整體推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的縣域?qū)嵺`研究

吳全軍　張紅英

摘 要：城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農(nóng)問題的根本途徑。通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，可在特定區(qū)域內(nèi)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的自然資源及生產(chǎn)要素能夠快捷流動(dòng)、合理配置，各次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，形成城市和鄉(xiāng)村在各個(gè)層面建設(shè)統(tǒng)一體，達(dá)到在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)生活方式、自然生態(tài)環(huán)境、文化思想意識(shí)等方面的廣泛融合。整體推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)一體化的對(duì)策：科學(xué)制定城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃；大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；多舉措加快城鎮(zhèn)建設(shè)；深化體制機(jī)制改革；大力改善農(nóng)村精神文化環(huán)境。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；縣域?qū)嵺`；青州

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）32-0029-02

黨的十八大報(bào)告指出，“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農(nóng)問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮?！彼^城鄉(xiāng)一體化，是指在特定區(qū)域內(nèi)，分別發(fā)揮城鄉(xiāng)各自的優(yōu)勢(shì)和作用，使城鄉(xiāng)的自然資源及生產(chǎn)要素能夠快捷流動(dòng)、合理配置，各次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，形成城市和鄉(xiāng)村在各個(gè)層面的建設(shè)統(tǒng)一體，實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)生活方式、自然生態(tài)環(huán)境、文化思想意識(shí)等方面廣泛融合。三農(nóng)問題最為集中的縣域是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的突破口，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。作為縣級(jí)市，山東省青州市的城鄉(xiāng)一體化的積極實(shí)踐，將對(duì)研究在縣域范圍內(nèi)如何打破城鄉(xiāng)二元差異，在這樣一個(gè)空間整體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，產(chǎn)生積極的典范效應(yīng)。

一、青州市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的積極實(shí)踐

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化需要經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良好發(fā)展作為重要支撐。青州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持較快發(fā)展，綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)。2012年，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值449.1億元，增長(zhǎng)11.5%。全市地方財(cái)政收入完成27.1億元，增長(zhǎng)24.6%。城鎮(zhèn)在崗職工平均工資、農(nóng)民人均純收入分別增長(zhǎng)11%和 13.4%。與人民群眾生活密切相關(guān)的教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等民生支出分別增長(zhǎng)23.5%、26.5%、40.5%，均顯著高于全市財(cái)政支出增幅，占地方財(cái)政支出的比重同比提高1.6個(gè)百分點(diǎn)，發(fā)展成果更多地惠及城鄉(xiāng)居民，青州市已初步具備整體推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的基礎(chǔ)。

青州市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程中，取得顯著成績(jī)。歸納起來，主要體現(xiàn)在：一是城鄉(xiāng)空間布局一體化拉開框架。青州市打破城鄉(xiāng)行政區(qū)劃的條塊分割，根據(jù)資源分布、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和功能定位，把縣域作為一個(gè)城市整體統(tǒng)一定位，提出“兩城四區(qū)”布局。“兩城”，即積極推進(jìn)古城保護(hù)修復(fù)建設(shè)，申報(bào)國家歷史文化名城，堅(jiān)持保護(hù)與提升相結(jié)合，突出古青特色。東部高起點(diǎn)建設(shè)，打造成基礎(chǔ)設(shè)施完善、時(shí)代氣息濃郁、生活環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化新城。“四區(qū)”，即東部花卉旅游區(qū)、西部工業(yè)項(xiàng)目區(qū)、南部生態(tài)文化區(qū)和北部高新產(chǎn)業(yè)區(qū)。二是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化扎實(shí)推進(jìn)。逐步構(gòu)建起了大交通格局，城市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施逐步向農(nóng)村延伸，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)公路交通網(wǎng)基本形成。青州連續(xù)兩年將鎮(zhèn)村道路建設(shè)寫入政府工作報(bào)告，并將此作為承諾為民辦好的實(shí)事之一。目前，青州市農(nóng)村公路通車?yán)锍踢_(dá)到2 130.2公里，其中縣道共13條213.2公里；鄉(xiāng)道共51條415.1公里，村道1 491.9公里，村村通油路率基本達(dá)到100%。三是城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。平安亮化工程取得階段性成果。2012年5月份以來，全市共為955個(gè)行政村安裝監(jiān)控?cái)z像頭6 257個(gè)、路燈26 431盞，基本實(shí)現(xiàn)了監(jiān)控和照明設(shè)施在農(nóng)村村莊的全覆蓋。全面實(shí)現(xiàn)文化惠民城鄉(xiāng)一體化，2004年青州市就提出了“人人享受文化工程”：全市范圍內(nèi)的行政村，每村每月演出一場(chǎng)電影；每村每年舉行一次大型文藝演出活動(dòng)，由市級(jí)以上劇團(tuán)組織；每村組建一支莊戶劇團(tuán)；每村建立一處農(nóng)家書屋。城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化不斷加強(qiáng)，2012年，青州先后投資6324萬元，在全市建立起“村收集、鎮(zhèn)清運(yùn)、市處理”的城鄉(xiāng)一體化垃圾收運(yùn)體系。大力實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程，2012年，青州對(duì)全市供水工程進(jìn)行集中整合，按照“農(nóng)村供水城市化、城鄉(xiāng)供水一體化”的思路，共投入資金2.4億元，農(nóng)村集中供水率達(dá)到76.3%。四是城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化逐步落實(shí)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全面推開，13.4萬農(nóng)村老人按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)逐年提高?；舅幬镏贫热鎸?shí)施，新農(nóng)合報(bào)銷封頂線提高到10萬。

