改革：綱領(lǐng)鼓舞人心 進程極具挑戰(zhàn)

《十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）是中國繼上世紀70年代末十一屆三中全會開啟改革開放進程之后又一重大的、具有歷史意義的改革綱領(lǐng)。

它對當下中國經(jīng)濟、社會的重大問題給予了回應(yīng)，確定了改革的方向、目標和時間表，成立了權(quán)威的領(lǐng)導和實施機構(gòu)。這標志著中國已步入升級版的改革進程，改革前景可期，但改革征途不會是平坦大道。

政府職能：階級專政-經(jīng)濟建設(shè)-國家治理

作為一個升級版的改革綱領(lǐng)，其目標的設(shè)置是“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，從而將改革的領(lǐng)域從經(jīng)濟擴展到政治、社會、文化、生態(tài)環(huán)境等各方面。市場體制是構(gòu)成現(xiàn)代社會的一個重要制度，但經(jīng)濟的增長、社會財富的有效積累和合理分配，都離不開民主、法治的政體，自由、多元、包容的思想市場與和諧社會。

政府職能不應(yīng)概括為階級專政，因為運用國家機器對外捍衛(wèi)主權(quán)、對內(nèi)維護社會秩序和公民安全只是其中的一個組成部分；政府職能僅局限于“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，可以創(chuàng)造物質(zhì)財富，但不可能構(gòu)建真正的現(xiàn)代文明體。

國家治理之道一是建立、維護現(xiàn)代社會的法規(guī)、制度，將政治、經(jīng)濟、社會、文化等各領(lǐng)域的活動納入民主、法治軌道；二是秉承和倡導現(xiàn)代社會的倫理觀、道德觀和價值觀，以實現(xiàn)人的精神世界和社會的和諧。

經(jīng)濟體制改革仍是重點

在“五位一體”的改革議程中，經(jīng)濟體制改革仍是重點。中國改革開放的成功經(jīng)驗是頂層設(shè)計（由上而下）和基層創(chuàng)新（由下而上）的互動，從經(jīng)濟到政治、社會，從局部（農(nóng)村、沿海）到全局（城市、內(nèi)陸），漸進式的、不斷“試錯”的過程。30多年后的今天，我們對現(xiàn)實中存在的問題、改革的目標和路徑應(yīng)有更全面、更深刻的認識，但總體而言，漸進式改革依然是最有效的方法論和實施途徑。

把經(jīng)濟體制作為改革重點，首先是因為它關(guān)乎廣大民眾的直接利益；其次，當下社會對經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題有更強烈的訴求和更廣泛的共識；同時，經(jīng)濟體制改革也勢必觸及政治、社會、觀念等其他領(lǐng)域的問題，為這些領(lǐng)域的有序改革鋪墊基礎(chǔ)?？傊瑔渭兊慕?jīng)濟改革不可能實現(xiàn)向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，政治、社會改革不可操之過急，但應(yīng)有序、持續(xù)推進。

市場的邏輯和力量

《決定》指出，經(jīng)濟改革的核心問題是“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用”?，F(xiàn)代市場體制的基本邏輯是：市場自由交易發(fā)現(xiàn)價格，價格引導資源配置，政府的功能是調(diào)節(jié)經(jīng)濟周期、提供公共產(chǎn)品、實施維護市場秩序的法規(guī)。在中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的初期，政府曾扮演了推動市場化改革和促進經(jīng)濟增長的特殊角色。但隨著市場的發(fā)育，這種角色不僅未能淡出，反而被特殊利益集團固化，從而擠壓了市場空間，束縛了市場活力，扭曲了資源配置。

這也引發(fā)了前一段學界和社會上關(guān)于所謂“中國模式”的辯論?！稕Q定》對這場辯論作出了回應(yīng)，明確界定了市場與政府的關(guān)系，重新規(guī)范了政府的職能，并提出了具體的改革措施，包括：企業(yè)注冊、投資、股票發(fā)行從行政審批制轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾?；制定“負面清單”，賦予企業(yè)平等、自由進入非限制的領(lǐng)域；改變以GDP增長為主的地方政府政績考核、評價體系；加大政府向社會提供公共產(chǎn)品的力度等。這些改革措施的實施將會推進政府職能的轉(zhuǎn)變，大大減少市場運行的交易費用，有力促進企業(yè)的創(chuàng)新活動，使資源得以更合理、有效地配置，同時也會從制度上遏制愈演愈烈的設(shè)租、尋租、貪污腐敗現(xiàn)象。改變政府職能的阻力主要來自權(quán)力-資本結(jié)合的特殊利益集團，克服利益集團的掣肘，需要政治家的決心和權(quán)威，也需要民眾的呼聲和社會的壓力，只有這樣，改革的力量才能在這場博弈中取得實質(zhì)性成果。

