英國媒體所有權(quán)的集中與規(guī)制演變

所謂媒體所有權(quán)集中（Concentra-tion of Media Ownership），是指大部分的媒體或媒體公司被少數(shù)媒體集團(tuán)或公司所擁有，從而形成一種有害的、危險(xiǎn)的大眾媒體所有權(quán)結(jié)構(gòu)。在英國，隨著媒體市場(chǎng)傳統(tǒng)邊界的消失和媒體所有人對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)追逐的加劇，媒體所有權(quán)的集中也越發(fā)明顯?？栴D（Carlton）與格蘭達(dá)（Granada）的合并、衛(wèi)報(bào)傳媒集團(tuán)對(duì)消費(fèi)傳媒集團(tuán)的收購、威利父子對(duì)布萊克維爾的收購……媒體產(chǎn)業(yè)中的并購導(dǎo)致了媒體所有權(quán)的集中。

關(guān)于媒體所有權(quán)集中的影響則明顯存在爭論。筆者認(rèn)為應(yīng)該辯證地看待媒體所有權(quán)的集中問題，既要看到其短期內(nèi)能在某些方面發(fā)揮積極作用，又要意識(shí)到，長遠(yuǎn)來看，其對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化所造成的危害。

媒體所有權(quán)集中弊端分析

當(dāng)2007年12月18日美國聯(lián)邦通信委員會(huì)（Federal Communications Commission，F(xiàn)CC）強(qiáng)行通過旨在放松美國媒體跨業(yè)并購禁令的新政時(shí)，時(shí)任總統(tǒng)候選人奧巴馬都認(rèn)為“FCC這么做完全是無視公眾的意愿”。關(guān)于媒體所有權(quán)集中的危害，美國本頓基金會(huì)（Benton Foundation）曾經(jīng)贊助的一項(xiàng)研究表明“媒體所有權(quán)掌握在少數(shù)人手中是不符合美國公眾利益的”。具體來說，媒體所有權(quán)集中主要存在以下幾點(diǎn)弊端。

威脅媒體的獨(dú)立性和公正性。獨(dú)立性和公正性是媒體的靈魂，媒體只有保持獨(dú)立和公正，才能擁有公信力。然而，媒體所有權(quán)的日趨集中對(duì)媒體的獨(dú)立性和公正性產(chǎn)生了嚴(yán)重威脅。面對(duì)壓力，大型媒體集團(tuán)經(jīng)常增加對(duì)內(nèi)容產(chǎn)品的自我審查力度，以滿足主要利益團(tuán)體的需要。例如，南非媒體對(duì)城市生活和消費(fèi)者感興趣的話題的討論逐漸增加，而對(duì)窮人和農(nóng)民的關(guān)注卻逐漸減少，其主要原因是南非窮人和農(nóng)民的媒體消費(fèi)能力很差。顯然，一旦媒體過分關(guān)注自身或特殊團(tuán)體的利益，其獨(dú)立性和公正性必然會(huì)受到影響。

不利于民主政治的發(fā)展。媒體所有權(quán)的集中可能導(dǎo)致與政客或利益團(tuán)體有關(guān)的強(qiáng)勢(shì)媒體傳播單一的政治觀點(diǎn)，或傳播對(duì)競爭對(duì)手不利的言論，進(jìn)而威脅到西方民主政治的多元化進(jìn)程。貝盧斯科尼之所以能夠三次成功當(dāng)選意大利總理，固然與其競選策略和競選政綱密切相關(guān)，但其所擁有的媒體帝國對(duì)其政綱的宣傳作用，以及對(duì)競爭對(duì)手的輿論打壓作用也不可小覷。媒體所有權(quán)集中對(duì)西方民主政治存在潛在威脅已是不爭的事實(shí)。

