡量交給地方。加快深化中央、省及省以下行政管理體制改革、行政區(qū)劃調(diào)整和財政體制改革，相應(yīng)進行立法保障，提高政府間職責(zé)和事權(quán)劃分的穩(wěn)定性。

中央政府的職責(zé)。一是國家主權(quán)和政權(quán)運轉(zhuǎn)。包括：加入國際組織，多邊與全球性談判，國際合作；外交、國防（軍隊）、國家安全、邊防、海關(guān)、反恐；全國人民代表大會、全國政治協(xié)商會議、執(zhí)政黨、中央政府、法院、檢察院；公安、消防、武警。二是民生保障和公共事業(yè)。保證飲水、空氣、食物的安全性等人民群眾基本生存條件；提供教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療、文化、科技、社會保障的基本下限標(biāo)準(zhǔn)；國家級重點高等教育；國家級疾病防控、國家級三級甲等醫(yī)院、重大公共衛(wèi)生突發(fā)性事件；高能物理、航天、數(shù)學(xué)、力學(xué)等國家級和基礎(chǔ)性科研項目；國家級自然保護區(qū)；三江源保護、三北防護林建設(shè)、荒漠化治理等跨區(qū)域環(huán)境保護。三是公共設(shè)施和市政工程。全國性跨地區(qū)跨流域水利設(shè)施、全國性電網(wǎng)、主干郵電通信網(wǎng)絡(luò)、高速鐵路和主干線普通鐵路、國家級港口、全國性和區(qū)域性航空樞紐；跨區(qū)域資源保護與開發(fā)；原油、稀土、糧食等全國性戰(zhàn)略物資儲備。四是市場監(jiān)管和經(jīng)濟調(diào)節(jié)。規(guī)范微觀行為，維護市場秩序，保證微觀主體運行的市場環(huán)境；調(diào)節(jié)經(jīng)濟周期、保持經(jīng)濟增長、調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、充分就業(yè)、穩(wěn)定物價、國際收支平衡；國家經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、全國性經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、財政與貨幣政策、金融監(jiān)管、經(jīng)濟運行秩序及穩(wěn)定；國家級農(nóng)業(yè)開發(fā)；跨區(qū)域綜合經(jīng)濟開發(fā)協(xié)作；調(diào)節(jié)國家、企業(yè)、個人分配占比結(jié)構(gòu)，及三部門內(nèi)部的分配關(guān)系。調(diào)節(jié)政府層級間、產(chǎn)業(yè)行業(yè)間、個人間以及城鄉(xiāng)間、地區(qū)間分配關(guān)系。五是國有資產(chǎn)和公共資源。中央級金融和非金融企業(yè)國有資產(chǎn)；中央級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)；全國性和跨地區(qū)的自然資源，包括國有土地、礦產(chǎn)、水源、森林、草原、灘涂、大氣、空域。

省級政府的職責(zé)。一是國家主權(quán)和政權(quán)運轉(zhuǎn)。包括：省級國際合作；省人民代表大會、省政治協(xié)商會議、省委、省政府、省級法院、省級檢察院；省級公共安全（含警察）。二是民生保障和公共事業(yè)。在國家基本公共事業(yè)的下限標(biāo)準(zhǔn)之上，根據(jù)本省的財力狀況，適當(dāng)增加的基本公共事業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；省級高等和專業(yè)中等教育；省級疾病防控與環(huán)境衛(wèi)生、健康醫(yī)療體系建設(shè)、省級醫(yī)院、省級公共衛(wèi)生突發(fā)性事件；科學(xué)研究與技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、省級科研項目；省級自然保護區(qū)；省域內(nèi)和跨市縣環(huán)境保護；基本住房保障。三是公共設(shè)施和市政工程。省域性和跨市縣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護（包括水利設(shè)施、支線電力設(shè)施、支線郵電通信網(wǎng)絡(luò)、國道及省道公路、支線普通鐵路、港口、省級航空樞紐）；省域資源保護與利用；省域重要物資儲備（糧、棉、食用油等）。四是市場監(jiān)管和經(jīng)濟調(diào)節(jié)。省域市場秩序穩(wěn)定、省級金融監(jiān)管（省域內(nèi)非公眾、非存款類金融機構(gòu)監(jiān)管及民間金融引導(dǎo)）；省級發(fā)展規(guī)劃、省域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整；省級農(nóng)業(yè)開發(fā)（包括省內(nèi)山區(qū)、流域開發(fā)，省內(nèi)扶貧）；全省范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計；省域收入分配調(diào)整和就業(yè)促進。五是國有資產(chǎn)和公共資源。省級金融和非金融企業(yè)國有資產(chǎn)；省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)；跨市縣的自然資源。

