城鎮(zhèn)化十年進程反思

就世界各國的城鎮(zhèn)化規(guī)模而言，發(fā)展大城市是城市化的主流。1980年代初至上世紀末，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”一直被倡導(dǎo)，但市場機制發(fā)生了作用，在這20多年中，大城市的工業(yè)化和人口聚集效應(yīng)愈來愈明顯，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”實際被放棄。然而隨著大城市病愈發(fā)嚴重，房價高企，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等因素，政策的天平似乎再次轉(zhuǎn)向，小城鎮(zhèn)又受到人們的親睞。

一般的理解，大城市化側(cè)重于發(fā)展大中城市，人口、土地、資本等生產(chǎn)要素向大中城市集中；小城鎮(zhèn)化側(cè)重于發(fā)展中小城鎮(zhèn)。新型城鎮(zhèn)化，究竟優(yōu)先發(fā)展大城市還是小城鎮(zhèn)，恐怕不是一個二元對立的問題。

小城鎮(zhèn)確實是城鎮(zhèn)化的重要載體，發(fā)展小城鎮(zhèn)是加快我國城鎮(zhèn)化進程的一個重要舉措和重要的途徑，但并非唯一途徑，也不是最重要的途徑

時至今日，實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快城鎮(zhèn)化進程已成為全黨全國的共識，但對城鎮(zhèn)化道路的認識及應(yīng)采取的措施還不十分一致。從城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出到近十年來各地的做法，其間都有許多值得反思的地方。

提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量就是要讓農(nóng)民進得來、留得住、活得好

近十年來，我國掀起了城市建設(shè)的高潮，各地紛紛建立“融資平臺”，圈了很多地，建了很多園區(qū)，城市和城鎮(zhèn)的面貌發(fā)生了巨大的變化。城市規(guī)劃受到前所未有的重視，規(guī)劃面積動輒幾十、幾百平方公里。很多地方對城市建設(shè)傾注了極大的熱情，尤其是縣一級政府，大都提出“大拆大建出大變”的口號，都想盡快改變縣城形象，把很多財力用到城鎮(zhèn)建設(shè)上，而且標準非常高，甚至超過了大中城市的標準。許多中等城市不是完善基礎(chǔ)設(shè)施，而是建設(shè)大廣場、大馬路、大辦公樓，有的市的辦公大樓跟宮殿一樣。忽視基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善，將大量財力用在城市形象上，確實是一個誤區(qū)。

毫無疑問，借助于高科技，城市規(guī)劃部門可以把世界上最美麗的城市搬到中國來，但這恰恰提高了城鎮(zhèn)化的門檻，使農(nóng)民很難進入到城市。我們提出加快城市建設(shè)，主要是指加強城市道路、供水、排水、污水處理、公共交通、醫(yī)院、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城市對人口的吸納能力和承載能力。而不是說把城市建得越漂亮越好。漂亮的城市自然是大家樂意見到的，但漂亮的城市需要付出高額的成本。為什么一些城市的房價那么高？這跟我們把城市建設(shè)標準提高到一個不可思議的水平密切相關(guān)。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是農(nóng)民進城。未來我們還要有幾億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市和城鎮(zhèn)。現(xiàn)在確實有很多農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商，但不是全家進城，是一個人進城。農(nóng)民工總數(shù)有2億多，這些農(nóng)民工是城鎮(zhèn)化的一部分，卻是不完全的一部分，因為夫妻、孩子不在一起，農(nóng)村現(xiàn)在有很多“留守兒童”，將來還會有很多“留守父母”，這就會帶來很多問題，也會給城鎮(zhèn)化蒙上陰影。推進城鎮(zhèn)化，或者說提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量就是要讓農(nóng)民進得來、留得住、活得好，把這三條解決了，我國的城鎮(zhèn)化就實實在在地推進了。

城鎮(zhèn)化的本義就是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市和城鎮(zhèn)的過程

在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出之前，學(xué)者們撰文均提城市化而未提過城鎮(zhèn)化。城市化這個概念是個舶來品，因國外沒有城市和城鎮(zhèn)之分，但在我國，城市與城鎮(zhèn)按照一定的標準被互相區(qū)分，所以，將城市化的表述改為城鎮(zhèn)化更準確。這同時也表明城市化與城鎮(zhèn)化沒有本質(zhì)區(qū)別。城鎮(zhèn)化的本義就是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市和城鎮(zhèn)的過程，不管轉(zhuǎn)移到城市還是城鎮(zhèn)，只要由在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樵诔鞘泻统擎?zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)，均可謂之城鎮(zhèn)化。小城鎮(zhèn)確實是城鎮(zhèn)化的重要載體，發(fā)展小城鎮(zhèn)是加快我國城鎮(zhèn)化進程的一個重要舉措和重要的途徑，但并非唯一途徑，也不是最重要的途徑。一些人把城鎮(zhèn)化和城市化對立起來，認為加快城鎮(zhèn)化就是要發(fā)展小城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口不要到大城市來，要到小城鎮(zhèn)去，這樣城市人可以過自己的小康生活，這種認識是十分錯誤的。