不利于文化的多元發(fā)展。吉利恩·多伊爾認(rèn)為：“除非所有團(tuán)體的文化價(jià)值都能在媒體中反映出來，否則文化的多元化發(fā)展就會(huì)受到巨大威脅?！彪S著媒體所有權(quán)的集中，媒體會(huì)有選擇地傳播它們認(rèn)為有價(jià)值的文化產(chǎn)品，從而影響文化產(chǎn)品的供給，進(jìn)而影響文化多元化發(fā)展。在美國，試圖阻止FCC放松媒體所有權(quán)管制的團(tuán)體所做的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，隨著大量電視臺(tái)被兼并，兒童利益遭到了侵犯。在“雙壟斷”或“三壟斷”的市場(chǎng)內(nèi)（一個(gè)市場(chǎng)只有一個(gè)所有人，擁有兩家或三家電視臺(tái)），1998年-2006年間電視臺(tái)播放兒童節(jié)目的時(shí)間平均減少了70%。

可能會(huì)損害公眾的知情權(quán)。當(dāng)媒體所有權(quán)集中到少數(shù)寡頭手中時(shí)，這些寡頭通常會(huì)根據(jù)主要廣告客戶或利益團(tuán)體的意愿來發(fā)布有關(guān)信息，進(jìn)而損害公眾的知情權(quán)。記者經(jīng)常發(fā)現(xiàn)他們的稿件要么被媒體拒用，要么被修改得面目全非。因?yàn)?，在媒體實(shí)踐中，很容易出現(xiàn)的一種傾向是凡對(duì)媒體客戶或媒體公司有潛在威脅的信息一律不刊載；相反，對(duì)其有利、甚至夸大的信息則立即刊登。這種忽視公眾知情權(quán)的做法，會(huì)給公眾帶來巨大損失，最終也會(huì)給企業(yè)造成巨大傷害。

媒體所有權(quán)集中的優(yōu)勢(shì)

對(duì)媒體所有者來說，無論是單一媒體擴(kuò)張，還是跨媒體擴(kuò)張，媒體所有權(quán)的適度集中也有其一定的優(yōu)勢(shì)。

有利于促進(jìn)媒體產(chǎn)業(yè)資源的有效配置。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為在完全競爭條件下，市場(chǎng)配置資源能夠達(dá)到帕累托最優(yōu)。但是，現(xiàn)實(shí)的媒體市場(chǎng)中根本不可能存在完全競爭，因而不可能實(shí)現(xiàn)媒體資源配置的帕累托最優(yōu)。然而，媒體所有權(quán)的適度集中，不僅能夠提升媒體產(chǎn)業(yè)的集中度，而且能夠促進(jìn)媒體資源的優(yōu)化配置，提高媒體資源的使用效率。

有利于提高媒體公司的市場(chǎng)競爭力。規(guī)模經(jīng)濟(jì)可以為媒體公司帶來競爭優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而在激烈的媒體競爭中贏得市場(chǎng)，而兼并與收購是媒體公司提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)的有效途徑之一。因此，媒體所有權(quán)的適度集中有利于提高媒體公司的市場(chǎng)競爭力。英國新聞國際集團(tuán)在報(bào)業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位與其一系列成功的兼并與收購行為密切相關(guān)。同樣，英國培生集團(tuán)之所以能夠建立在教育出版產(chǎn)業(yè)的龍頭地位，其對(duì)朗文出版公司、企鵝出版公司、西蒙·舒斯特公司等教育出版機(jī)構(gòu)的收購也是重要原因之一。

有利于提高媒體公司的經(jīng)濟(jì)效益。媒體所有權(quán)的集中可以從兩個(gè)方面提高媒體公司的經(jīng)濟(jì)效益。一方面，媒體所有權(quán)的集中有利于媒體公司降低經(jīng)營成本，從而提高經(jīng)濟(jì)效益；另一方面，媒體所有權(quán)的集中有利于媒體公司形成范圍經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，從而提高經(jīng)濟(jì)效益。由于媒體產(chǎn)品的特殊性，范圍經(jīng)濟(jì)廣泛存在于媒體產(chǎn)業(yè)之中，當(dāng)媒體公司通過所有權(quán)的集中，把為某一受眾生產(chǎn)的產(chǎn)品改變成適應(yīng)公司不同客戶需要的“新產(chǎn)品”時(shí)，范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)就產(chǎn)生了。因此，媒體所有權(quán)的集中有利于媒體公司提高范圍經(jīng)濟(jì)效益。

