發(fā)展小額信貸促進普惠金融

吳曉靈

（清華大學(xué)五道口金融學(xué)院， 北京市100083）

在社會制度既定的背景下，一個國家要發(fā)展和穩(wěn)定，一定要做兩件事情。第一，提升經(jīng)濟發(fā)展能力，創(chuàng)造更多的財富；第二，讓全民共享發(fā)展的成果。任何一個國家都存在弱勢群體，特別是一些貧困人口，政府應(yīng)資助他們，但是這種資助僅僅能夠使其維持生存。他們?nèi)绻敫淖冏约旱拿\，讓自己生活得更好、發(fā)展得更好，就必須憑自己的努力去爭得更好的社會地位和物質(zhì)享受，小額信貸能夠起到這樣的作用。諾貝爾和平獎獲得者尤努斯（Muhammad Yunus）就是用商業(yè)可持續(xù)的方式幫助窮人改變命運的最好典范。只有消滅了貧困，才能夠使社會得到安寧。普惠金融就是給弱勢群體一個獲得社會救助之外享受經(jīng)濟發(fā)展成果和改變自己命運的機會。

一、普惠金融與小額信貸

2005 年世界銀行舉辦了小額信貸年，其所屬組織世界銀行扶貧協(xié)商小組對普惠金融的主要內(nèi)容進行了規(guī)定。首先，普惠金融包含著政策層面的監(jiān)管與監(jiān)督；其次，對從事普惠金融機構(gòu)的財務(wù)報告和信息披露有一定的要求；三是對客戶層面要有公平的定價。這三個層次的制度結(jié)合在一起，核心是讓每一個人在有金融需求時，都能以合適的價格，享受到及時的、有尊嚴的、方便的、高質(zhì)量的金融服務(wù)。普惠金融不僅指向低收入和貧困的人群，而是針對所有的人。但是在正常的情況下，其他階層的人更容易得到金融服務(wù)，而低收入和貧困的人群享受到的服務(wù)較少，因而普惠金融往往給人一種印象，好像就是專門針對低收入人群的，其實并不完全是這樣。普惠金融的服務(wù)不僅是貸款，還應(yīng)該包括存款、匯款、保險、理財?shù)确矫娴臉I(yè)務(wù)。

小額信貸屬于微金融領(lǐng)域。微金融包括小額信貸、小額保險、存款結(jié)算等面向貧困中低收入人群和微小企業(yè)的金融服務(wù)，其中影響最大的就是小額信貸。小額信貸的定義有兩個核心，一是小額，二是信用放款，而不是抵押和質(zhì)押放款。有的貸款盡管額度很小，如果不是信用放款，也不是小額信貸。從金額上來講，多少算小呢？一般來講，對一個自然人的貸款額度應(yīng)是本國或本地區(qū)人均GDP 的2.5 倍。我國東部和西部地區(qū)人均收入差距比較大，在中西部地區(qū)小額信貸的額度應(yīng)是5 萬元以下，而在東部和中部比較發(fā)達的地區(qū)應(yīng)是10 萬元以下?？傮w來講，我國對一個自然人的貸款，不超過10 萬元的都可以稱之為小額貸款，而一些公益性組織的小額貸款往往是以千元計的。

2011 年工信部發(fā)布微型企業(yè)標準，其中工業(yè)企業(yè)的微型企業(yè)是指從業(yè)人員20 人以下或者營業(yè)收入300 萬元以下的企業(yè)。劃分小型企業(yè)和微型企業(yè)主要是為解決勞動力就業(yè)問題，因而我們不必對所有行業(yè)都劃分小企業(yè)和微型企業(yè)。有一些高科技企業(yè)從業(yè)人員在20 人以下，但是其產(chǎn)值很高，或者盈利和營業(yè)額很大。我認為，政策優(yōu)惠的對象不應(yīng)該包括這些人數(shù)少但營業(yè)額和利潤都很高的企業(yè)。應(yīng)該在勞動密集型行業(yè)中劃分小微企業(yè)，讓政策聚焦這些企業(yè)，讓它們更好地發(fā)展。因此，小微企業(yè)貸款應(yīng)該是貸款余額在100 萬元或者50 萬元以下的貸款。為什么用“或者”呢？因為有東部和西部差別的問題。為什么用“余額”，而不用一筆貸款？因為如果100 萬貸款余額的企業(yè)有30%的資本金，資產(chǎn)最多是150 萬，是一個微型企業(yè)，可以解決一些就業(yè)問題。如果以單筆貸款來說的話，一個企業(yè)很可能到多家銀行貸款，它未必就是一個很小的企業(yè)，因為其貸款余額可能很大。

按照上述定義，國際上一般把從事小額信用貸款業(yè)務(wù)的機構(gòu)分為三類。

第一類是福利主義的小額信貸。它服務(wù)于弱勢群體，享受外部資助與補貼。福利主義小額貸款的機構(gòu)在財務(wù)方面可能不可持續(xù)，在有了外界捐贈和資助之后把錢貸出去，然后再收回來。因為它收的利息比較低，因此很難自我循環(huán)起來。