二、縣域推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化存在問題分析

青州市雖然在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作方面有了一個(gè)良好發(fā)展，但還存在一系列問題亟待解決，尤其與黨的十八提出的要求，還有一定差距。

1. 城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體系不健全。一是基層規(guī)劃管理力量薄弱，村鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管缺失。部門編制規(guī)劃協(xié)調(diào)配合不夠。二是各項(xiàng)規(guī)劃不夠完善。村鎮(zhèn)規(guī)劃需進(jìn)一步完善，不少村莊建設(shè)缺少規(guī)劃或者規(guī)劃編制不夠完善，執(zhí)行不嚴(yán)，部分村鎮(zhèn)建設(shè)無序，管理水平低下，加上村民環(huán)保意識(shí)淡漠，農(nóng)戶將生活、生產(chǎn)垃圾堆放在院內(nèi)、大街上，臟亂差現(xiàn)象普遍存在。

2.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程乏力。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)比重偏高。目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式普遍粗放，農(nóng)產(chǎn)品加工程度低，產(chǎn)業(yè)鏈條短，農(nóng)產(chǎn)品加工大多停留在初級(jí)生產(chǎn)加工上，精深加工很少，科技含量低，附加值不高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較弱。農(nóng)村龍頭企業(yè)數(shù)量少，規(guī)模小，帶動(dòng)能力不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)科技推廣難度較大。農(nóng)戶缺技術(shù)、少經(jīng)驗(yàn)、無資金，無法形成規(guī)模效應(yīng)；高效經(jīng)濟(jì)作物比重小，名牌產(chǎn)品少，市場(chǎng)占有率低。

3.小城鎮(zhèn)建設(shè)相對(duì)緩慢。人口城鎮(zhèn)化落后于土地城鎮(zhèn)化，土地制度、住房制度、保障制度等仍制約農(nóng)民進(jìn)城。小城鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)能力有限，小城鎮(zhèn)缺乏活力與特色，在擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)、吸納農(nóng)民就業(yè)、集聚農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、支撐縣域經(jīng)濟(jì)、輻射帶動(dòng)周邊等方面作用不夠明顯。資金和土地資源短缺，村鎮(zhèn)建設(shè)投入不足。

4.農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)偏低。當(dāng)前，絕大多數(shù)農(nóng)民思想還比較保守，傳統(tǒng)的小農(nóng)意識(shí)根深蒂固，生產(chǎn)、生活和行為方式都與現(xiàn)代社會(huì)生活的要求差距甚遠(yuǎn)。普遍存在“小富即安”心理，缺乏干大事創(chuàng)大業(yè)的開拓進(jìn)取精神；有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民紛紛流入城市，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力不斷流失、日益缺乏；關(guān)心集體、熱心公益等集體主義觀念淡漠，封建迷信等不良社會(huì)風(fēng)氣有抬頭的趨勢(shì)。

三、整體推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)一體化的對(duì)策研究

整體推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路，是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)互動(dòng)、工農(nóng)互促，富裕農(nóng)民、減少農(nóng)民的必然選擇。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，必須作堅(jiān)持不懈地努力，要把工農(nóng)、城鄉(xiāng)、市民農(nóng)民作為一體統(tǒng)一謀劃，整體推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程。

