行政訴訟受案范圍的擴展與權力結構的平衡

沈亞萍

(東莞理工學院政法學院，廣東東莞523808)

從歷史發(fā)展來看，行政訴訟制度是伴隨民主制度的推行而在世界范圍內得以建立和運行的。行政訴訟制度在本質上所具有的憲政價值，使之在我國的建立與發(fā)展，不僅是行政法治建設上的重大突破，也是中國行憲史中具有里程碑意義的重大事件。因為它在一定程度上把民主憲政的基本理念——人道政府（人民主權、人權保障）、有限政府（權力受法律限制）、責任政府（為自己行為承擔政治、法律責任）——付諸實施，從而把憲法的意義部分的表達在了現(xiàn)實生活中。[1]通過行政訴訟制度賦予司法機關對行政主體因行政權行使引發(fā)的行政爭議進行司法審查的權力，既可給予相對人以司法救濟，充分保障其合法權益，同時也可以實現(xiàn)司法權對行政權的制約，進而達到國家權力的制約與平衡。但是，20多年來現(xiàn)實中行政訴訟制度的實施并不如人意，這種困境的形成有很多復雜的因素，其中公認的最重要的一個原因在于國家政治體制和權力結構配置的不科學，導致司法權一直居于弱勢地位，長期以來無法和行政權進行抗衡，行政訴訟制度自然無法充分發(fā)揮監(jiān)督與制約行政權的功能。為改變這種狀況，學者們提出很多解決途徑來強化司法權的行使（如進行司法體制改革直至政治制度改革，保障司法獨立等）。但由于國情所限，強化司法權最現(xiàn)實可行的途徑之一仍然是回到司法權內部，圍繞行政訴訟制度自身，通過擴大行政訴訟受案范圍，拓寬法院審查行政行為的空間。自行政訴訟制度建立伊始，行政訴訟受案范圍就一直是整個行政訴訟制度乃至行政法理論的核心和前提問題，一方面，受案范圍的大小受各種因素影響，其中國家的權力結構模式、經(jīng)濟社會發(fā)展程度都會對其實際范圍界定產(chǎn)生決定性的影響。但與此同時，行政訴訟受案范圍的科學規(guī)劃也能夠反映并促進權力結構的合理安排與運行，這是一個互相制約、互相影響的過程。

一、透過權力配置達成結構平衡——權力分立的理想形態(tài)

1.國家權力的配置。孟德斯鳩有一句名言：“一切有權力的人都會濫用權力，這是萬古不易的經(jīng)驗。要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！币虼耍瑸閷崿F(xiàn)國家權力的平衡，防止權力的專斷與濫用，達到以權控權的目的，就必須設置一套科學合理的權力結構體系、所謂權力結構，是指權力的組織體系，權力的配置與各種不同權力之間的相互關系。[2]綜觀世界各國，對于國家權力的配置都有橫向和縱向之分?？v向的權力配置主要涉及中央地方關系，是一種典型的層級制權力劃分體系，但和通常單向意義上的上下級權力關系不同的是，這種層級制的權力配置也首先必須保證地方權力在平面上的科學分配，這樣才能保證下級權力與上級權力之間的互相牽制與平衡，否則更容易造成權力的專斷與濫用。因此，本文重點分析的權力配置主要指的是一種橫向的配置，即探討同級權力尤其是最高權力的分立與平衡，亦即在同一權力平臺上進行平等的界限劃分，將權力先行分解，然后再加以科學的組合，實現(xiàn)權力間的制約與平衡。

2.權力結構的平衡。（1）西方分權制度尤其是以控制權力為中心的三權分立制度是達成權力平衡的重要途徑。三權分立是西方國家廣泛采用的國家政治制度和政權結構的基本原則和組織形式，其內容是從權力內部對權力進行分解，采取三權分立的形式，將權力在一個平面上劃分為立法、行政、司法權，每種權力都在法定的框架內各司其職、分工合作、互相制衡，形成一種即互相分立又互相制約從而達到平衡的權力控制體系，并在此基礎上最終實現(xiàn)憲政。其基本核心是立法權、行政權和司法權相互獨立、互相制衡。在當代，盡管西方國家的政治制度發(fā)生了很大變化，權力分立的具體實施形態(tài)在各國也有所不同，但分權制衡、三權分立的基本精神卻大致相同，并無實質差異。對于這種權力結構配置模式，西方社會和學界普遍將其作為憲政四大基石之一，認為只有實行三權分立，才能最大限度達成權力結構平衡，避免專制與獨裁，真正實現(xiàn)民主與法治。