“法治中國”：權(quán)力與權(quán)利

《決定》提出，推進“法治中國”建設(shè)，強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系；維護憲法法律權(quán)威，確保依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，完善人權(quán)司法保障制度。

法治是現(xiàn)代社會的基本制度，也是現(xiàn)代社會區(qū)別于傳統(tǒng)社會的主要標志。法治的核心是規(guī)范權(quán)力與權(quán)利及兩者的關(guān)系，其重點是對公權(quán)力的約束和對私權(quán)利的保護。長期以來中國嚴重存在以行政代替法律、有法不依、司法缺乏獨立性、喪失公正性的問題。這種狀況一方面嚴重打擊了市場參與者的積極性，另一方面又為關(guān)系、人情、行賄受賄打開通道。

《決定》提出的具體措施包括：產(chǎn)權(quán)保護，即公有和非公有經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)不可侵犯；推行“權(quán)力清單”制度，用以約束各級政府對市場經(jīng)濟活動的干預(yù)；建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，用以防止地方政府對司法獨立、公正的干預(yù)；廢止勞動教養(yǎng)制度；改革戶籍制度等。

現(xiàn)代社會對公權(quán)的制約是通過多元的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)的，中國長期以來是一個一元的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)代化的進程中，這個結(jié)構(gòu)也開始發(fā)生了一些變化，這表現(xiàn)為：人大立法和監(jiān)督政府功能加強；司法的獨立性提高；媒體和公眾對公共政策討論，對政府官員貪污、瀆職的揭露等。這表明，法治的建設(shè)、司法的獨立和公正依然有改善空間，但“法治中國”的建立仍有待政治體制的進一步改革，其中的關(guān)鍵是處理好黨的領(lǐng)導和依法治國的關(guān)系。

價格改革：從商品市場到要素市場

自由交易形成市場均衡價格是市場體制的基本特征。中國于上世紀90年代初基本完成了商品價格的市場化，但要素市場價格，包括能源、自然和礦產(chǎn)資源、資本、勞動力、土地等長期以來仍是管制或半管制的。

《決定》提出“完善主要由市場決定價格的機制”，其中主要包括：推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革；放開競爭環(huán)節(jié)價格；放寬市場準入、消除競爭性行業(yè)的壟斷、規(guī)范自然壟斷行業(yè)的管理；通過利率、匯率市場化改變資金價格扭曲狀況；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等。

價格特別是要素價格的市場化改革，是“市場在資源配置中起決定性作用”的基礎(chǔ)條件，由此可以提高資源配置的效率。但短期可能會增加企業(yè)的成本，造成通脹壓力；另一方面，價格管制、壟斷經(jīng)營滋生了由此獲利的特殊利益集團。改革的成效、成敗在相當大程度上取決于社會對改革成本的承受力和能否克服來自特殊利益集團的阻力。

財政改革：公共資源的獲取和運用

《決定》指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并提出了財政改革的全方位部署。

財政的改革，一是要保持自身的健康狀況和可持續(xù)性，合理、有效地獲取和使用公共資源；二是要處理好中央與地方兩級財政、財政與社會、財政與市場三對關(guān)系。

改革內(nèi)容包括“建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”和“建立跨年度預(yù)算平衡機制”。“全面”應(yīng)是全口徑的概念，即規(guī)范各類“預(yù)算外收入”；“跨年度預(yù)算平衡”應(yīng)通過建立“國家資產(chǎn)負債表”來實施管理；“透明”很難一步到位，只能逐步推進，這都需要《預(yù)算法》的規(guī)范。服務(wù)業(yè)“營改增”、農(nóng)村建設(shè)用地市場化等會造成地方政府財政收支較大缺口，需要中央和地方兩級政府重新劃分事權(quán)和支出責任，這將是一場艱難的博弈。

財政和市場的關(guān)系主要表現(xiàn)為稅收，改革措施一是通過提高直接稅比重，來推進服務(wù)業(yè)“營改增”調(diào)整結(jié)構(gòu)；二是增加高能耗、高檔消費、房地產(chǎn)、資源、環(huán)保方面的稅種和稅率。這些措施有利于穩(wěn)定財政收入，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，但會增加宏觀稅賦。為了減輕由此帶來的壓力，應(yīng)減少和規(guī)范各種行政費用的征收，壓縮、控制政府的消費性支出。

金融改革：有望取得實質(zhì)性進展

金融業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟的命脈，長期以來資金價格（利率、匯率）的扭曲是造成中國經(jīng)濟失衡的一個重要原因?！稕Q定》對金融業(yè)改革提出的目標主要有三項：一、價格改革，包括利率、匯率市場化；二、資本市場開放和資本賬目可兌換；三、放寬市場準入。這幾項改革近幾年已在推進，在未來的三年到五年中有望實現(xiàn)《決定》設(shè)置的目標。