市縣級政府的職責(zé)。一是國家主權(quán)和政權(quán)運轉(zhuǎn)。包括：市縣人民代表大會、市縣政治協(xié)商會議、市縣委、市縣政府、市縣級法院、市縣級檢察院；轄區(qū)內(nèi)治安和社會穩(wěn)定。二是民生保障和公共事業(yè)。在國家基本公共事業(yè)的下限標(biāo)準(zhǔn)之上，根據(jù)本市縣的財力狀況，適當(dāng)增加的基本公共事業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；二級醫(yī)院；市縣級文化體育設(shè)施；幼兒園教育、中小學(xué)教育、成人教育；人口和戶籍管理；社區(qū)服務(wù)。三是公共設(shè)施和市政工程。地市縣級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（省道、市縣級公路建設(shè)）；城市道路；轄區(qū)內(nèi)公共交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與運營；城市和縣域規(guī)劃；市政公用事業(yè)（包括給水、排水、供電、供氣、供熱、公共交通、能源利用、園林綠化）、垃圾與污水治理、環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護與污染治理。四是市場監(jiān)管和經(jīng)濟調(diào)節(jié)。市縣轄區(qū)內(nèi)市場秩序穩(wěn)定；市縣級發(fā)展規(guī)劃、市縣經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整；市縣范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計；市縣轄區(qū)內(nèi)就業(yè)促進。五是國有資產(chǎn)和公共資源。市縣級金融和非金融企業(yè)國有資產(chǎn)；市縣級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)；市縣轄區(qū)內(nèi)的自然資源。

委托性職責(zé)與引導(dǎo)性職責(zé)。這部分職責(zé)較少，僅發(fā)揮輔助性作用，包括：一是委托性職責(zé)。中央政府出資，省/市縣政府負責(zé)協(xié)調(diào)推動和操作實施。包括：城鄉(xiāng)居民最低生活保障；小學(xué)和初中教育及校車；社區(qū)醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院；大災(zāi)大難救助和災(zāi)后重建；社會救濟社會優(yōu)撫；經(jīng)濟建設(shè)項目；人口普查；省級政府出資，市縣政府負責(zé)協(xié)調(diào)推動和操作實施，包括：基本住房保障；經(jīng)濟建設(shè)項目。二是引導(dǎo)性職責(zé)。上級政府拿出一部分資金，下級政府配套一部分資金，來鼓勵引導(dǎo)下級政府承擔(dān)某些職責(zé)，包括：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、具有地方特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

政府間收入劃分方案。借鑒國際經(jīng)驗，按照“多專享稅，少共享稅”的思路，中央、省和市縣三級政府收入的劃分應(yīng)堅持以下原則：一是以效率、公平、征管便利和收入充足為原則；二是要盡量減少共享稅，切實增加各層級的專享收入規(guī)模；三是要擴大直接稅和地方稅。實際操作中要與稅制改革和地方稅體系建設(shè)相銜接，如考慮做大資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅和其他類型財產(chǎn)稅，增加直接稅比重，支持地方稅體系建設(shè)。

一是完善中央稅。主要是一般納稅人增值稅、出口退稅、海關(guān)代征進口環(huán)節(jié)消費稅和增值稅、關(guān)稅、資源性消費稅（煙、酒）、燃油消費稅（如在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收）、船舶噸稅、海洋油氣資源稅、內(nèi)陸油氣及特大型礦產(chǎn)類資源稅（中央可適當(dāng)分享）、個人所得稅（中央適當(dāng)分享，比例宜在50%以上）、企業(yè)所得稅（中央適當(dāng)分享，如50%）、遺產(chǎn)稅（尚未開征，中央適當(dāng)分享）、證券交易印花稅（維持現(xiàn)行分配比例）。基本養(yǎng)老保險繳費、基本醫(yī)療保險繳費。中央級政府性基金，其中土地出讓金收入（中央適當(dāng)集中，如30%）。中央級國有資本經(jīng)營收益上繳部分。中央級非稅收入。