（2）我國政權架構以分工合作為中心，淡化監(jiān)督與制約的權力結構。雖然長期以來在我國并不承認三權分立這一權力結構體系存在的合理性，但只要是涉及國家權力結構的配置問題，就不可避免地要涉及到權力的分立與制衡。我國憲法明確規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權，行政權則由國務院為首的行政機關負責行使，最高人民法院是最高審判機關。中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，這種權力結構從表面上看也有明確的分工和權限設置，但這種分工的理念是以“合作”為宗旨的，對于各種權力之間的監(jiān)督與制約關注不足。對于權力的制衡來說，僅僅有分工合作是遠遠不夠的，只有權力在分工的基礎上能夠互相牽制，實現(xiàn)權力之間的良性互動，才能避免權力濫用和集權。設置于人民代表大會制度之下的行政權和司法權，雖然從立法表述上來看處于平等的地位，但實質上并非如此。從兩者之間的關系來看，司法權獨立性很差，對行政權依附性較強，而行政權則過于強大。雖然由于行政權行使的主動性與司法權行使的被動性等自身性質差異的原因，導致在世界范圍內行政權的擴張已成為一種常態(tài)現(xiàn)象，但在我國強勢的中央集權傳統(tǒng)背景下，行政權與司法權的力量對比更是嚴重失衡。雖然我國也通過建立行政訴訟制度賦予司法機關對行政行為的司法審查權，但囿于種種原因，這一制度并沒有真正發(fā)揮權力相互制衡的功能。

二、權力結構失衡下的行政訴訟受案范圍考察——范圍狹窄，亟需擴展

1.現(xiàn)狀分析：現(xiàn)行行政訴訟法受案范圍的不足。1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》標志著行政訴訟制度在我國的正式建立。此后的20多年里，這部法律在保障相對人合法權益、監(jiān)督和制約行政權，促進依法行政、推行依法治國等方面都發(fā)揮了重要的作用。行政訴訟受案范圍是人民法院受理行政爭議案件的界限，即人民法院可以受理哪些案件，不能受理哪些行政案件，哪些行政活動應當由法院審查，哪些不能審查。[3]它是行政訴訟的核心問題，也是行政訴訟法頒布以來爭議最多的焦點之一。隨著政治經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，雖然這些年來我國行政訴訟受案范圍相比初建時有了很大的拓展，但并沒有根本意義上的改進，只是在原來的框架內通過司法解釋進行了一些補充和修正，遠遠無法適應現(xiàn)實的需要，也無法充分實現(xiàn)行政訴訟制度的目的。主要存在以下幾方面的缺陷：

（1）立法模式不科學，條文規(guī)定模糊，前后邏輯混亂?，F(xiàn)行行訴法的立法模式基本上可認為是一種不完全概括加肯定否定列舉并用的模式，試圖精密準確地限定行政訴訟受案范圍。雖然無論何種立法模式都難免會有所遺漏，難以面面俱到，但很明顯我國行訴法所采用的這樣一種多層次多角度的立法模式很容易在邏輯上陷入困境，和其他國家普遍采取的否定列舉模式相比，這樣的立法規(guī)定在實際上造成了受案范圍的模糊和不確定，不利于在最大限度內保護行政相對人的合法權益。

