政府信任的差序化：基層治理中的“塔西佗陷阱”及其矯治

耿 靜

（華中師范大學(xué)，武漢430079）

引言

陳堯認(rèn)為，政治信任從低到高可以分為四個(gè)層次，分別為民眾對(duì)政治行為者的信任、對(duì)政策的信任、對(duì)政府的信任以及對(duì)政治制度的信任。根據(jù)國(guó)外對(duì)政治信任的測(cè)量，發(fā)現(xiàn)從20世紀(jì)60年代中期開(kāi)始，公眾對(duì)發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家的政治信任度一直呈下滑趨勢(shì)。盡管這種下滑的步伐并不一致，但下降的趨勢(shì)卻是普遍存在的(荷蘭除外)。國(guó)內(nèi)對(duì)政治信任問(wèn)題的研究起步較晚，2004年，徐勇從信任票的角度分析了農(nóng)村的政治信任問(wèn)題后，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)政治信任問(wèn)題的關(guān)注才日漸升溫。國(guó)內(nèi)有關(guān)政治信任的研究主要集中在幾個(gè)領(lǐng)域：政治信任的界定、功能和意義，政治信任的層級(jí)結(jié)構(gòu)、政治信任的影響因素以及政治信任的重建等，在以上幾個(gè)領(lǐng)域中，對(duì)政治信任的層級(jí)結(jié)構(gòu)的研究較多，也是最能達(dá)成一致認(rèn)同的命題。

政治信任有狹義與廣義之分，狹義的政治信任即民眾對(duì)政府的信任?！缎】怠冯s志2007年8月發(fā)布的《2006－2007中國(guó)信用小康指數(shù)報(bào)告》指出，絕大多數(shù)受訪者相信中央政府，但有超過(guò)70%的受訪者認(rèn)為一些地方政府存在著“隱瞞真實(shí)情況，報(bào)喜不報(bào)憂”的現(xiàn)象。李連江（2013）針對(duì)關(guān)于農(nóng)民對(duì)中央政府高度信任的結(jié)論，通過(guò)對(duì)進(jìn)京上訪者的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)信任具有彈性，他指出普通民眾對(duì)中央政府的信任可能在以往的調(diào)查中被高估。史天健（2007）的研究表明，農(nóng)民對(duì)各級(jí)黨委和政府信任程度的評(píng)價(jià)隨著政府層級(jí)的下降而遞減；胡榮（2007）則通過(guò)實(shí)證研究，探討了農(nóng)民上訪與政府信任流失之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)高層政府的信任度較高，但對(duì)基層政府的信任度卻偏低。沈士光（2010）將這種現(xiàn)象稱(chēng)為“政治信任層級(jí)差”心理，并進(jìn)一步指出，這種心理既反映了制度規(guī)范的差異性，也體現(xiàn)了壓力型體制造成的政治信任疏離，表現(xiàn)為利益協(xié)調(diào)過(guò)程中政治信任的流失。

迄今學(xué)者們對(duì)差序政府信任的研究多是在已有的高中央政府信任、低基層政府信任格局的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上對(duì)差序結(jié)構(gòu)的層級(jí)進(jìn)行調(diào)整，但是對(duì)形成這種信任格局的原因及對(duì)基層治理的影響關(guān)注較少。本文試圖通過(guò)對(duì)差序政府信任導(dǎo)致的“塔西佗陷阱”的形成原因以及如何矯治的分析，探討跨出“塔西佗陷阱”的可能性及其條件。

一、“塔西佗陷阱”：基層治理中的重要命題

在中國(guó)政治體制改革逐漸進(jìn)入深水期時(shí)，政治信任作為一種軟政治力，其正面作用對(duì)于我國(guó)政治文明建設(shè)、公民社會(huì)的培育以及達(dá)到善治都有重要的意義。當(dāng)人們對(duì)政府尤其是一些基層政府部門(mén)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的所作所為或在日常工作中表現(xiàn)出來(lái)的職業(yè)素質(zhì)產(chǎn)生了越來(lái)越多的不安、懷疑時(shí)，開(kāi)始把屢屢出現(xiàn)的食品安全、醫(yī)療藥品安全、樓房安全、交通安全等問(wèn)題，因無(wú)良商家和逐利者以及市場(chǎng)某些無(wú)序環(huán)節(jié)造成的種種“亂象”都慣性地歸因于政府。網(wǎng)絡(luò)上甚至出現(xiàn)“老不信”、“你信不信”、“反正大家都不信”等流行語(yǔ)，對(duì)政府公信力的“塔西佗陷阱”作出了網(wǎng)絡(luò)體的詮釋。