第二類就是公益性質(zhì)的制度主義小額信貸。它同樣服務(wù)于弱勢群體，但是自身是商業(yè)可持續(xù)的。這就是尤努斯后來發(fā)展的小額信貸，它們是信用放款，額度很低，但一定要用利率覆蓋風(fēng)險，使其在財務(wù)上可持續(xù)，這類機構(gòu)不以利潤最大化為目的。

第三類是完全商業(yè)性的小額信貸。它服務(wù)于傳統(tǒng)銀行客戶之外的群體，追求利潤最大化。一般商業(yè)銀行往往不愿從事小額信貸業(yè)務(wù)，但現(xiàn)在有些商業(yè)銀行也把小額信貸作為自己業(yè)務(wù)的一部分。

福利主義的小額信貸組織。20 世紀90 年代聯(lián)合國計劃開發(fā)署和世界銀行以捐贈與項目方式計劃在中國搞扶貧小額貸款，最多時有三百多個項目組織。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，目前還有將近一百個能夠繼續(xù)生存，當年捐給它們的幾百萬元現(xiàn)在還在不斷地周轉(zhuǎn)放貸。小額貸款聯(lián)盟是一個民間組織，其中有正規(guī)金融機構(gòu)，也有小額貸款公司，還有非政府的信貸機構(gòu)。目前參與這個民間信貸組織的有六十多家福利性小貸機構(gòu)，也就是說還不到一百家仍然存在。

在目前小額信貸市場上，最主要也是最活躍和比較好的有兩類：一類是公益性的制度主義小額信貸的機構(gòu)，最典型的是扶貧基金會下屬的中和農(nóng)信項目管理有限公司，其小額信貸的業(yè)務(wù)量很大，2011 年貸款累放107.4 億元，平均每筆9657 元；另一類是商業(yè)性的小額信貸。郵政儲蓄銀行、包商銀行等城市和農(nóng)村商業(yè)銀行已經(jīng)深度介入到了小額信貸領(lǐng)域中。郵政儲蓄銀行掛牌之后，就定位為小額信貸銀行。一是人才缺乏，二是由于它是后起銀行，無法與現(xiàn)有大銀行爭奪優(yōu)質(zhì)客戶。2011 年，其放款每戶平均余額是七萬多元。2005 年，世界銀行扶貧協(xié)商小組提出了小額信貸的11 項原則，其中一項就是，小額信貸是建立在永久性本土金融機構(gòu)中。當時我們還沒有多少金融機構(gòu)肯愿意從事這些業(yè)務(wù)，大部分是公益性組織在做，那時只有農(nóng)信社對農(nóng)戶做幾萬元以下的信用放款。2005 年，包頭商業(yè)銀行、哈爾濱銀行、臺州商業(yè)銀行以及郵儲等商業(yè)銀行，開始學(xué)習(xí)歐洲復(fù)興開發(fā)銀行專門的小額信貸技術(shù)，到現(xiàn)在為止已經(jīng)比較成熟了，它們深深地介入到了小額信貸領(lǐng)域中。再有一類商業(yè)機構(gòu)就是最近興起的村鎮(zhèn)銀行。比較典型的是中銀富登村鎮(zhèn)銀行，其定位是只發(fā)放10 萬元以下的信用貸款。再有就是近幾年興起的小額貸款公司，它沒有金融牌照，從政策上說是引導(dǎo)它們從事小額貸款，但是從總體來說還沒有做小額信貸。也有一些機構(gòu)貸款額高些，平均額在百萬元以下，但抵押擔(dān)保貸款多些，還沒有小額信用貸款。小額信用貸款做的比較好的是阿里巴巴小額信貸公司，平均每筆貸款20 萬元左右，全部為信用貸款。

二、轉(zhuǎn)變理念，差異定位，走特色發(fā)展道路

近年來，國家號召商業(yè)銀行加強對小微企業(yè)和農(nóng)戶的貸款服務(wù)。因為與大中型企業(yè)相比，小企業(yè)和微企業(yè)貸款的定價機制與管理方法不一樣，因此銀監(jiān)會提出引導(dǎo)商業(yè)銀行建立小企業(yè)貸款的6 項機制，包括利率風(fēng)險定價機制、獨立核算機制、高效貸款審批機制、激勵約束機制、專業(yè)化的人員培訓(xùn)機制和違約信息通報機制。對小企業(yè)服務(wù)的技術(shù)和公司金融、個人消費金融不一樣，要單獨管理，因而監(jiān)管當局提提出了“四單”原則，即小企業(yè)專營機構(gòu)單列信貸計劃、單獨配備人力和財務(wù)資源、單獨客戶認定與信貸評審、單獨會計核算。通常，銀行設(shè)網(wǎng)點的積極性很高，但是監(jiān)管當局近年來對銀行機構(gòu)的擴張有所控制。為了讓商業(yè)銀行有積極性去做小額信貸，監(jiān)管當局鼓勵商業(yè)銀行進行小企業(yè)專營機構(gòu)網(wǎng)點建設(shè)，對小企業(yè)貸款余額占企業(yè)貸款余額達到一定比例的商業(yè)銀行，支持其籌建專營機構(gòu)網(wǎng)點。這也是一種政策激勵。