（2）合法權益界定為人身權和財產(chǎn)權的保護，范圍過窄。根據(jù)《行政訴訟法》第11條的規(guī)定，行政訴訟受案范圍僅限于行政主體侵犯公民、法人或者其他組織的人身權、財產(chǎn)權的具體行政行為，從而排除了對侵犯選舉權和被選舉權，言論、出版、集會、結社、游行、示威等政治權利或勞動權、受教育權等其他權利的行政行為的司法保護。政治權利和其他權利都是憲法上明確規(guī)定的公民應當享有的基本權利。西方法諺有云，沒有救濟就沒有權利。當這些權利受到行政主體的侵犯時，按照現(xiàn)行行訴法律規(guī)定卻不能獲得司法救濟，這很明顯屬于立法上的重要遺漏。

（3）僅針對外部具體行政行為，排除了抽象行政行為和內部行政規(guī)則的司法審查。這一現(xiàn)狀使違法的抽象行政行為和內部行政行為都避開了司法的審查監(jiān)督，造成了公民一方合法權益受侵害的，也不能通過行政訴訟獲得有效的司法救濟保障。[4]事實上，由于違法抽象行政行為適用對象的普遍性，導致其侵害極有可能具有連續(xù)性和廣泛性，對相對人危害更大，也不利于社會關系的穩(wěn)定。

綜合來看，行政訴訟法中規(guī)定的受案范圍實際上是一種限縮式的立法架構，存在立法模式、立法標準上的矛盾與沖突，對合法權益與可訴行政行為的理解也十分有限，這樣的受案范圍現(xiàn)狀的形成既有歷史條件的限制，也和現(xiàn)實國家權力結構體系有關。

2.現(xiàn)行行訴法受案范圍界定狹窄原因剖析。首先，這種限縮式的受案范圍規(guī)定和當時的歷史條件有關。行政訴訟作為一種開創(chuàng)性的制度，在立法之初難免要考慮當時的社會和法治發(fā)展水平。原全國人大常委會副委員長王漢斌曾指出：“考慮我國目前的實際情況，行政法還不完備，人民法院行政審判庭還不健全，行政訴訟法規(guī)定的‘民可以告官’有觀念更新問題，有不習慣、不適應的問題，也有承受力的問題，因此對受案范圍現(xiàn)在還不宜規(guī)定太寬，而應逐步擴大，以利于行政訴訟制度的推行?！盵5]由此可以看出，對受案范圍的界定主要是考慮了當時審判機關自身能力和資源的不足，社會權利保護意識不充分等原因，但同時也指出受案范圍擴大是一個必然的趨勢。其次，行政權大大強于司法權、司法權依附于行政權的權力結構獨立性不足，使得司法無法實現(xiàn)對行政權的有效制約。如前所述,我國憲法規(guī)定的權力結構與其在實際運行中的狀況存在相當大的差距。在國家權力結構中,行政權擁有強勢地位，實際處于各種權力的核心。行政權排斥司法權的介入，以及司法權自身資源有效等原因，都導致在事實上很難有效拓展行政訴訟的受案范圍。

3.擴展行政訴訟受案范圍的可行性構想。針對目前行政訴訟受案范圍過于狹窄，不能充分發(fā)揮其制約行政權、保護相對人合法權益的現(xiàn)狀，可以考慮從以下幾個方面加以完善：（1）改變現(xiàn)有的立法模式，代之以概括式和否定式的立法模式。行政訴訟法采取的肯定式列舉和否定式列舉的方式，既不符合邏輯規(guī)范，也使受案范圍出現(xiàn)了不明不白的中間地帶，導致了對于受案范圍的不同理解。修改行政訴訟法應當采取概括肯定加列舉排除的方式，既邏輯周延，減少灰色地帶，也有利于對受案范圍的準確把握。[6]（2）擴大權利保護范圍。將選舉權和被選舉權，言論、出版、集會、結社、游行、示威、宗教信仰自由等政治權利和勞動權、受教育權等其他權利納入行政訴訟保護的范圍。（3）將部分抽象行政行為和內部行政規(guī)則適當引入行政訴訟視野。對于抽象行政行為是否可以進行司法審查，基本上學術界已達成肯定的意見，爭議的關鍵問題在于規(guī)章是否能夠納入司法審查。普遍認為，由于行政法規(guī)已有《立法法》明確規(guī)定了審查監(jiān)督的方式，而規(guī)章卻沒有相應的審查途徑，因此，有必要由人民法院對規(guī)章及以下的規(guī)范性文件的合法性進行審查。至于內部行政規(guī)則的可訴性，目前多數(shù)觀點認為如果這類規(guī)則對相對人的利益產(chǎn)生了實際影響，也即效力發(fā)生外部化，就應當將其納入行政訴訟審查的范圍。