二是調(diào)整并逐步減少中央和地方共享稅。取消“兩稅”基數(shù)返還辦法。取消增值稅共享。在“營改增”試點過渡期結(jié)束后，停止試點行業(yè)增值稅收入歸地方的辦法，其相應(yīng)利益在擴大地方稅、“營改增”后保留金融業(yè)、與增值稅鏈條無關(guān)或關(guān)聯(lián)很小的生活性服務(wù)業(yè)營業(yè)稅、規(guī)范中央和地方共享稅費制度、改進轉(zhuǎn)移支付制度等改革中予以保證。在企業(yè)所得稅、個人所得稅中央和地方分享比例上，可適當(dāng)調(diào)升地方分享部分，如企業(yè)所得稅調(diào)整為五五分成。

三是穩(wěn)定省級收入。小規(guī)模納稅人的增值稅、金融業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)營業(yè)稅、成品油消費稅（如在零售環(huán)節(jié)征收）、非資源性消費稅（大排量汽車、高爾夫球場、奢侈品、鞭炮煙火、汽車輪胎、摩托車、木制一次性筷子、實木地板）、跨省內(nèi)陸油氣及大型礦產(chǎn)類資源稅（省30%以下）、中小型礦產(chǎn)類資源稅（省50%）、個人所得稅（省50%）、企業(yè)所得稅（省50%）。省級政府性基金，其中土地出讓金收入（省30%）。省級國有資本經(jīng)營收益上繳部分。中央級非稅收入，包括牌照和停車場使用費（50%）。

四是充實市縣級稅收。包括：煙葉稅（市縣60%）、小型汽車車船稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護建設(shè)稅。市縣級國有資本經(jīng)營收益上繳部分。市縣級非稅收入。土地出讓金（市縣40%）。

五是建立中央、地方共享費。將國有土地出讓金扣除補償性成本后的收入統(tǒng)一為土地使用費，作為中央和省、市縣三級共享收入，具體共享比例待研究測算，與各項分配調(diào)整統(tǒng)籌考慮。

六是賦予地方一定稅權(quán)，主要是一些地方稅的選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和特定約束條件下的因地制宜設(shè)稅立法權(quán)等權(quán)限。

政府間轉(zhuǎn)移支付制度改革要點。減少轉(zhuǎn)移支付事項和總規(guī)模。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。減少專項轉(zhuǎn)移支付比重，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔的制度體系。改進多因素法轉(zhuǎn)移支付制度，建立中央主導(dǎo)的人均財力單因素公式法轉(zhuǎn)移支付。由中央確定規(guī)則，按地區(qū)人口和財力狀況，以全國平均線為基準(zhǔn)，超過平均線的地區(qū)作貢獻，超過越多的貢獻越多；低于平均線的地區(qū)被幫助，低于越多的被幫助越多。所有地區(qū)在全國的排序不變，縮小地區(qū)間差距。

規(guī)范并減少專項轉(zhuǎn)移支付。對現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付項目進行清理、整合，減少規(guī)模，最大限度地降低專項轉(zhuǎn)移支付對地方政府的配套要求，主要用于地方重點公共基礎(chǔ)設(shè)施補助以及重大災(zāi)害救助和突發(fā)事件、老少邊窮特別補助等。

推進稅制改革

穩(wěn)定廣義宏觀稅負，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。按照“穩(wěn)定稅負，擴大稅基，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，合理分權(quán)”的原則，理順政府、企業(yè)與個人的分配關(guān)系。

穩(wěn)定廣義宏觀稅負，即大體穩(wěn)定政府性收入占GDP的比重。2012年，中國包括公共財政收入、社會保障收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入在內(nèi)的全口徑政府收入，即廣義宏觀稅負占GDP的比重為31.57%，不宜再繼續(xù)提高，應(yīng)保持穩(wěn)定。在國民收入分配中，要降低企業(yè)主要是壟斷和資源性產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的收入占比，提高居民收入占比。

擴大稅基。增加廣義稅基，以開征房產(chǎn)稅的方式增加房地產(chǎn)稅收，擠壓土地出讓金的規(guī)模，清理不夠合理、規(guī)范的收費和政府性基金，盡可能減少、規(guī)范非稅收入與政府性基金收入。社會保險費轉(zhuǎn)為社會保險稅。同時，開辟新稅，例如環(huán)境稅、遺產(chǎn)贈與稅。