很多人認為存貸比對商業(yè)銀行貸款是一個極大的制約，這個問題比較復(fù)雜。銀監(jiān)會提出一個政策，在計算存貸比時，對商業(yè)銀行發(fā)行金融債所對應(yīng)的單戶500 萬元以下的小企業(yè)貸款，可以不納入存貸比的考核范圍，在存貸比考核資本充足率和不良率容忍度等方面給予特殊政策。人民銀行和銀監(jiān)會為了鼓勵商業(yè)銀行給小企業(yè)放款，提出可以發(fā)行小企業(yè)定向金融債，所籌資金用于小企業(yè)貸款，而且500 萬元以下的不計入存貸比考核。計算資本充足率時，對符合相關(guān)條件的小型微型企業(yè)貸款，在權(quán)重法下適用75%的優(yōu)惠風(fēng)險權(quán)重，在內(nèi)部評級法下比照零售貸款適用優(yōu)惠的資本監(jiān)管要求。除了政府信用，一般的正常貸款都是按100%的風(fēng)險權(quán)重，對于小型微型企業(yè)按75%的風(fēng)險權(quán)重，對于它的資本消耗是有利的。在內(nèi)部評級法下，對小額貸款的資本消耗的比重，參照零售貸款優(yōu)惠的經(jīng)濟資本的占用有利于金融機構(gòu)節(jié)約資本，有利于鼓勵他們從事小額貸款。

在不良率考核方面，各級監(jiān)管機構(gòu)對商業(yè)銀行小型微型企業(yè)貸款不良率執(zhí)行差異化的考核標準，根據(jù)各行實際平均不良率，適當放寬對小型微型企業(yè)貸款不良率的容忍度。如對正常貸款不良率容忍度是1%，對小型微型企業(yè)的貸款不良率容忍度可以允許到3%左右。在收費方面，監(jiān)管當局強調(diào)，除了銀團貸款外，商業(yè)銀行不得對小型微型企業(yè)收取承諾費、資金管理費，嚴格限制對小型微型企業(yè)收取財務(wù)顧問費、咨詢費等費用。在稅收方面，財政部在稅收損失準備金的計提、行政事業(yè)型收費等方面也出臺了很多政策，將小型微型企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅的政策延長到2015 年底并擴大范圍。自2011 年11 月1 日至2014 年10 月31 日，對金融機構(gòu)與小微企業(yè)簽訂的借款合同免征印花稅。將金融企業(yè)涉農(nóng)貸款和中小企業(yè)貸款損失準備金稅前扣除政策延長到2013 年底，稅前可提呆賬損失準備金，其中小企業(yè)的貸款是指500 萬元以下的貸款。將符合條件的農(nóng)村金融機構(gòu)金融保險收入按3%的稅率收營業(yè)稅，該政策延長到2015 年底。從2012 年到2014 年3 年內(nèi)，對小型微型企業(yè)免征登錄類和證照類的行政事業(yè)型收費。這些都是從財政政策、金融政策上支持小微企業(yè)的發(fā)展，是近年來我國在監(jiān)管政策和財稅政策上所作的努力。

三、關(guān)于小額信貸市場及其機構(gòu)

信貸市場應(yīng)該是一個多層次的信貸市場，這是從信貸市場客戶群體劃分的角度，來分析什么機構(gòu)適宜從事小額信貸業(yè)務(wù)，小額信貸需要什么樣的制度環(huán)境。

隨著資本市場的發(fā)展，大企業(yè)將逐漸走向資本市場進行股本融資、債券融資。特別是大企業(yè)的債券融資，成本低于信貸，因此優(yōu)質(zhì)的中型企業(yè)和大型企業(yè)將是資本市場上的重要客戶，它對銀行服務(wù)的需要不是信貸，而是結(jié)算服務(wù)和其他理財顧問服務(wù)等。而對于300 萬~500 萬元以下小型企業(yè)的貸款，雖然國家鼓勵銀行做，但是目前大型銀行大多只能做到300 萬~500 萬元。100 萬~300 萬元是中型銀行做，主要代表是招商銀行和民生銀行。除了這兩家銀行以外，股份制銀行難以做到100萬~300萬元，做300 萬~500 萬元還是在很多政策引導(dǎo)下才有的情況。如果讓銀行完全自由定位的話，很多銀行并不想做這種層次的業(yè)務(wù)。對于100 萬元以下的微型企業(yè)貸款，主要是小額信貸機構(gòu)做，包括小額貸款公司、一些非政府組織、城商行和某些重新定位的機構(gòu)。對于自然人的放款，5 萬元以下或者10 萬元以下是小額信貸機構(gòu)做，高于此數(shù)額的，所有機構(gòu)都在做。我們的信貸市場大約就是這樣的層次劃分。

在這樣的市場中，對于100 萬~300 萬元的貸款，只要解決一個問題，市場就可以很好地發(fā)展了，即呆壞賬核銷自主權(quán)的問題。如果商業(yè)銀行有呆壞賬的核銷自主權(quán)，就可以用利率覆蓋風(fēng)險的辦法把一些客戶的風(fēng)險覆蓋掉，就會有積極性去做這些百萬元以上的貸款，其實這是一般傳統(tǒng)的信貸技術(shù)就能做的。但是百萬元以下特別是幾十萬元幾萬元的信用貸款，有它的特殊技術(shù)。跟傳統(tǒng)的銀行業(yè)務(wù)比較起來，它的特殊技術(shù)表現(xiàn)在三個方面。