三、行政訴訟受案范圍擴展——實現(xiàn)司法權、行政權、立法權的互相制約與平衡

行政訴訟受案范圍狹窄雖是權力結構失衡造成的后果，但是也要看到，如果能在立法技術上對其進行拓展，在理論和司法實踐中實在有效地擴大司法審查的廣度和深度，那么毋庸置疑，這種擴展必然會反過來影響現(xiàn)有的權力結構形態(tài)，動態(tài)地實現(xiàn)司法權、行政權、立法權之間的互相制約與平衡。

1.擴展訴訟受案范圍——促進行政主體依法行政，規(guī)范行政權的行使。我國行政訴訟法第1條即開宗明義指出，行政訴訟法的立法目的是保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權。因此，行政訴訟制度不僅僅是一種事后的司法救濟制度，它還具有監(jiān)督和促進行政主體依法實施行政行為、規(guī)范行政權合法運作的功能。在行政訴訟中，法院首先審查作為訴訟標的的行政行為的合法性。人民法院在審查行政行為合法性的過程中，還可以發(fā)現(xiàn)實施相應行政行為的工作人員是否存在違法、濫權、腐敗等情形，從而實現(xiàn)對公職人員是否守法和勤政、廉政的監(jiān)督。[7]行政訴訟是國家監(jiān)督制約違法行政和治理腐敗機制的重要環(huán)節(jié)之一。司法權對行政權的監(jiān)督制約功能主要是借助于行政訴訟這一載體來實現(xiàn)的，因此，行政訴訟受案范圍的大小直接決定了司法權對行政權干預的程度。通過行政訴訟受案范圍的擴展，拓寬法院受理行政案件的廣度和深度，可以進一步加強行政訴訟制度監(jiān)督制約行政權的功能，促進行政主體依法行政，規(guī)范行政權的行使。此外，通過行政訴訟制度解決爭議，通過擴展行政訴訟受案范圍讓更多的行政爭議進入司法軌道，而不是依靠信訪、申訴等法治化途徑降低的方式獲得救濟，對培養(yǎng)公民法律意識特別是行政機關工作人員的法治理念也有很重要的影響。這種法治觀念的養(yǎng)成對于促進行政主體真正依法行政，建設法治政府具有更深層次的意義。

2.擴展行政訴訟受案范圍——有效提升法院地位，提高司法權威性，強化司法權的行使。如前所述，我國憲法雖然明確規(guī)定法院與行政機關之間是一種平行關系，而且還特別規(guī)定了法院依法獨立行使審判權，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉，但事實上，由于法院在政治體制中的地位實際低于行政機關，并且在人事任免、物質保障等方面均依附于行政機關，導致司法權在實際運作中呈現(xiàn)出隸屬于行政權、法院體制行政化的形態(tài)。而要實現(xiàn)司法權對行政權的有效監(jiān)督與制約，就必須改變司法的弱勢地位，使其在實際上擁有與行政主體真正平等、力量對比相當?shù)姆傻匚?。首先，必須通過司法改革保障司法的獨立性地位。應在憲法和法律中明確司法權與行政權的關系定位，真正實現(xiàn)兩權主體地位的平等并在此基礎上實現(xiàn)相互牽制。從憲法和行政訴訟法中我們可以推導出，在我國立法上，重點強調的是司法權與行政權的分工配合而不是相互制約。這種權力結構配置理念導致司法權監(jiān)督制約行政權并沒有充分明確的法律依據(jù)，顯得底氣不足。因此，通過司法體制改革甚至政治體制改革真正改變現(xiàn)有的權利結構配置，是實現(xiàn)司法獨立最根本的途徑。其次，由于司法改革的成敗其實最終取決于整個國家政治結構的發(fā)展與變化，因此，并非一朝一夕就可以卓見成效。對于司法權的強化，如采取一種自下而上的途徑，也許能夠取得積跬步以至千里的效果。從擴展行政訴訟受案范圍開始，賦予司法機關對更多行政爭議的審查權限，必然會使司法權得到一定程度的強化，提高法院在國家整體權力結構中的地位。