金融業(yè)的改革要把握好“金融抑制”與“金融過度自由化”產(chǎn)生的問題和風險。總體而言，中國仍處于從“金融抑制”走向“金融自由化”的過程，但與此同時發(fā)達經(jīng)濟體金融過度自由化引發(fā)的金融危機、國際短期資本的跨境流動，中國出現(xiàn)的影子銀行、房地產(chǎn)泡沫、地方政府的債務(wù)堆積都表明金融過度自由化在中國也已出現(xiàn)。所以，推進改革要解除政策障礙，激發(fā)市場活力，同時也要警惕監(jiān)管不力出現(xiàn)的風險。

國企體制改革：核心是國有資本的有效配置

《決定》提出對公有制和非公有制兩類企業(yè)在功能定位、產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、政策待遇上要一視同仁，同時強調(diào)對非公有制企業(yè)的鼓勵和支持；對國企提高上繳財政利潤比例、劃轉(zhuǎn)部分股權(quán)給社?；?、鼓勵混合所有制企業(yè)。這些改革有利于提高國企的競爭力，有利于改善對民營企業(yè)的歧視和擠壓。

同時，《決定》重申“公有制主體地位和國有經(jīng)濟主導作用”。這使得“一視同仁”“公平競爭”要打折扣，“國進民退”的問題也難以從根本上改變。國企體制的改革有待于在認識上超越所有制的傳統(tǒng)觀念，國企的屬性是政府財政投資形成的資產(chǎn)，是國家資本運營的載體。對企業(yè)的分類和相關(guān)政策應(yīng)以商業(yè)性和公益性、自由競爭和自然壟斷，而不是以國企和民企劃分、制定。

因此，問題的核心是國家資本如何更有效地配置，是通過國企參與市場競爭，還是配置到惠及廣大民眾的公共產(chǎn)品（也包括承擔提供公益性產(chǎn)品的國企），這是個有待進一步認識和解決的問題。

環(huán)保透支嚴重 改革還需加力

《決定》將環(huán)保提升到“生態(tài)文明制度建設(shè)”的高度。改革措施包括：編制“自然資源資產(chǎn)負債表”，并作為地方干部考評的重要內(nèi)容；加快自然資源價格和稅收改革；推行碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度；吸引社會資本投入環(huán)保產(chǎn)業(yè)等。中國在經(jīng)濟高速增長的過程中付出了巨大的環(huán)境、生態(tài)、自然資源的代價，這不僅危及民眾的生存，而且會殃及子孫后代。

這個問題的改善、解決已刻不容緩，要下大決心，投入大量資金、技術(shù)。其重點是壓縮、控制高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)，特別是燃煤和汽車；同時，大力開發(fā)新能源和清潔能源；健全有關(guān)法律、法規(guī)，加大實施力度；運用財政稅收和市場價格調(diào)節(jié)。以PM2.5為例，根據(jù)一些經(jīng)濟學者的測算，目前已制定的措施只能實現(xiàn)政府公布的目標的50%（在2030年前將全國平均PM2.5從70微克/立方米降至30微克/立方米）。因此，對這個問題還需做更深入的論證，制定更有效的措施。

在《決定》中還有一些重要的改革舉措值得關(guān)注，這包括：反腐制度化、自貿(mào)區(qū)建設(shè)，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域改革，放寬一胎政策，延長退休年齡等。這些改革對中國的社會、經(jīng)濟發(fā)展都會產(chǎn)生長遠的影響。

改革紅利的創(chuàng)造和獲取

改革的紅利主要來自：政府職能轉(zhuǎn)變和健全法治、降低市場交易費用、活躍交易、激勵創(chuàng)新；價格改革促進資源合理、有效配置，引導增長方式從要素投入轉(zhuǎn)向勞動生產(chǎn)率的提高；財政改革加大政府對公共產(chǎn)品提供的能力、縮小收入分配差距；稅務(wù)改革有利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展、改變過度依賴第二產(chǎn)業(yè)的狀況；農(nóng)村土地改革使土地供應(yīng)多元化，有助于抑制土地、房產(chǎn)價格一路攀升的趨勢；環(huán)保、生態(tài)的改善不僅使民眾受惠，而且會創(chuàng)造環(huán)保、新能源產(chǎn)業(yè)的投資機會。

改革創(chuàng)造紅利空間，紅利的產(chǎn)生取決于改革的成效和成敗，紅利的獲取則要通過競爭和創(chuàng)新才能實現(xiàn)。

作者為博源基金會理事長