所謂“塔西佗陷阱”是西方政治學(xué)的一個(gè)定律，用在政府公信力問(wèn)題中，可表達(dá)為當(dāng)政府不受信任的時(shí)候，政府怎樣做都會(huì)受到公眾的質(zhì)疑和批評(píng)。正如古羅馬政論家普布里烏斯·克奈里烏斯·塔西佗所說(shuō)的“當(dāng)政府不受歡迎的時(shí)候，好的政策與壞的政策都會(huì)同樣得罪人民”。中國(guó)的差序政府信任格局，對(duì)基層政府的低信任甚至是不信任，使“塔西佗陷阱”在基層治理中表現(xiàn)的更為明顯，老百姓的“老不信”給基層管理和服務(wù)帶來(lái)了很大的阻礙。

政治信任在促進(jìn)社會(huì)政治發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。在一定程度上政治信任不僅可以弘揚(yáng)社會(huì)正氣，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力，建構(gòu)起有機(jī)的社會(huì)團(tuán)結(jié)與社會(huì)和諧，而且可以使人際關(guān)系簡(jiǎn)單化，并大大降低社會(huì)運(yùn)行的成本。邱國(guó)良（2009）認(rèn)為，在鄉(xiāng)村治理中，熟人社會(huì)的信任在解決鄉(xiāng)村糾紛中發(fā)揮了重要作用，然而，熟人社會(huì)的信任對(duì)于解決大規(guī)模群體性沖突則顯示出其功能性不足；政治信任對(duì)解決大規(guī)模的群體事件具有重要的作用，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展都有重要的作用。胡榮通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村的上訪事件與政治信任密切相關(guān)，農(nóng)民上訪的直接結(jié)果是造成了各級(jí)政府信任在農(nóng)村的流失。肖唐鏢等人認(rèn)為，自2005年始，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革和新型合作醫(yī)療制度的實(shí)施對(duì)政府政治信任的提升起到了積極的推動(dòng)作用，但征地拆遷和計(jì)劃生育政策制約了農(nóng)民對(duì)政府的政治信任。

從以上來(lái)看，由于政治信任的缺失造成的“塔西佗陷阱”，對(duì)新時(shí)期的基層治理無(wú)疑具有重要的影響。因此，如何跨出“塔西佗陷阱”，重塑基層社會(huì)對(duì)政府的信任，是基層治理必須解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

二、“塔西佗陷阱”的生成邏輯

“塔西佗陷阱”本是一個(gè)外來(lái)概念，但是在中國(guó)獨(dú)特的政治文化中卻也有一定的基礎(chǔ)。“塔西佗陷阱”有其自身的生成邏輯，但本文更傾向于從制度、經(jīng)濟(jì)生活、公民三者的角度來(lái)分析。

1.傳統(tǒng)政治文化與壓力型體制。中國(guó)自古就形成了中央集權(quán)體制下的中央與地方的運(yùn)作關(guān)系，中央政府具有政治資源優(yōu)勢(shì)，也容易輸出對(duì)自身有益的政治信息，以保持其在民眾中的良好形象和威信。而基層政府必須完成中央政府下達(dá)的任務(wù)及目標(biāo)，具體執(zhí)行各項(xiàng)政策，在此過(guò)程中，基層政府會(huì)暴露出很多問(wèn)題，也包括基層政府及其官員存在的腐敗問(wèn)題等，這些問(wèn)題會(huì)引起民眾的不滿，民眾往往將責(zé)任歸咎于基層政府而不是中央政府。另外，壓力型體制在中國(guó)的存在也對(duì)政治信任有很大的影響。上級(jí)政府將各項(xiàng)指標(biāo)和任務(wù)分解后分配給下級(jí)政府來(lái)完成，并根據(jù)下級(jí)政府的任務(wù)完成情況對(duì)其進(jìn)行考核，為完成目標(biāo)任務(wù)，地方政府往往會(huì)犧牲公眾利益來(lái)獲得自身的眼前利益，這樣造成的負(fù)面影響會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)顯現(xiàn)出來(lái)，從而增加民眾對(duì)基層政府的不信任感。

2.生活滿意度。香港中文大學(xué)李連江通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，生活滿意度也與政治信任有顯著的關(guān)系。李將生活滿意度操作化為三個(gè)方面：對(duì)過(guò)去2年家庭收入的評(píng)估、對(duì)未來(lái)2年家庭收入變化的期望、總體上對(duì)生活的滿意度，從中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)政府級(jí)別上進(jìn)行測(cè)量，最后分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，生活滿意度與政治信任是顯著相關(guān)的，生活滿意度低的人對(duì)政府的信任度較低，對(duì)與其生活質(zhì)量直接相關(guān)的基層政府的滿意度更低。