優(yōu)化政府收入結(jié)構(gòu)與稅制結(jié)構(gòu)。提高直接稅比重，降低間接稅比重。擴大資源、財產(chǎn)、環(huán)境類稅收，健全地方稅體系。優(yōu)化稅種的政府層次體系。

積極推進“營改增”改革，在2014年1月1日完成。將目前實行營業(yè)稅范圍內(nèi)與增值稅鏈條相關(guān)性較強的全部轉(zhuǎn)為增值稅；目前實行營業(yè)稅范圍內(nèi)與增值稅鏈條無關(guān)或關(guān)系較小的商品、勞務(wù)繼續(xù)維持營業(yè)稅，如金融業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)（也可稱零售稅）；降低增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率；盡快將不動產(chǎn)所含稅款納入抵扣范圍。

改革消費稅：增減稅目，差別稅率，調(diào)整環(huán)節(jié)。將已成為日常生活用品的消費品剔除（如護膚護發(fā)品），將污染重產(chǎn)品（如某些電池）、能耗大產(chǎn)品（如大排量轎車）以及奢侈消費品（如私人游艇、私人飛機）納入征收范圍；對重污染、高耗能、高檔奢侈品實行高稅率，對節(jié)能和環(huán)保產(chǎn)品實行低稅率或免稅；對煙草、成品油仍保留生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，將其他品目（如奢侈品）的征收環(huán)節(jié)后移到消費環(huán)節(jié)。

改革資源稅：從價計征，擴大范圍，清費立稅。盡快將煤炭及其他非金屬礦原礦、鐵礦及其他金屬礦等具備條件的稅目改為從價計征。對于目前不具備從價計征條件的稅目，提高單位稅額；擴大資源稅征收范圍，將水、森林、草原、濕地、灘涂等資源一一納入；堅持清費立稅的原則，將資源稅改革與資源收費改革協(xié)同推進。

開征獨立的環(huán)境稅。將目前與環(huán)境保護有關(guān)的收費項目改為稅收，即以“費改稅”路徑開征獨立環(huán)境稅；逐步將適用范圍擴大到更多排放量大的污染物，在全國一次性推廣，稅率設(shè)定遵循“先低后高”的原則。

改革個人所得稅，擴大覆蓋面。弘揚全體國民的“國家意識、互助情懷”，按“多數(shù)有收入者均納稅、低中收入者低稅負、高收入者高稅負”的原則，與間接稅降負節(jié)奏相應(yīng)，用5年-10年將個人所得稅納稅人數(shù)從目前占全國人口的3%提高到30%以上；建立綜合和分類相結(jié)合的納稅制度除資本利得外，先易后難，將個人各類收入均納入綜合課稅范圍；下調(diào)綜合所得的最高邊際稅率，減少稅率檔次。以家庭為納稅單位，建立差別化費用扣除制度。

改革房地產(chǎn)稅：公平土地稅負，強化保有環(huán)節(jié)。按照“均地負、重保有、合房地、重評估、扣基本、分類率、建系統(tǒng)、漸覆蓋、先商（用）豪（宅）后普宅”的思路，推進改革。建議2014年1月1日全面擴大個人住房房產(chǎn)稅試點，2015年1月1日起在全國推開；建立基層社區(qū)地方轄區(qū)公眾參與制定、優(yōu)化房產(chǎn)稅規(guī)則的機制；下調(diào)過高的住房用地稅負，提升過低的工業(yè)等用地稅負，合理設(shè)定公共設(shè)施、行政用地稅負，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地綜合利用效率；簡并流轉(zhuǎn)交易環(huán)節(jié)稅費，重點發(fā)展保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅，將住房流轉(zhuǎn)帶來的增值收入納入個人所得稅改革統(tǒng)籌考慮；計稅依據(jù)為房屋、土地評估價值，合并評估征收；不同類型的住房稅率設(shè)定?；咀》靠鄢?，改善性住房低稅率，享受與長期投資性住房中度超額累進稅率，投機性（短期持有）住房高度超額累進稅率；賦予省級政府一定的法規(guī)政策制定權(quán)，如基本住房扣除、稅率設(shè)定、實施節(jié)奏等，建立、發(fā)展評估機構(gòu)，改進評估方法。

推進社會保險費改稅。在一兩年內(nèi)，將全國社會保險費統(tǒng)一由稅務(wù)部門征收，妥善安置原社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和人員；實施社會保險費改稅，開征社會保障稅。在社會保險費統(tǒng)一由稅務(wù)部門征收后，通過一段時間的運行，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上建立社會保障稅制度。