此外，媒體所有權(quán)的適度集中還可以促進(jìn)媒體市場(chǎng)的有序競爭，等等。本文不再一一贅述。

英國媒體所有權(quán)集中的規(guī)制

英美等國家一直認(rèn)為自由、多樣化的媒體是民主發(fā)展進(jìn)程中不可缺少的重要組成部分，如果一種聲音過于強(qiáng)大，民主將會(huì)遭到破壞，因此，他們以特殊的規(guī)制來保持媒體的多樣性和多元化。本文選擇英國部分標(biāo)志性規(guī)制條款來進(jìn)行分析研究。

對(duì)報(bào)紙所有權(quán)集中的規(guī)制。英國對(duì)單一媒體所有權(quán)集中的規(guī)制源于報(bào)業(yè)所有權(quán)的過度集中。早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，北巖勛爵（Lord Northcliffe）就擁有了英國39%的晨報(bào)市場(chǎng)份額。在此后近50年的時(shí)間里，英國公眾一直對(duì)媒體所有權(quán)過度集中給公眾利益所造成的損害頗有微詞。但當(dāng)時(shí)的英國皇家新聞委員會(huì)（Royal Commission on the Press）在1949年的一份報(bào)告中指出媒體所有權(quán)的過度集中并沒有損害公眾利益，也因此沒有對(duì)報(bào)業(yè)所有權(quán)的集中進(jìn)行任何規(guī)制。

隨著報(bào)紙產(chǎn)業(yè)壟斷的加劇，1973年頒布的《公平貿(mào)易法案》（Fair Trading Act）對(duì)報(bào)業(yè)所有權(quán)的集中進(jìn)行了限制，該法案對(duì)報(bào)業(yè)所有權(quán)的合并規(guī)則和程序進(jìn)行了闡述。法案規(guī)定，在報(bào)業(yè)所有權(quán)的合并或出售上，當(dāng)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致單個(gè)報(bào)業(yè)所有者控制的報(bào)紙的每天總發(fā)行量達(dá)到或超過50萬份時(shí)，該合并或出售案將被認(rèn)為是非法或無效的，除非得到貿(mào)工大臣的書面批準(zhǔn)。如果貿(mào)工大臣認(rèn)為被合并或出售的報(bào)紙“并非想象中那么有利可圖”或“處于財(cái)務(wù)困境或看起來處于財(cái)務(wù)困境”，那么貿(mào)工大臣可直接批準(zhǔn)該合并或出售案，或者給予所有者無條件的所有權(quán)轉(zhuǎn)移許可。否則，貿(mào)工大臣有義務(wù)將合并或出售案提交給消費(fèi)者保護(hù)咨詢委員會(huì)（Consumer Protection Advisory Committee）審查，以檢驗(yàn)該案是否會(huì)損害公眾利益。

英國在1990年和1996年頒布的《廣播法》仍然延用1973年《公平貿(mào)易法案》對(duì)報(bào)業(yè)所有權(quán)集中的規(guī)定，僅在1994年頒布的《放松規(guī)制和外包法》（Deregulation and Contracting Out Act 1994）中對(duì)報(bào)紙經(jīng)營者身份以及報(bào)紙資產(chǎn)轉(zhuǎn)移進(jìn)行了界定。進(jìn)入21世紀(jì)，政府先通過2002年的《企業(yè)法》（The Enterprise Act 2002）廢除了1973年《公平貿(mào)易法案》關(guān)于企業(yè)合并的大部分條款，接著在2003年通過《媒體合并規(guī)則》（Media Mergers Order 2003）廢除了1973年《公平貿(mào)易法案》中關(guān)于報(bào)業(yè)合并的部分條款，并重新規(guī)定了報(bào)業(yè)合并的規(guī)章和程序。在2003年頒布的《通信法》（Communications Act 2003）中，政府僅對(duì)報(bào)紙所有者的跨媒體所有權(quán)并購進(jìn)行了規(guī)制?？傮w來說，英國對(duì)報(bào)業(yè)所有權(quán)集中的規(guī)制相對(duì)寬松，從而導(dǎo)致如今幾大集團(tuán)壟斷英國報(bào)業(yè)的局面。