3.政策透明度和腐敗認(rèn)知。民眾對(duì)政府政策和腐敗的認(rèn)知也與政治信任相關(guān)。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代隨著信息媒體的增多，政府公共政策的制定和執(zhí)行都已經(jīng)逐漸變得透明化，使得各級(jí)政府部門(mén)必須面對(duì)社會(huì)輿論的考驗(yàn)和拷問(wèn)，“塔西佗陷阱”也正隨著傳播方式的變遷成為日常社會(huì)管理中需要頻繁面對(duì)的挑戰(zhàn)，互聯(lián)網(wǎng)能發(fā)酵公眾對(duì)政府的不信任情緒，形成“塔西佗陷阱”的輿論土壤。

政府官員的腐敗也越來(lái)越影響公民的政治信任。李連江通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，腐敗認(rèn)知和政治信任顯著相關(guān)，對(duì)腐敗有更強(qiáng)感知的人對(duì)政府不信任程度更高。

4.政治效能感和權(quán)威型人格。政治效能感指一個(gè)人認(rèn)為他自己的參與行為影響政治體系和政府決策的能力，一般來(lái)說(shuō)，政治效能感強(qiáng)的人比政治效能感弱的人會(huì)更多的參與政治。肖唐鏢（2012）的研究發(fā)現(xiàn)，政治效能感對(duì)農(nóng)民的政治信任影響具有統(tǒng)計(jì)顯著性，農(nóng)民的政治效能感對(duì)農(nóng)民的政治信任具有積極的推動(dòng)作用。那些具有較高的政治效能感的農(nóng)民，其政治信任水平也相應(yīng)較高。李連江（2011）對(duì)政治效能感進(jìn)行了測(cè)量，分析發(fā)現(xiàn)，一個(gè)人的政治效能感越強(qiáng)，即理解政治和參與政治事務(wù)能力越強(qiáng)的人，越希望通過(guò)自己的能力產(chǎn)生選舉的偏好，換言之，就是不信任現(xiàn)任的政府，希望其通過(guò)選舉被替換掉。由此可見(jiàn)，政治效能感對(duì)政治信任也有很大的影響。另外，幾千年的封建集權(quán)社會(huì)，使中國(guó)人產(chǎn)生了權(quán)威型人格，固守傳統(tǒng)的等級(jí)觀念，極端的順從于所屬的群體，極端的仰慕權(quán)威，并以權(quán)威和地位為行事的依據(jù)。許良光先生認(rèn)為，傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)是權(quán)威型人格和權(quán)威的社會(huì)結(jié)構(gòu)之相互作用的。權(quán)威型人格使民眾信任中央政府的權(quán)威，而隨著權(quán)威級(jí)別的降低，順從和信任的程度也隨之降低，在現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)，對(duì)中央權(quán)威的極端順從和對(duì)基層社會(huì)的輕度順從甚至是懷疑和抵抗導(dǎo)致了中央政府高信任和基層政府低信任的格局。

三、跨越“塔西佗陷阱”的可能及條件

當(dāng)代中國(guó)的政治信任狀況正處于一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，黨和政府政策得當(dāng)、妥善應(yīng)對(duì)，則政治信任狀況將得以改善，政府的政治合法性將進(jìn)一步加強(qiáng)；反之，將出現(xiàn)整體性政治信任狀況惡化的后果。因而，在今日之中國(guó)，提升公眾的政治信任顯得尤為迫切和重要。政治信任的構(gòu)建和培育是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要個(gè)人、社會(huì)和政府方方面面做出努力?；鶎由鐣?huì)治理中的“塔西佗陷阱”意味著政府失去公信力，無(wú)論怎么做都會(huì)受到公眾的質(zhì)疑和批評(píng)，因此，其給政府加強(qiáng)社會(huì)管理、提供公共服務(wù)都增加了難度和障礙，但是如果有了群眾信任的基礎(chǔ)，就能夠凝心聚力，大大降低改革發(fā)展過(guò)程中所付出的社會(huì)成本。2007年聯(lián)合國(guó)曾舉辦過(guò)一個(gè)關(guān)于政府創(chuàng)新的國(guó)際論壇，主題就是“建立對(duì)政府的信任”，我國(guó)在2006年也把政府公信力問(wèn)題提上了議事日程。在黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中，在黨的十七大、十八大報(bào)告中，都強(qiáng)調(diào)要提高政府工作透明度和公信力。國(guó)家“十二五”規(guī)劃中，更是把提高政府公信力作為創(chuàng)新政府管理和進(jìn)行行政體制改革的落腳點(diǎn)。因此，政府必須面對(duì)“塔西佗陷阱”，及時(shí)跨出“陷阱”，建立政府的公信力，避免因?yàn)檎涡湃螁?wèn)題帶來(lái)的社會(huì)代價(jià)和成本。

