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    農(nóng)村征地制度改革的幾個建議

    2013-12-29 00:00:00蔡繼明
    人民論壇 2013年4期

    土地改革:同地同權(quán)還是二元并行

    戶籍制度改革、土地制度改革等是新型城鎮(zhèn)化的核心,而并非一些市場人士所說的大型投資型城鎮(zhèn)化。在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化熱潮之下,可能會出現(xiàn)大量投資資本轉(zhuǎn)向二三線城市或小城鎮(zhèn)攻城略地、圈占耕地等現(xiàn)象。在此背景下,土地制度改革尤其是征地補(bǔ)償制度的進(jìn)一步完善,切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益尤為重要。新型城鎮(zhèn)化背景下,要使放棄農(nóng)村土地的農(nóng)民獲得城市市民的同等待遇,事關(guān)城鎮(zhèn)化改革的成敗。

    城市居民的住宅可以賣給出價(jià)高的任何人,而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價(jià)更高as的城市居民。這是明顯的所有制歧視

    非公益性征地違反憲法,侵害農(nóng)民的土地權(quán)益。各級政府無論是出于公共利益的需要還是非公共利益的需要,只要城市建設(shè)需要占用農(nóng)村土地,一律通過行政性征地方式把農(nóng)村集體土地變成城市國有土地。由于征地補(bǔ)償過低、安置不到位,三無農(nóng)民大量增加,擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民收入差距。

    城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地不同權(quán)、不同價(jià),堵塞農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入來源。用于商業(yè)開發(fā)或轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地,必須通過行政性方式首先變成國有土地,這就造成農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地同地不同權(quán)、不同價(jià),堵塞了農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)收入的源泉,剝奪了農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化帶來的土地增值的權(quán)利。

    農(nóng)村征地制度改革的頂層設(shè)計(jì)

    第一,修憲或釋憲:消除征地制度的二律背反。我國《憲法》有關(guān)土地所有制和征地制度的規(guī)定存在著二律背反。一方面,《憲法》規(guī)定城市的土地歸國家所有,農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有,這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求,無論是公共利益的需要,還是非公共利益的需要,都必須通過國家的征地行為(即把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀﹣頋M足;而另一方面,《憲法》又強(qiáng)調(diào),國家只有出于公共利益的需要,才能對農(nóng)地實(shí)行征收或征用。很明顯,要滿足前一種要求,就會違反后一種規(guī)定;而要堅(jiān)持后一種規(guī)定,又不能滿足前一種要求。

    要消除上述二律背反,必須在堅(jiān)持公益性征地原則(這是市場經(jīng)濟(jì)國家通行的一般原則)的前提下,允許城市國有土地和集體所有土地并存,從而在禁止非公益性征地的同時,允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

    考慮到近期尚不具備修憲的可能,可以由全國人大常委會對憲法的相關(guān)條款作出新的解釋:所謂城市的土地實(shí)行國有,僅僅是就1982年憲法公布時城市存量土地而言的;此后城市建設(shè)需要占用農(nóng)村土地,只有公益性用地才能征收為國有土地,非公益性用地可以通過市場使用集體土地。

    第二,修改《土地管理法》。嚴(yán)格界定政府的征地行為只限于公益性用地范圍。建議將《土地管理法》第六十八條改為:國家為了公共利益的需要,對農(nóng)村集體土地的所有權(quán)和城市國有土地的使用權(quán)可以依法征收(或收回)并給予合理補(bǔ)償。有關(guān)公共利益需要的規(guī)定,可參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。

    取消《土地管理法》第四十三條:“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地?!比∠诰攀鍡l第二款:“商品住宅建設(shè)應(yīng)當(dāng)使用國有建設(shè)用地。”既然允許農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場,城市建設(shè)(包括商品房開發(fā))就未必一定要使用國有建設(shè)用地。

    取消《土地管理法》擬增加的第九十條:“宅基地只能分配給本集體組織成員?!眹型恋氐氖褂脵?quán)可以有償轉(zhuǎn)讓給私營企業(yè)甚至外資企業(yè)使用,這絲毫沒有改變國有土地的性質(zhì),為什么集體所有的宅基地(或更一般的建設(shè)用地)不能有償轉(zhuǎn)讓給集體所有制成員以外的個人或企業(yè)使用呢?