3.擴展行政訴訟受案范圍——對部分抽象行政行為進行審查，為建立司法違憲審查機制做示范和準備，最終實現(xiàn)司法權對立法權的制約。綜觀世界各國憲政發(fā)展史，為保障權力的互相分立與制衡，保障司法機關的獨立性，多數(shù)國家采取違憲審查制度實現(xiàn)司法權對立法權以及行政權的制約。違憲審查制度是由法定的國家機關根據(jù)特定的程序或者方式，針對違反憲法的行為或者規(guī)范性、非規(guī)范性文件進行審查并進行處理的制度。由司法機關進行違憲審查無疑是最直接有效強化司法權對立法權與行政權制約的一種途徑。通過對各級規(guī)范性法律文件的違憲審查，一方面可以保證和促進法律體系的統(tǒng)一，同時對各種公共權力的審查和裁決也可使其在行為之時尊重憲法、作出合憲性行為選擇。但直到目前，我國仍然沒有憲法訴訟與司法審查制度，法院不僅沒有對立法行為的司法審查權，甚至對行政主體的準立法行為的合法合憲性審查也由于受案范圍的限定而無權審查。因此，在我國目前還不具備違憲審查機制的情況下，通過擴大現(xiàn)有行政訴訟受案范圍，將行政規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件（包括內部行政規(guī)則在內）納入司法審查的視野，將極大地擴展法院司法權對行政主體準立法行為的監(jiān)督廣度和深度，符合法治基本原則，并可為將來建立違憲審查制度積累經(jīng)驗，作出有益的探索和示范。

當然，這里談論的所謂司法權的強化，實質上無非是要改變現(xiàn)有的司法權過于弱勢的地位，希冀通過一定的方式和手段使之能夠對立法權、行政權形成一定的制約從而實現(xiàn)權力結構的平衡。而且這種強化也必須要求司法權只能在法定范圍內行使，否則作為一種權力，司法權也有濫用以致腐敗的風險。但是，在當下中國，經(jīng)由司法權的強大實現(xiàn)權力制衡仍然是相對最為現(xiàn)實可行的路徑。

四、結語

當代社會普遍承認，法治的核心價值和最終目標在于實現(xiàn)對人權的全面保障，這種保障除了通過憲法和法律使公民合法享有生命權、健康權、自由權、財產(chǎn)權等實體權利之外，同時也應通過相應的制度確認公民在這些權利受到侵害或者發(fā)生爭議時擁有平等而充分的尋求法律救濟的途徑。創(chuàng)立行政訴訟制度的終極意義就在于為相對人提供這樣的救濟路徑，它的發(fā)展與完善也將進一步實現(xiàn)憲法意義上的權力制衡與人權保障。通過行政訴訟受案范圍的擴展，可以進一步擴大公民權利保護的范圍，有利于充分保障人權，維護人格尊嚴。與此同時，受案范圍的擴展必然導致司法權的強化，可以對目前行政權過分強大的狀況形成一定的抗衡，在加強對行政權制約的基礎上逐步實現(xiàn)國家權力結構的平衡，最終實現(xiàn)法治的核心理念。

[1]陳端洪.對峙——從行政訴訟看中國的憲政出路[J].中外法學,1995,(4).

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[3]應松年.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國法制出版社，2009：689-690.

[4]方世榮.論我國行政訴訟受案范圍的局限性及其改進[J].行政法學研究，2012，(2).

[5]王漢斌.第七屆全國人民代表大會第二次會議上所作的關于《中華人民共和國行政訴訟法(草案)》的說明[G].1989-03-28.

[6]江必新.完善我國行政訴訟制度的若干思考[J].中國法學，2013，(1)

[7]姜明安.擴大行政訴訟受案范圍是行政訴訟法修改的重頭戲[J].廣東社會科學,2013,(1).