對(duì)廣播和電視所有權(quán)集中的規(guī)制。從1979年起，在撒切爾政府自由企業(yè)原則的刺激下，獨(dú)立地方電臺(tái)急劇膨脹。為了促進(jìn)廣播電視產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，20世紀(jì)80年代，英國政府在《廣播法》（Broadcasting Act）中對(duì)商業(yè)性廣播電臺(tái)和電視臺(tái)執(zhí)照的頒發(fā)作了規(guī)定，同時(shí)對(duì)廣播和電視媒體所有權(quán)集中的上限作了限制。為了進(jìn)一步放開廣播電視市場(chǎng)，創(chuàng)設(shè)更為自由的競爭環(huán)境，1990年頒布的新《廣播法》對(duì)廣播電視媒體所有權(quán)的集中進(jìn)行了嚴(yán)格限制，以防止產(chǎn)業(yè)壟斷現(xiàn)象的發(fā)生，并決定開辦新的全國性商業(yè)電視第五頻道（Channel 5）；該法案同時(shí)對(duì)擁有獨(dú)立電視臺(tái)ITV或C5執(zhí)照的資格進(jìn)行了界定，規(guī)定“廣播電視執(zhí)照的所有者只能擁有兩個(gè)地方ITV執(zhí)照（但不能同時(shí)擁有兩個(gè)倫敦ITV執(zhí)照），或一個(gè)全國ITV執(zhí)照，或一個(gè)C5執(zhí)照”，且“一家單獨(dú)的經(jīng)營者不允許擁有商業(yè)廣播電視系統(tǒng)15%以上的覆蓋率”。

為了放松對(duì)廣播電視媒體的管制，1996年的《廣播法》對(duì)1990年的《廣播法》作了部分調(diào)整和修改，允許廣播電視經(jīng)營者“在不考慮經(jīng)營者傳播方式和執(zhí)照數(shù)量的基礎(chǔ)上，商業(yè)電視的受眾覆蓋率可以是商業(yè)廣播電臺(tái)受眾覆蓋率的兩倍”；但是，電視的受眾覆蓋率不能超過全國觀眾（包括BBC受眾）的15%，廣播電臺(tái)的受眾覆蓋率被限制在英國全部受眾（不包括BBC受眾）的15%以下。由于放寬或取消限制媒體所有權(quán)集中的呼聲越來越高漲，2003年，《通信法》放寬了對(duì)廣播電視媒體所有權(quán)的限制：第一次允許非歐洲共同體居民、廣告代理公司、宗教組織和地方政權(quán)擁有廣播執(zhí)照；第一次允許媒體公司同時(shí)擁有ITV和C5執(zhí)照；允許外國企業(yè)收購英國商業(yè)電視臺(tái)；允許有線電視和衛(wèi)星廣播電視經(jīng)營者收購第五頻道。自此，英國放松了對(duì)廣播電視媒體所有權(quán)集中的管制，為國外大型媒體集團(tuán)進(jìn)入英國廣播電視業(yè)掃清了障礙。