    第三,修改《城市房地產(chǎn)管理法》。作為我國土地上房屋資產(chǎn)的國家正式法律制度,《城市房地產(chǎn)管理法》僅僅只對城市規(guī)劃區(qū)國有土地范圍內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)用地的土地使用權(quán)獲取,和房地產(chǎn)開發(fā)、交易、管理進(jìn)行了規(guī)定,對集體土地范圍內(nèi)的房產(chǎn)權(quán)利沒有進(jìn)行任何的法律設(shè)定。

    建議將其中第八條修改為:“建設(shè)用地使用權(quán)出讓,是指國家或集體將建設(shè)用地土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者,由土地使用者向國家或集體支付建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的行為?!?/p>/yCzlP/RXv0TwZiNzfqc7elzI1q2FBffJ9u6AGLO1vg=

    取消第九條規(guī)定:“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地,經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后,該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓?!?/p>

    第四,修改或取消國務(wù)院及所屬部門的政策條例。取消國務(wù)院和有關(guān)部門禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房的規(guī)定:農(nóng)民住房只允許賣給本集體土地所有制成員。禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或購買宅基地建房,既限制了城鎮(zhèn)居民居住和遷徙的自由,又堵塞了農(nóng)村居民獲取財(cái)產(chǎn)收入的渠道,也不利于城鄉(xiāng)居民的文化交流與社會融合。這是明顯的身份歧視。

    城市居民的宅基地,雖然是國有,但是其使用權(quán)可以出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓,而農(nóng)村居民的宅基地(使用權(quán))卻既不能出租、抵押,又不能繼承轉(zhuǎn)讓,城市居民的住宅可以賣給出價(jià)高的任何人,而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價(jià)更高的城市居民。這是明顯的所有制歧視。

    終結(jié)“土地剪刀差”

    關(guān)于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償條例的制定,應(yīng)遵循如下幾項(xiàng)原則:

    第一,確保農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵犯,讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化的成果。此項(xiàng)條例的制定出臺,應(yīng)該終結(jié)“土地剪刀差”(低價(jià)征收農(nóng)民土地、高價(jià)轉(zhuǎn)讓用于工業(yè)和商業(yè)開發(fā))和從農(nóng)村索取經(jīng)濟(jì)剩余的模式,切實(shí)落實(shí)以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)、少取多予或只予不取的戰(zhàn)略思想。讓廣大農(nóng)民通過這次農(nóng)村征地制度改革,確保土地權(quán)益不再受到侵害,開通土地財(cái)產(chǎn)收益的渠道,真正分享到工業(yè)化、城市化所帶來的農(nóng)村土地增值。

    第二,堅(jiān)持以公共利益的需要作為征地的唯一依據(jù)。對被征地農(nóng)民要按照市場價(jià)格給予合理補(bǔ)償,同時給予妥善安置,在農(nóng)民自愿的條件下,完成向市民的轉(zhuǎn)化。

    第三,對于非公共利益需要的土地,可通過市場取得集體土地的使用權(quán)。只要符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃,農(nóng)村集體的農(nóng)業(yè)用地亦可以在轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后進(jìn)入市場。

    第四,用科學(xué)的土地規(guī)劃和嚴(yán)格的用途管制取代土地產(chǎn)權(quán)歧視。農(nóng)村集體建設(shè)用地要與國有城市建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價(jià)。要允許農(nóng)民在符合規(guī)劃的前提下對農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行抵押、出租、轉(zhuǎn)讓和自主開發(fā)。

    第五,對于征地中的法律糾紛,非履行完法律程序不得征收。在法律程序沒有履行完結(jié)時,任何政府部門以及委托的征地機(jī)構(gòu),都不得強(qiáng)行征收農(nóng)民的土地。上級政府和法院不得拒絕受理有關(guān)征地的行政復(fù)議和行政訴訟。

    (作者為清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授、主任)

    責(zé)編/劉廣為 美編/李祥峰

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