1.加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立服務(wù)型政府。只有讓老百姓真正感受到政府不再只是管理者，而是站在老百姓立場(chǎng)上為老百姓謀利益的服務(wù)者，使政府和公民形成同利益、同呼吸的關(guān)系，才有可能增加公民對(duì)政府的信任。

2.改善基層治理方式，加大政策透明度。劉明興認(rèn)為，稅費(fèi)改革盡管有助于緩和基層干群關(guān)系，但無(wú)助于從根本上改善和提高村民對(duì)基層黨委和政府的信任程度。楊雪冬認(rèn)為，要改善基層治理方式，應(yīng)推進(jìn)政府的扁平化變革，并積極利用現(xiàn)代技術(shù)手段來(lái)強(qiáng)化對(duì)基層政權(quán)的監(jiān)管，弱化科層制的信息不對(duì)稱(chēng)困境，保證各項(xiàng)惠民政策指標(biāo)真正達(dá)標(biāo)。要推進(jìn)基層政權(quán)民主建設(shè)，用程序民主來(lái)保障實(shí)質(zhì)民主。要大力推進(jìn)基層行政的法治化,提高基層權(quán)力執(zhí)掌者的執(zhí)政能力和水平，在行政過(guò)程中必須注意規(guī)范化、程序化。凡涉及到人民群眾切身利益的政務(wù)活動(dòng)，都要做到公開(kāi)透明，使群眾了解政府的決策意圖和運(yùn)作機(jī)制。

3.規(guī)范媒體輿論傳播，引導(dǎo)正面政府形象。鄭逸認(rèn)為，政府作為網(wǎng)絡(luò)塔西佗陷阱最大的矛頭指向者，一方面要做好防范，一方面要精通于補(bǔ)救。政府公信力匱乏的重要根源之一在于政務(wù)公開(kāi)的透明度不足。近些年的政府政務(wù)公開(kāi)存在著流于形式的問(wèn)題，實(shí)際成效很低。許多政府網(wǎng)站沒(méi)有發(fā)布具體的政務(wù)處理的信息，也長(zhǎng)期沒(méi)有更新，無(wú)法滿足人們了解近況的需求。政府機(jī)關(guān)需積極改進(jìn)公開(kāi)政務(wù)：第一，建立面向民眾的網(wǎng)絡(luò)，公布人們關(guān)心的政務(wù)處理信息，并隨時(shí)更新。公布的信息除了要有高層次的要義精神，也要包含具體的事務(wù)處理。第二，政務(wù)信息的發(fā)布要借助主流媒體的配合，例如地方報(bào)刊、電視等。第三，在一些比較敏感的事務(wù)上，例如財(cái)務(wù)、招標(biāo)等，政府更要盡量向大眾公開(kāi)細(xì)節(jié)。政府越是透明度高，敢于受人監(jiān)督，越不至于遭受非議。政府公開(kāi)政務(wù)的姿態(tài)，能讓人們產(chǎn)生主人翁之感，從而更傾向于效忠組織，而不是否定和背棄。政府要善于利用網(wǎng)絡(luò)、媒體，及時(shí)正視流言，引導(dǎo)輿論媒體，樹(shù)立正面的基層政府形象，為提高群眾對(duì)基層政府的信任營(yíng)造文化、輿論氛圍。

4.提高公職人員素質(zhì)，進(jìn)一步密切干群關(guān)系。增強(qiáng)和培育公眾的政治信任，必須加強(qiáng)對(duì)公職人員的教育和制度約束，采取切實(shí)有效的措施，抑制干部的各種腐敗行為，這是目前改善干群關(guān)系、重建基層政治信任的關(guān)鍵所在。應(yīng)加強(qiáng)和改進(jìn)制度建設(shè),以制度阻止政治腐敗。通過(guò)制度防止和消除腐敗已經(jīng)成為各國(guó)政府的普遍選擇。公職人員作風(fēng)的好轉(zhuǎn)，將會(huì)帶動(dòng)社會(huì)風(fēng)氣的根本好轉(zhuǎn)，從而進(jìn)一步密切干群關(guān)系，增強(qiáng)政府的公信力。

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