跨媒體所有權(quán)集中的規(guī)制。在跨媒體所有權(quán)集中方面，早期的相關(guān)法案中都有特別條款進(jìn)行說明，并為跨媒體所有權(quán)的集中設(shè)置了上限。隨著英國媒體所有權(quán)集中及跨媒體經(jīng)營趨勢(shì)越來越明顯，英國政府在1990年的《廣播法》中對(duì)跨媒體所有權(quán)集中問題進(jìn)行了詳細(xì)說明，明確指出：那些不能擁有廣播執(zhí)照所有權(quán)的組織在英國任何一家地面廣播電視中只能擁有不超過5%的股份；任何一家全國性報(bào)紙所有者不能同時(shí)擁有一個(gè)ITV執(zhí)照或C5執(zhí)照，但在報(bào)紙、光纖或非國內(nèi)衛(wèi)星廣播業(yè)務(wù)上進(jìn)行跨媒體經(jīng)營將不受限制。在跨媒體持股方面，該法案規(guī)定全國性報(bào)紙所有者最多只能擁有地面廣播公司20%的原始股份以及不超過5%的追加投資，地方報(bào)紙和無線電廣播所有者不得擁有同地區(qū)的地方電視臺(tái)，地方電視臺(tái)也不得擁有本地區(qū)的地方報(bào)紙和無線電廣播。該法案同時(shí)鼓勵(lì)電視公司和電視節(jié)目制作公司所有權(quán)的相互融合，并在1991年允許電視和電視節(jié)目制作公司相互持有不超過15%的股份。

為了促進(jìn)跨媒體經(jīng)營，1996年，《廣播法》第一次允許一家媒體公司同時(shí)擁有全英15%的廣播市場(chǎng)份額（BBC聽眾除外，且不多于一個(gè)全國無線廣播執(zhí)照）、全英20%的報(bào)紙市場(chǎng)份額和全英15%的電視市場(chǎng)份額（包括BBC觀眾，但不能多于一個(gè)全國ITV執(zhí)照或C5執(zhí)照）。該法案對(duì)地區(qū)媒體市場(chǎng)上跨媒體所有權(quán)的管制也有所放松。除了不允許一家地方媒體同時(shí)擁有同一地區(qū)的地面電視和電臺(tái)執(zhí)照外，地區(qū)媒體市場(chǎng)擁有跨媒體所有權(quán)的上限被提高到媒體所有者擁有不超過目標(biāo)市場(chǎng)50%的市場(chǎng)份額即可。

隨著歐洲一體化進(jìn)程的加快，并本著“放寬限制，提升競爭力和投資”的目的，英國在2003年《通信法》中進(jìn)一步放松了對(duì)跨媒體所有權(quán)的限制：第一次允許媒體公司采取“二加一”模式擁有地方廣播執(zhí)照進(jìn)行跨媒體經(jīng)營，但規(guī)定擁有地方報(bào)紙市場(chǎng)50%以上份額或已經(jīng)擁有與地方廣播執(zhí)照覆蓋范圍相同的ITV執(zhí)照的公司不能再擁有地方廣播執(zhí)照；允許在全英市場(chǎng)份額超過20%的報(bào)業(yè)所有者持有C5執(zhí)照，但不允許他們持有任何ITV公司20%以上的股權(quán)，且不得單獨(dú)擁有ITV執(zhí)照。總體來說，2003年《通信法》并沒有像以前相關(guān)法案那樣把媒體產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)重要的“特殊產(chǎn)業(yè)”來看待，因而其對(duì)跨媒體經(jīng)營的規(guī)制比任何時(shí)候都寬松。

總之，在媒體所有權(quán)集中規(guī)制方面，英國對(duì)單一媒體（尤其是報(bào)紙媒體）所有權(quán)集中的規(guī)制相對(duì)寬松，而對(duì)跨媒體所有權(quán)集中的規(guī)制則相對(duì)嚴(yán)格。當(dāng)2003年《通信法》頒布后，有媒體評(píng)論人認(rèn)為英國的媒介融合從此走上了快車道。

本文為國家文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)項(xiàng)目“基于虛擬技術(shù)的文化遺產(chǎn)保護(hù)與傳播平臺(tái)建設(shè)”的成果之一。

作者單位 武漢理工大學(xué)