第一，對客戶人品、還貸意愿的判斷和對客戶的培育。與傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)對管理者管理能力的評判不完全相同，在傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)中，評判的主要不是個人，而是整個管理機制，是企業(yè)的治理機制和管理團隊的管理能力。而對于小額信貸來說，因為借款的往往都是個人，包括小微企業(yè)其實也是一個小微企業(yè)主，因而對客戶人品和還貸意愿的判斷是一個很技術(shù)的問題。在客戶培育方面，所有成功的小額信貸機構(gòu)都要對客戶先培訓(xùn)、先教育、后貸款。要主動開發(fā)客戶群，而不是讓客戶找上門來。

第二，調(diào)查編制客戶資產(chǎn)負債表、損益表和現(xiàn)金流量表。傳統(tǒng)銀行信貸業(yè)務(wù)要求貸款企業(yè)有會計報表，即資產(chǎn)負債表、損益表和現(xiàn)金流表，然后通過傳統(tǒng)的打分評級來確定給不給一個企業(yè)貸款。但是對于小微企業(yè)和個體來說，他們的經(jīng)營是很不確定的，是不規(guī)范的，沒有標準的會計制度。在大市場中，對小攤小販和個體戶，需要信貸人員通過訪談考察其進貨、銷貨，甚至用電情況，即通過其消耗、進貨、出貨的情況，再詢問很多問題，然后由信貸員編制成這樣的表格。

第三，是信貸員的理念培養(yǎng)和實踐培訓(xùn)。做小額信貸，要求信貸員有極大的愛心和社會責(zé)任心。因為客戶從來沒有跟銀行打過交道，他們是在社會中不太被重視的人群。信貸員要有愛心，是真心想幫助他們，讓人覺得是很誠懇的，是有愛心有責(zé)任心的人。這樣的小貸信貸員不是學(xué)校培訓(xùn)出來的，而是師傅帶徒弟帶出來的。要上課進行培訓(xùn)，講一般的理念，但是要掌握這些東西，必須跟著師傅干一段時間。

這是對傳統(tǒng)銀行信貸業(yè)務(wù)的極大挑戰(zhàn)，成本非常高。降低小額信貸成本的有效途徑是標準化放款、批量化做業(yè)務(wù)。中和農(nóng)信公司貸款發(fā)放的模式、管理的模式就是標準化的，它的前臺是在村子里，在北京的計算機網(wǎng)絡(luò)進行中后臺處理，它也是批量做的。很多城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和國外比較成功的小貸公司以及阿里巴巴的小貸，他們都是到客戶作各種各樣的調(diào)查和提問，信貸員把這些信息輸入到計算機進行程序化處理，然后運用計算機來做后臺的管理，只有這樣才能保證放貸的品質(zhì)和風(fēng)險控制。

（1）商業(yè)銀行。有代表性的是包商銀行，其小額貸款是從2005 年開始的。

表1 是最近小貸聯(lián)盟評選小額信貸優(yōu)秀機構(gòu)時，在調(diào)查報告中列出的包商銀行小額信貸放款情況。它的技術(shù)在不斷提高，效益也在不斷提高，放貸速度越來越快，單筆金額越來越小，覆蓋面越來越大，說明城市商業(yè)銀行找到了一條差異化定位的道路。包商銀行和哈爾濱銀行認識到，在大銀行林立的城市中，與大銀行競爭的效果肯定不好，所以他們深入到底層去做服務(wù)。

表1 包商銀行小額信貸的情況

（2）村鎮(zhèn)銀行。銀監(jiān)會推出村鎮(zhèn)銀行的主要目的是想把它變成一種新型的為農(nóng)村服務(wù)的金融機構(gòu)。監(jiān)管當局要求，村鎮(zhèn)銀行由商業(yè)銀行主發(fā)起并控股15%，2012 年隨著溫州金融改革的推進，把原來的控股20%降到了15%。在縣市設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，注冊資本金不得低于300 萬元；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，注冊資本金不得低于100 萬元。到2012 年6月末，全國已經(jīng)組建了673 家村鎮(zhèn)銀行，他們的貸款余額是1782 億元，平均資本是7000 萬元。非常有意思的是，將近70%的村鎮(zhèn)銀行是城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行發(fā)起的，其中城市商業(yè)銀行占48.9%，農(nóng)村商業(yè)銀行占21.1%。最低控股比例是24.1%，最高是100%。總體來說，銀行控股比例達48.6%。