合理分權(quán)，建立與三級相應(yīng)的稅收征管體系。調(diào)整國稅、地稅征收管理范圍，將中央稅、中央地方共享稅的征收管理權(quán)劃歸國稅；將地方稅征收管理權(quán)劃歸地稅，社會保險繳費征收管理權(quán)限與個人所得稅保持一致。國、地稅的全國性信息系統(tǒng)建設(shè)，以及稅務(wù)部門與其他各部門的系統(tǒng)對接，由國家稅務(wù)總局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進。

財稅改革需配套聯(lián)動

按照“公開、完整、規(guī)范、細化、制衡”的原則，健全和完善政府預(yù)算制度，強化預(yù)算公開。財政資金源于納稅人，應(yīng)為納稅人服務(wù)。因此，財政預(yù)算一定要公開透明，讓社會公眾知情，并參與監(jiān)督。在各級各類預(yù)算提交本級人大審批時，人大代表可以隨時查詢預(yù)算編制項目的所有相關(guān)文件資料。各級人大需要為人大代表提供相關(guān)咨詢，輔助他們理解預(yù)算編制的所有細節(jié)。

構(gòu)建全口徑預(yù)算管理體系。進一步探索公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與社會保險預(yù)算之間的有機銜接制度。減少國有資本經(jīng)營預(yù)算中用于國有經(jīng)濟內(nèi)部循環(huán)的比重，提高國有企業(yè)資產(chǎn)收益上繳比例，大幅度增加轉(zhuǎn)入公共財政預(yù)算的比重。理順財政部門和其他部門關(guān)系，形成以財政部門統(tǒng)攬政府收支的預(yù)算管理體系，實現(xiàn)政府內(nèi)部的“財政統(tǒng)一”。嚴禁政府部門拋開預(yù)算直接向企業(yè)、居民實施財政性分配活動。將減免稅規(guī)模納入預(yù)算體系。

規(guī)范、細化政府收支分類體系。在全口徑預(yù)算管理體系下調(diào)整各子預(yù)算的具體收支科目，推進政府會計制度改革，逐步建立包括政府資產(chǎn)負債表在內(nèi)的政府財務(wù)報告制度；加強部門項目預(yù)算管理，進一步完善項目績效管理制度。

完善政府財務(wù)報告體系。政府資產(chǎn)負債表能夠清晰地反映一國政府財力基礎(chǔ)的存量部分。目前，國內(nèi)尚無真正意義上的政府資產(chǎn)負債表，有必要盡快建立，并逐步細化完善，為防范財政風(fēng)險提供基礎(chǔ)性信息。

試編中期（滾動）預(yù)算。在加強預(yù)測的基礎(chǔ)上，試編3年-5年中期滾動式預(yù)算，部分引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，提升預(yù)算編制與管理水平。

研究探索預(yù)算制衡機制。借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，探索將預(yù)算的編制、審議、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開，形成更加有效的制衡機制，優(yōu)化立法機關(guān)、社會公眾對預(yù)算的監(jiān)督。

深化支出管理改革。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)?？紤]到人員經(jīng)費上漲、社會保障支出負擔(dān)較重的現(xiàn)實和趨勢，財政支出規(guī)模應(yīng)力求保持行政成本基本穩(wěn)定，并結(jié)合配套改革尋求使其有所下降。支出的主要方向應(yīng)該定位于加強基本民生保障和一般公共服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等。

優(yōu)化支出方式。減少采用專項補貼支持產(chǎn)業(yè)、行業(yè)發(fā)展的方式，審慎、合理地采用稅收優(yōu)惠方式，并探索以“稅式支出”的形式將減免稅納入預(yù)算管理。公共服務(wù)供給要充分將政府與市場結(jié)合。中央政府負責(zé)提供下限標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)，地方政府根據(jù)本身情況在下限基礎(chǔ)上提供改善性的基本公共服務(wù)，市場提供更高檔次的服務(wù)。

提高財政支出績效。在建立健全績效考評體系、完善績效評價的基礎(chǔ)上，探索引入第三方評價主體，強化績效審計，加強績效問責(zé)，使有限的財政資金發(fā)揮最大的使用效益。要延伸支出隊伍，有些職責(zé)可科學(xué)適度地交由市縣級執(zhí)行。