1.科學(xué)制定城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃。充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，切實(shí)把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)各部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一編制總體及專題規(guī)劃；按照同城化發(fā)展思路，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)，編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、勞動(dòng)和社會(huì)保障、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)建設(shè)和保護(hù)等規(guī)劃，逐步形成以城鄉(xiāng)一體化總體規(guī)劃為核心、各項(xiàng)規(guī)劃相互配套銜接的規(guī)劃體系；應(yīng)結(jié)合資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)發(fā)育，科學(xué)合理規(guī)劃小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)（中心村），盡快與土地利用及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接。

2.大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。建立規(guī)?；亍?jiān)持“一鎮(zhèn)一業(yè)”、“一村一品”，大力發(fā)展專業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，專業(yè)村組，實(shí)行區(qū)域化布局，走一戶帶多戶、多戶帶全村、一村帶多村、多村成基地的路子，在建成一大批區(qū)域化、專業(yè)化、特色化的生產(chǎn)基地。加強(qiáng)中介服務(wù)組織建設(shè)。培育壯大農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，在龍頭企業(yè)和農(nóng)民之間發(fā)揮其橋梁作用。大力推行“公司+基地+合作經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)紀(jì)人）+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，真正把農(nóng)民與企業(yè)聯(lián)結(jié)起來。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強(qiáng)產(chǎn)銷結(jié)合。組建縣級(jí)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息中心，做好市場(chǎng)信息收集、整理工作，多渠道發(fā)布農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求信息，以信息化推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

3.多舉措加快小城鎮(zhèn)建設(shè)。進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，將城市范圍內(nèi)的各種公共資源進(jìn)行統(tǒng)一整合、調(diào)配，把各種基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)、生活管理要素延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，合理布置、建設(shè)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化進(jìn)程，重點(diǎn)建設(shè)城中村改造型、村莊整合型、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型、園區(qū)依托型和市場(chǎng)擴(kuò)展型等不同類型的社區(qū)。重視支持發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)進(jìn)行扶持，引導(dǎo)中小企業(yè)入駐，提高小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐力。積極完善保障體系，建設(shè)中心敬老院、夕陽紅養(yǎng)老院等，探索構(gòu)建以廉租住房為重點(diǎn)的農(nóng)村住房保障體系，突出解決農(nóng)村部分低收入家庭住房困難問題。

4.進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革。深化體制機(jī)制改革是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要?jiǎng)恿?。加大土地流轉(zhuǎn)力度，尤其是給予土地集約利用試驗(yàn)權(quán)。改革農(nóng)村土地補(bǔ)償辦法，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)益。深入改革農(nóng)村金融制度，鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村布點(diǎn)，大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村擴(kuò)大信貸規(guī)模，優(yōu)化金融服務(wù)。穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革。城鄉(xiāng)二元戶籍制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民待遇的不平等，應(yīng)大膽試點(diǎn)，積極穩(wěn)妥改革。改革征地制度，在符合國家土地利用規(guī)劃、嚴(yán)格控制非農(nóng)用地總量的前提下，將更多的非農(nóng)建設(shè)用地開發(fā)所得返還給農(nóng)民，使農(nóng)民直接分享土地收益。

5.大力改善農(nóng)村精神文化環(huán)境。加大建設(shè)力度，充分利用遠(yuǎn)教平臺(tái)、農(nóng)家書屋和村級(jí)廣播，不斷加強(qiáng)文明禮儀知識(shí)學(xué)習(xí)和傳播，大力宣傳文明道德新風(fēng)尚。推進(jìn)“送文化、種文化、育文化”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極打造開放式活動(dòng)平臺(tái)，推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域間文化交流融合，促進(jìn)民間民俗文化傳承保護(hù)，著力豐富城鄉(xiāng)群眾文化生活。建立農(nóng)村地域特色文化發(fā)展扶持政策，對(duì)重點(diǎn)文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目給予貼息、獎(jiǎng)勵(lì)等扶持，將地域特色文化挖掘、農(nóng)村文化團(tuán)隊(duì)培育、群眾文化活動(dòng)開展作為文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建活動(dòng)考核的重要內(nèi)容，并作為“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)考核的重要指標(biāo)。

（責(zé)任編輯：許廣東）