城鎮(zhèn)化是一個市場化過程，農(nóng)民進城不進城是他的選擇，不能靠強迫，到哪兒去也不是政府確定的。農(nóng)民進入到大城市、小城鎮(zhèn)，還是中等城市是他們自己的決定，哪里有就業(yè)崗位他們就會到哪里去。而能夠提供就業(yè)崗位的，一是工廠，二是服務(wù)業(yè)。如果工廠和服務(wù)業(yè)都在大城市，卻讓農(nóng)民到小城鎮(zhèn)去，顯然是不可行的。我們只能分析農(nóng)民的選擇，根據(jù)他們的去向做好準備，從而決定未來的城市規(guī)劃。

現(xiàn)在大城市出現(xiàn)了人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化等問題，不是因為我們主觀上一味發(fā)展大城市造成的。相反，實際上我國的城市建設(shè)方針一直是嚴格限制大城市的發(fā)展，可能正是這種限制，使大城市的規(guī)劃遠遠落后于實際，造成今天的局面。大城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快，需要勞動力，需要服務(wù)者，如果農(nóng)民工不來，很多產(chǎn)業(yè)就發(fā)展不了，所以大城市的快速發(fā)展是一個客觀的趨勢，是阻擋不了的，我們只能順應(yīng)這個趨勢來為其發(fā)展提供合適的平臺，解決大城市發(fā)展中出現(xiàn)的種種問題。中國特色的城鎮(zhèn)化道路就是要走以農(nóng)民工為主體、以城市群為主要載體，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。

讓農(nóng)民工全家進城是一個很大的難題

我國上世紀80年代搞的農(nóng)村工業(yè)化使大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村發(fā)展，短時間內(nèi)解決了商品短缺的問題，但是也付出了沉重的代價，如土地粗放利用、環(huán)境污染等。歷史經(jīng)驗告訴我們，只有把這些產(chǎn)業(yè)聚集到城鎮(zhèn)來，或者聚集到大中小城市來，這些問題才能得到解決。一些人認為城鎮(zhèn)化就是樓上樓下，只要農(nóng)民住上了小樓，過上城市人的生活就是實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。這條路事實上是走不通的，原因是農(nóng)村“窩積”的人口太多，農(nóng)民耕種的土地太少，農(nóng)業(yè)比較效益太低。住在農(nóng)村的農(nóng)民要達到城市的生活水平，這個成本是農(nóng)民所承受不了的。相反，產(chǎn)業(yè)和人口在城市集聚，土地、能源、交通等各方面都比農(nóng)村節(jié)約得多，城市越大，公共設(shè)施的利用率也越高。因此，城鎮(zhèn)化的重要特征是產(chǎn)業(yè)集聚和人口的空間轉(zhuǎn)移。

農(nóng)民工的主要來源地是貴州、四川、湖南、湖北，以及河南，多數(shù)農(nóng)民工是跨地區(qū)、跨省流動的。中央高度重視農(nóng)民工問題，十二五規(guī)劃正式提出要解決農(nóng)民工的權(quán)益問題，但是解決跨省市農(nóng)民工的社會福利和社會保障問題，讓農(nóng)民工全家進城是一個很大的難題。大城市以及東部沿海地區(qū)的政府和居民都期望年輕的農(nóng)民來打工，貢獻青春和活力，年老的時候再回到農(nóng)村去，一些學(xué)者也有這種想法，所以，并未做好讓農(nóng)民工全家進入城市共同生活的準備。而我們最大的失誤，就是在農(nóng)民剛開始進城的時候，沒有把社會保障體系建立起來。本來在農(nóng)民工領(lǐng)工資的時候，個人拿一點、企業(yè)拿一點、政府拿一點，是可以把這個社會保障基金建立起來的，但是我們在這幾十年沒有干這個事，所以累積到現(xiàn)在難度就很大。

（作者為國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長、研究員、博導(dǎo)）

責編/袁靜 美編/李祥峰