進一步完善國庫集中支付制度和國庫現(xiàn)金管理制度。繼續(xù)完善國庫集中支付制度，理順國庫管理制度，探索形成國庫現(xiàn)金管理與國債管理相配合的機制，對中央國庫短期投融資工具靈活使用、加強管理，用好國債回購和逆回購?fù)顿Y工具，增加發(fā)行短期國庫券等融資方式。

完善政府采購制度。堅持集中采購為主的改革方向并不斷優(yōu)化方式，以公務(wù)卡等方式強化小型分散采購，積極發(fā)展公共服務(wù)事項的政府采購，提高財政資金使用效率。

完善政府債務(wù)管理制度。進一步明確債務(wù)規(guī)模和期限管理的具體辦法；積極發(fā)揮國債在協(xié)調(diào)財政與貨幣政策、穩(wěn)定市場預(yù)期方面的作用，構(gòu)建既滿足國家借貸需要又有利于風(fēng)險管控的債務(wù)治理框架。優(yōu)化中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理使用辦法。

賦予地方政府有限發(fā)債權(quán)，發(fā)揮財政部門在地方政府債務(wù)管理中的主導(dǎo)作用。建立全面的地方債務(wù)風(fēng)險治理機制，對政府現(xiàn)金和債務(wù)進行精細化管理，建立全國統(tǒng)一的地方債統(tǒng)計制度和信息系統(tǒng)、風(fēng)險實時監(jiān)測指標(biāo)體系、信息披露機制，明確地方債規(guī)?？刂坪瓦\行監(jiān)管的責(zé)任機構(gòu)。

價稅財改革聯(lián)動。加快煤炭、電力等資源、能源價格改革步伐，更好地發(fā)揮價格信號（比價關(guān)系和價格形成機制）在資源配置中的引導(dǎo)作用。按“從煤到電”的路徑重點推進電力部門配套改革和電價改革，強化市場導(dǎo)向下的競爭。工業(yè)、商業(yè)和民用三大類別電價仍可有所區(qū)分，逐步合并工、商用電價，民用電價采用階梯電價，鼓勵居民錯峰用電。

建立完備的財稅信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)。首先要加快建立財政、國稅、地稅三家統(tǒng)一的財政收支系統(tǒng)，實現(xiàn)三家信息聯(lián)網(wǎng)。在此基礎(chǔ)上，建立全國統(tǒng)一通用的人、企業(yè)、政府、社會機構(gòu)等社會經(jīng)濟主體的標(biāo)準(zhǔn)化唯一代碼制度，各部門采集與其職責(zé)相關(guān)的與上述主體相對應(yīng)的地、房、股、債、稅等客體的基礎(chǔ)性原始信息，建立本部門全國大集中、全覆蓋的專業(yè)信息系統(tǒng)；進一步形成全國性、綜合性多邊法定信息互通共享平臺，既互通信息，又有限度、受約束、可控制。

積極深化行政管理體制改革。同步推進行政管理體制改革和財稅體制改革。按照三級政府級次，加快制定職責(zé)、事權(quán)劃分的規(guī)則和細則，改進政績考核指標(biāo)。推進的節(jié)奏要因省制宜。

深化土地制度改革，建立良性循環(huán)的土地財政模式。全面健全城市、農(nóng)村土地所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、出讓權(quán)和相關(guān)權(quán)益制度，理順城鎮(zhèn)化過程中從土地開發(fā)開始的不動產(chǎn)形成、交易、持有、稅收調(diào)節(jié)全流程，及相關(guān)的利益分配關(guān)系。

加快金融改革，與財稅改革配套聯(lián)動。加快存款利率市場化步伐，建立存款保險制度，構(gòu)建金融風(fēng)險向財政風(fēng)險轉(zhuǎn)化的防火墻；降低資本市場稅費總體水平，形成抑制短期投機、鼓勵長期投資的穩(wěn)定機制；加強反洗錢制度建設(shè)，對大額現(xiàn)金交易強化控制。

該課題由全國政協(xié)經(jīng)濟委員會委員劉克崮指導(dǎo)，組長：賈康（財政部財科所所長）、高培勇（中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長），副組長：滿燕云（北大-林肯研究中心主任），主要執(zhí)筆人：劉克崮、賈康、于長革、楊志勇、蔣震、趙全厚、劉紅燦、劉威、劉微