村鎮(zhèn)銀行在其發(fā)展的過程中遇到了很多的困惑。吸收存款的時候不是很容易，發(fā)放貸款時又和其他的銀行同質(zhì)競爭。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄都有機構(gòu)，特別是在存款競爭上，郵政儲蓄比村鎮(zhèn)銀行吸收農(nóng)村存款要方便得多。因此村鎮(zhèn)銀行到底如何發(fā)展一直是一個令人困惑的問題。我最近去調(diào)查，發(fā)現(xiàn)包商銀行和哈爾濱銀行都在批量向全國發(fā)起村鎮(zhèn)銀行。而且在介紹經(jīng)驗時，都是在推廣它們在包頭和哈爾濱開展的成熟的小額信貸技術(shù)。前幾年，單個村鎮(zhèn)銀行面臨同質(zhì)競爭、吸收存款困難和結(jié)算困難等問題。中國銀行宣布要在全國批量設(shè)置村鎮(zhèn)銀行，靠的就是中銀富登在全國設(shè)的村鎮(zhèn)銀行。我認為像中國銀行、包商銀行和哈爾濱銀行這樣的銀行，用村鎮(zhèn)銀行批量設(shè)置的方法實現(xiàn)集團化經(jīng)營才能夠發(fā)揮優(yōu)勢。當它批量設(shè)置的時候會有一個品牌效益，同時有規(guī)模效益。批量設(shè)置的村鎮(zhèn)銀行能夠在計算機網(wǎng)絡(luò)、資金調(diào)度、資金結(jié)算、風(fēng)險控制和培訓(xùn)等方面得到發(fā)起行的全力支持。前幾年村鎮(zhèn)銀行經(jīng)常遇到結(jié)算渠道的問題，因為結(jié)算要有網(wǎng)絡(luò)，單個的村鎮(zhèn)銀行很難形成結(jié)算網(wǎng)絡(luò)。一個城市的商業(yè)銀行或者一個正規(guī)的金融機構(gòu)，設(shè)一兩家銀行完全就是大銀行的附屬行，它也形不成網(wǎng)絡(luò)，只能進入到大銀行的網(wǎng)絡(luò)進行結(jié)算。如果批量設(shè)置村鎮(zhèn)銀行的話，那些不能異地設(shè)分行的城市商業(yè)銀行，在異地設(shè)了這么多的村鎮(zhèn)銀行，就可以形成比較好的結(jié)算網(wǎng)絡(luò)，能夠?qū)λ麄冞M行結(jié)算上的支撐。

在考慮設(shè)計金融機構(gòu)時，必須是原金融機構(gòu)中所缺少的東西，設(shè)計出來后才會有一個發(fā)展的空間。商業(yè)銀行在小額信貸基礎(chǔ)上建立的集團銀行，可能是未來在新市場定位中能夠有發(fā)展空間的一種營業(yè)模式。

最近很多民營資本特別想進入金融機構(gòu)中，而且想以村鎮(zhèn)銀行作為其進入金融機構(gòu)的一個主要目標。包括溫州搞金融改革試點，很多民營資本已經(jīng)做好了準備，要發(fā)起一個全部由民營資本組成的金融機構(gòu)，但是沒有得到當局的批準。我想有兩方面的原因，一方面是從監(jiān)管當局來說，看到了商業(yè)銀行的牌照能夠吸收小客戶的錢。1998 年之前中國有過合作基金會，當時在全國各地的農(nóng)村中有很多合作基金會，它們是既可以吸收存款，又可以發(fā)放貸款的民間組織，本質(zhì)上就是一個農(nóng)村信用社，一個商業(yè)銀行。但是因為沒有納入監(jiān)管，后來出了很多風(fēng)險，最后政府把它們給關(guān)了。為關(guān)閉這些合作基金會，地方政府向中央政府借了一千多億元的再貸款，來償付關(guān)閉機構(gòu)的個人債務(wù)。這件事情使得監(jiān)管當局對于機構(gòu)吸收公眾存款可能出現(xiàn)的風(fēng)險有極大的警惕。因此，監(jiān)管當局提出對于村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立一定要有一家商業(yè)銀行控股，目的就是控制風(fēng)險。但正因為由商業(yè)銀行發(fā)起和控股，民營資本就不愿意進來。而監(jiān)管當局最擔(dān)心的就是民營資本控制會有風(fēng)險，因為它們沒有經(jīng)營銀行的經(jīng)驗。

另一方面，作為民營資本來說，即使一個全部都是民營資本的村鎮(zhèn)銀行，在吸收存款、辦理結(jié)算等方面也會面臨很多問題。到現(xiàn)在為止村鎮(zhèn)銀行的困惑，其實就是民營資本獨立辦銀行所面臨的困惑。村鎮(zhèn)銀行要想找到新的市場定位，最好是基于小額信貸的集團化發(fā)展，這才有可能會有別于其他機構(gòu)。

（3）新型的小額貸款機構(gòu)。根據(jù)銀監(jiān)會2008年的文件，在小額貸款公司的設(shè)立方面，有限責(zé)任公司要有50 個以下股東出資，股份有限責(zé)任公司是2~200 人發(fā)起，其中必須有半數(shù)以上的發(fā)起人在中國境內(nèi)有住所。有限責(zé)任公司的注冊資本不得低于500 萬元，股份有限責(zé)任公司注冊資本不得低于1000 萬元。單一法人、企業(yè)法人和其他社會組織及其關(guān)聯(lián)方持有的股份不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%，這是監(jiān)管當局對于小額貸款公司的規(guī)定。應(yīng)該說小額貸款公司試點辦法發(fā)布以后，在社會上的發(fā)展是比較迅速的。到2012年6 月末，全國共有小貸公司5267 家，貸款余額4893 億元，平均資本額是8000 萬元。這和村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展速度有明顯的區(qū)別，小貸公司的發(fā)展比村鎮(zhèn)銀行發(fā)展快得多。

為什么小貸公司定位為只貸不存的金融機構(gòu)？這同樣是監(jiān)管部門出于對存款市場安全的考慮而設(shè)計的不吸收存款只發(fā)貸款的機構(gòu)。中國存款市場競爭非常激烈，而貸款發(fā)放和貸款服務(wù)的機構(gòu)，特別是小額信貸機構(gòu)卻非常不足。所以從政策設(shè)計上，本意是想培育發(fā)放小額信貸的機構(gòu)。但從實際進展情況來看，全國各地的小貸公司（因為沒有全國的調(diào)查數(shù)據(jù)，只是有的省份調(diào)查過）平均來說，貸款額度都在100 萬元以下，有很多是抵押和擔(dān)保放款，不是信用放款，沒有達到原來的要求。有的省政府出臺了引導(dǎo)政策，如浙江省、福建省規(guī)定，如果小貸公司發(fā)放50 萬元的信用貸款，政府給千分之五的風(fēng)險補償，明確引導(dǎo)小貸公司從事小額放款，但是現(xiàn)在看起來不是特別的理想。做得最好的還是阿里巴巴網(wǎng)絡(luò)小貸公司。它成立以后，只放信用貸款，在2011 年之前只放50 萬元以下的，到2012年為止也只是100 萬元以下的，再高了不放。淘寶網(wǎng)的客戶群在網(wǎng)絡(luò)上是有信用記錄的，在它的網(wǎng)絡(luò)上做生意的客戶有了貸款申請，網(wǎng)絡(luò)會進行計算機處理，對該客戶的各方面需求情況會有一個判斷。運用這樣的技術(shù)，它2011 年的貸款余額是12.68 億元，貸款累放額134 億元，周轉(zhuǎn)10 次，累計客戶9.8 萬戶，平均單筆貸款13.7 萬元。2012 年貸款余額19.96 億元，累放資金277 億元，客戶累計12.96 萬戶，平均單筆金額21.4 萬元。阿里巴巴小貸的貸款金額大一些，是因為它2012 年把最高放款額提高到了100 萬元，是根據(jù)客戶的資金需求來做的。

對于小額貸款公司來說，我們對其經(jīng)營狀況的引導(dǎo)應(yīng)該是以小額貸款為主?，F(xiàn)在即使不做小額貸款，為了讓這個機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，應(yīng)該有三條紅線：第一不變相吸收公眾存款，第二不放大額貸款，第三不暴力收貸。大家都擔(dān)心小額貸款公司發(fā)展比較快，很可能出風(fēng)險，但是如果能守住其不吸收公眾存款這條紅線的話，實際上它貸的是老板自己的錢。而且它現(xiàn)在不對外吸收存款，對外融資的比例很低，按照法規(guī)它只能融資本金的50%。由于社會上對小貸公司的爭議非常大，出于風(fēng)險的考慮，銀行基本不給它貸款?，F(xiàn)在全國平均起來，小貸公司的融資率都不到資本金的10%。

（4）公益性的小額貸款組織。扶貧基金會下面的中和農(nóng)信公司，是以項目為主成立的項目管理公司。中和農(nóng)信不能吸收存款，靠批發(fā)來的資金，向正規(guī)金融機構(gòu)去借款以后放款。它現(xiàn)在平均的貸款額度是9000 元，而最早開始的時候只放2000 元錢以下的款，后來提高到了兩萬元錢。完全是一種扶貧性質(zhì)的，但是它的利率是完全市場化的，平均利率達到百分之十七八。它是從國家開發(fā)銀行和渣打銀行批發(fā)資金，農(nóng)業(yè)銀行也給了它授信額度，財政給了它兩億元的基金存到商業(yè)銀行作為擔(dān)保，向商業(yè)銀行借款，這樣可以降低它從商業(yè)銀行借款的利率水平。渣打銀行和國家開發(fā)銀行對中和農(nóng)信的貸款完全按市場利率，在資金的成本基礎(chǔ)上加貸款成本，按利率覆蓋風(fēng)險的方式對外發(fā)放貸款。這種公益性組織現(xiàn)在發(fā)展得比較好，在14 個省52個縣1.4 萬個行政村開辦了業(yè)務(wù)。一個很重要的特點是，它實行了計算機管理、標準化管理，計算機的中臺和后臺在北京，可以全程控制每一個信貸員的每一筆發(fā)放。它的信貸員基本上是當?shù)鼗虼謇镉形幕娜耍缓筮M行師傅帶徒弟式培訓(xùn)之后進行貸放。對于農(nóng)民信用合作應(yīng)該允許發(fā)展，因為發(fā)展農(nóng)民的信用合作，對于農(nóng)民解決自己的小額貸款問題可能更方便。

四、為小額信貸發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境

應(yīng)該加強政策的引導(dǎo)，使商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、小貸公司和公益性機構(gòu)等四類機構(gòu)能夠很好地發(fā)放小額信貸，扶持小額信貸的發(fā)展。

第一，要為小貸機構(gòu)商業(yè)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。一是使利率覆蓋風(fēng)險，對高利率要有正確的認識。二是這些機構(gòu)要有貸款呆壞賬核銷自主權(quán)，把現(xiàn)在小額貸款的臨時性政策制度化?，F(xiàn)在所有的支持性政策，最長也就到2015 年，這些應(yīng)該變?yōu)橹贫然恼?。關(guān)于利率覆蓋風(fēng)險問題，利率的確定應(yīng)該是資金成本、管理成本、適當?shù)睦麧櫾偌由腺J款損失的比例，估算出有可能損失多少貸款，損失的比例是多少，這四個方面加起來就是利率定價的標準。而預(yù)測貸款的損失率其實是最高的技術(shù)，決定著多高的利率才能把風(fēng)險覆蓋掉?，F(xiàn)在社會上對小貸機構(gòu)有很多批評，認為小貸機構(gòu)的小額信用放款利率太高了。這是跟傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的利率水平相比的，是不對的。小額信貸利率的參照系應(yīng)該是高利貸。如果沒有小額信用放款，那些不被銀行服務(wù)的人群只能去找高利貸。因為有了小額信貸業(yè)務(wù)，他們就可以按比高利貸低的利率水平來獲得信貸服務(wù)，這應(yīng)該是判別的標準。根據(jù)一般小額信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展過程，客戶的第一筆貸款額度是小的，利率是高的，但是隨著以后的多次放款，授信額度逐漸擴大，利率水平會逐漸降低。在貸款呆壞賬核銷自主權(quán)方面，銀行要覆蓋風(fēng)險，出了風(fēng)險，必須讓它用高收息沖掉已經(jīng)發(fā)生的風(fēng)險，并獲得金融機構(gòu)正常的利率，這樣它才會愿意干?，F(xiàn)在對于貸款壞賬的認定，金融機構(gòu)是沒有太多自主權(quán)的，是由財政直接認定什么是能沖銷的呆賬和壞賬。在商業(yè)銀行是國有獨資銀行的時候，財政作為股東制定這樣的規(guī)則是對的，因為核銷的是股東的權(quán)益?，F(xiàn)在所有的金融機構(gòu)已經(jīng)股份化了，核銷的是股東的權(quán)益，貸款的分類、壞賬在什么樣的情況下收不回來，應(yīng)該是監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)風(fēng)險監(jiān)管原則來制定標準。各個金融機構(gòu)根據(jù)這樣的標準，來認定自己的貸款是不是呆壞賬。一旦金融機構(gòu)出了呆壞賬，只是賬銷案存，財務(wù)上健康了，但并不意味著這筆賬就勾銷掉了，這個案子還在那存著，只有最后人死了，企業(yè)破產(chǎn)了才徹底不去追了。為什么很多銀行都有一個壞賬處理部呢？這個處理部就是在處理那些賬銷案存的貸款。如果我們建立了這種機制，銀行就敢給一些稍微有點風(fēng)險的機構(gòu)放款了。所有小貸機構(gòu)都應(yīng)該有這樣的權(quán)利。

第二，應(yīng)該有普惠制的引導(dǎo)政策，對小額信貸信用放款的機構(gòu)給予稅收優(yōu)惠或者給予鼓勵。

一是稅收優(yōu)惠，如小額信用放款占業(yè)務(wù)量的70%或80%的，給予營業(yè)稅所得稅減半；對于一些金融機構(gòu)發(fā)放的農(nóng)業(yè)貸款，增量超過15%的貸款余額，財政按照貸款余額的2%給予獎勵，這樣的政策也應(yīng)該給予小額信用放款。

二是設(shè)立政府批發(fā)資金和擔(dān)保資金，對公益性小貸機構(gòu)給予資金支持。財政部已經(jīng)給中和農(nóng)信公司兩億元的資金，這對小貸機構(gòu)是一種很大的支持。還可以設(shè)立政策性的小額信貸，包括各種政府擔(dān)保的小額信貸，但是這種額度一定要小。我國普遍推廣是下崗失業(yè)再就業(yè)擔(dān)保貸款、婦女擔(dān)保貸款和大學(xué)生創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款，一般數(shù)額比較小，5 萬元以下，財政給予擔(dān)保和貼息。

第三，給小貸公司非公眾非存款類金融機構(gòu)合適的地位，建立地方金融監(jiān)管制度?，F(xiàn)在全國5600多家小額貸款公司面臨很多困境，最大的一個困境是身份問題。它在做金融業(yè)務(wù)，但身份是一個普通的工商企業(yè)，不能夠提呆壞賬準備金，也不能核銷。它實行的稅收制度是對工商企業(yè)的稅收制度，銀行營業(yè)稅是按照存款和貸款的利差來收，但是小貸公司營業(yè)稅則按全部利息來收，這樣稅率就比較高了。既然會計不允許提撥備，那么也不允許用利潤核銷壞賬，因為工商企業(yè)不允許拿利潤核銷壞賬。在同業(yè)往來和向銀行借錢時，銀行把小貸公司當普通的客戶，承受的是客戶利率，然后拿這個錢再去貸的話，利率肯定比較高一些。就其本質(zhì)而言，小額貸款公司是一個非存款類的金融機構(gòu)，其資金來源不面向公眾，外部性很小，如果把它定位為金融機構(gòu)，上述的會計制度問題、稅收問題、撥備核銷問題、同業(yè)往來的利率問題就都能解決。現(xiàn)在文件規(guī)定，由地方政府監(jiān)管小貸公司，但地方政府沒有這個監(jiān)管能力。對于小貸公司非公眾的金融業(yè)務(wù)來說，它的監(jiān)管要比面對公眾的金融機構(gòu)進行審慎監(jiān)管容易得多。重點就是三條紅線，只要不吸收公眾的錢，不非法吸收資金，不變相吸收公眾存款，就不會有太大的風(fēng)險。

第四，給公益性小額貸款機構(gòu)財團法人的法律地位，完善治理結(jié)構(gòu)。中和農(nóng)信公司只是一個項目管理公司，全國500 多個貧困縣，光靠一個項目公司是做不下來的。如果將來業(yè)務(wù)做得多了，稅收的問題怎么處理？如果征稅的話，大家很難干好。所以要有一個財團法人的理念，就可以免除一般企業(yè)法人的稅收。

第五，發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟，解決小農(nóng)戶、大市場的矛盾。我國農(nóng)村還是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為主的散戶生產(chǎn)，不能保證農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)，勞動生產(chǎn)率較低。提高勞動生產(chǎn)率，只能搞集約化生產(chǎn)。集約化生產(chǎn)有兩條路，一是土地集中，經(jīng)營權(quán)集中。農(nóng)場、基地加農(nóng)戶、大企業(yè)加農(nóng)戶，就是土地集中的一種形式，但這種土地的集中不可能在全國推廣。二是聯(lián)合起來走合作經(jīng)濟的路，集體標準化生產(chǎn)、集體采購、集體銷售，這可以提高農(nóng)民的談判能力。國際上成功的聯(lián)合是生產(chǎn)合作、銷售合作與信用合作三方結(jié)合。合作社的社員之間可以有存款和資金融通貸款，銀監(jiān)會也出臺了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，但是資金互助社很不好管理，弄不好就變成一個變相的合作基金會和一個小商業(yè)銀行，會有外部效應(yīng)。前一段時間江蘇省有的地方政府擅自批了一些資金互助社，最后出了一些風(fēng)險。正因如此，銀監(jiān)會非常謹慎，全國現(xiàn)在才有十幾家資金互助社，但是農(nóng)民要求資金互助和資金融通的欲望比較強烈，如果真正有實體經(jīng)營活動的人結(jié)合在一起存款貸款，風(fēng)險就小了。所以，信用合作和生產(chǎn)合作要結(jié)合在一起，可控性就強得多。當他們資金不夠的時候，可以把他們集合起來的資金作為互?；鸬浇鹑跈C構(gòu)抵押，一倍、五倍、十倍的融通資金，使其能得到更多的資金支持。

第六，謹慎探索，勿踩非法集資的紅線。最高法院關(guān)于非法集資的解釋是，違反國家金融管理法律規(guī)定，向社會公眾（包括單位和個人）吸收資金的行為，同時具備下列四個條件的，除刑法另有規(guī)定的以外，應(yīng)當認定為刑法第176 條規(guī)定的“非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款”。第一，未經(jīng)有關(guān)部門依法批準或者借用合法經(jīng)營的形式吸收資金。第二，通過媒體、推介會、傳單、手機短信等途徑向社會公開宣傳。第三，承諾在一定期限內(nèi)以貨幣、實物、股權(quán)等方式還本付息或者給回報。第四，向社會公眾即社會不特定對象吸收資金。未向社會公開宣傳，在親友或者單位內(nèi)部針對特定對象吸收資金的，不屬于非法吸收或者變相吸收公眾存款。

具有下列情形之一的應(yīng)當追究刑事責(zé)任。（1）個人非法吸收或者變相吸收公眾存款數(shù)額在20 萬元以上的，單位非法吸收或者變相吸收公眾存款數(shù)額在100 萬元以上的。（2）個人非法吸收或者變相吸收公眾存款對象30 人以上的，單位非法吸收或者變相吸收公眾存款對象150 人以上的（現(xiàn)在許多網(wǎng)絡(luò)公司已經(jīng)搞到幾千人甚至上萬人了）。（3）個人非法吸收或者變相吸收公眾存款給存款人造成直接經(jīng)濟損失數(shù)額在10 萬元以上的，單位非法吸收或者變相吸收公眾存款給存款人造成直接經(jīng)濟損失數(shù)額在50 萬元以上。

社會上確實存在著小額信貸的需求，不僅存在小額信貸的需求，也存在很多比這個額度更高的一些貸款的需求。在這方面，我們的金融體系確實滿足得還不夠。我們需要創(chuàng)新，但是制度創(chuàng)新要在一定的范圍之內(nèi)，要謹防變成非法集資和變相吸收公眾存款，給社會帶來危險。要給一些沒有金融牌照，但是確實有能力做小額貸款的機構(gòu)以合法的地位，要給社會貸款需求更大的滿足。一方面要推動制度的創(chuàng)新和小額貸款機構(gòu)的發(fā)展，另一方面為了社會安定，應(yīng)該堅決防止非法集資。