公益訴訟的概念反思

□ 曾于生，左亞洛

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200438）

公益訴訟是現(xiàn)代訴訟制度對(duì)傳統(tǒng)訴訟模式的一種重大突破，也是一種回應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)客觀(guān)需要的“現(xiàn)代型訴訟”的重要組成部分。自從1976年，美國(guó)的Abram Chayes教授的《法官在公益訴訟中的作用》一文在《哈佛法律評(píng)論》上發(fā)表以來(lái)，［1］公益訴訟制度迅速引起各國(guó)學(xué)者的關(guān)注，并逐漸以各種形式進(jìn)入到許多國(guó)家的司法實(shí)踐中。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)術(shù)界也對(duì)公益訴訟制度進(jìn)行了熱烈的討論。①迄今為止，僅在中國(guó)知網(wǎng)上可以查到的相關(guān)論文就達(dá)到2200多篇。特別是新民訴法將公益訴訟制度納入以后，公益訴訟制度更是獲得了我國(guó)學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。然而，我國(guó)學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界，至今都沒(méi)有為公益訴訟劃定一個(gè)較為清晰的外延，其對(duì)公益訴訟社會(huì)功能的認(rèn)識(shí)基本還停留在照搬國(guó)外現(xiàn)有理論的階段，對(duì)公益訴訟的現(xiàn)行分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)也缺乏科學(xué)的依據(jù)，筆者對(duì)我國(guó)公益訴訟的概念、功能等基礎(chǔ)性理論問(wèn)題進(jìn)行反思，試圖探索構(gòu)建一種符合中國(guó)實(shí)際情況的公益訴訟理論體系。

一、反思之一：公益訴訟概念的界定方式

一般來(lái)說(shuō)，研究公益訴訟的邏輯起點(diǎn)應(yīng)該是對(duì)公益訴訟概念的內(nèi)涵和外延的科學(xué)界定。離開(kāi)了這個(gè)前提，對(duì)公益訴訟相關(guān)問(wèn)題的討論就很難切中要害。對(duì)于公益訴訟的概念，我國(guó)理論界至今仍是眾說(shuō)紛紜，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。究其原因，主要是學(xué)界對(duì)“公益訴訟”概念的界定方式和邏輯進(jìn)路都是將公益訴訟作為一種“維護(hù)公共利益”的訴訟，而將什么是“公共利益”作為討論公益訴訟概念的前提條件。這種界定公益訴訟概念的方式看似在邏輯上無(wú)懈可擊，也完全符合大陸法系的法律思維習(xí)慣，但是卻在實(shí)際上成為確定公益訴訟外延的最大障礙：自從近代社會(huì)的發(fā)展打破法學(xué)為公法和私法設(shè)置的絕對(duì)界限以來(lái)，從理論上以歸納推理的方式得出完整而獨(dú)立的“公共利益”的概念，并以此作為劃定“公共利益”邊界的依據(jù)已經(jīng)成為了法學(xué)上的“哥德巴赫猜想”式的難題，眾多的憲法、行政法和民法學(xué)者殫精竭慮，也沒(méi)有解決這一世紀(jì)難題。②正是因?yàn)槿绱?，公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南明確拒絕“公共利益”這一概念具有任何獨(dú)立的意義，他引述了本特利的一段話(huà)：“……我們可以硬扯進(jìn)這種‘社會(huì)整體’，而這樣我們就越出了社會(huì)科學(xué)的領(lǐng)域。通常，在檢驗(yàn)這種‘社會(huì)整體’時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，那不過(guò)是由談?wù)撍娜怂淼?、并被提升為一個(gè)社會(huì)的普遍要求之托辭的群體趨向或要求而已，因此這就真的揭穿了它自己的權(quán)利要求的虛偽性。因?yàn)槿绻媸巧鐣?huì)整體的這么一種普遍的包羅一切的利益，那么它就應(yīng)當(dāng)是一個(gè)已經(jīng)確知的條件，而絕不是稱(chēng)之為社會(huì)整體之利益的人所討論的一個(gè)主題…… ”因此，如果我們繼續(xù)以同樣的思維方式去探索公益訴訟的概念，恐怕最終也陷入對(duì)“公共利益”討論的泥沼而不能自拔的命運(yùn)。

也正因?yàn)槿绱耍瑖?guó)內(nèi)的一些學(xué)者在討論公益訴訟的概念時(shí)都采取了刻意回避的態(tài)度，試圖繞過(guò)這個(gè)泥沼來(lái)討論實(shí)際問(wèn)題。一部分學(xué)者選擇使用一種極為抽象的概念性表述來(lái)界定公共利益。如有的學(xué)者指出公共利益是“一種抽象的公共秩序”，［2］這種定義方式從表面上看，的確“解釋”了概念，但是其“解釋”本身所具有的空洞性，致使這種解釋本身不可能成為劃分概念內(nèi)涵和外延具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)，而且這種“解釋”本身與概念解釋本身的目的背道而馳，有“玩文字游戲”之嫌。另有一些學(xué)者干脆跳過(guò)對(duì)“公共利益”概念的界定，直接把這個(gè)概念當(dāng)作一個(gè)“不言自明”的“公理”，在此基礎(chǔ)上直接界定“公益訴訟”。無(wú)論這些學(xué)者采用怎樣巧妙的方式來(lái)“繞過(guò)”“公共利益概念陷阱”來(lái)討論公益訴訟，恐怕都難以避免“公共利益”含義多重且難以確定的特征，給學(xué)界帶來(lái)的對(duì)于公益訴訟基本含義理解上的差異，這種差異也直接影響到了有關(guān)公益訴訟程序機(jī)制的設(shè)置。在《＜中華人民共和國(guó)民事訴訟法＞修改建議稿（第三稿）及立法理由》第396條有關(guān)“公益訴訟”的立法建議中，由于缺乏對(duì)“公益訴訟”的統(tǒng)一的理解，也就難以對(duì)該類(lèi)訴訟的受案范圍和受案條件進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定。而這種由于概念混亂帶來(lái)的操作上的不確定性，甚至成了一些學(xué)者對(duì)在我國(guó)建立公益訴訟制度的全盤(pán)否定的主要理由之一。［3］

要走出學(xué)界在定義“公益訴訟”問(wèn)題上所面臨的困境，我們不妨回過(guò)頭來(lái)重讀一下Abram Chayes教授的那篇提出“公益訴訟”（Public Litigation）概念的開(kāi)山之作。①雖然許多研究公益訴訟歷史的論文都將公益訴訟的歷史追溯到古代羅馬法時(shí)期，但是筆者不贊同這種旨在“高遠(yuǎn)其來(lái)者”的做法。公益訴訟作為現(xiàn)代型訴訟的一種，與古代的訴訟制度有著本質(zhì)的不同，將其攀附到羅馬法身上實(shí)在有“指鹿為馬”之嫌。我們不難發(fā)現(xiàn)，Abram Chayes教授在該文中對(duì)“公益訴訟”的定義方式是描述性的。他本人在文中明確指出 “本文的目的在于描述一種存在與聯(lián)邦法院系統(tǒng)的新的訴訟類(lèi)型，該類(lèi)型與傳統(tǒng)的以私人利益為中心的訴訟模式有顯著的區(qū)別。”Abram Chayes教授在該文中通過(guò)將其概括出的傳統(tǒng)訴訟模式的特點(diǎn)與公益訴訟模式的特點(diǎn)進(jìn)行對(duì)比的方式給我們清晰地勾畫(huà)出了公益訴訟的輪廓。他指出：⑴與傳統(tǒng)訴訟模式將訴訟設(shè)計(jì)為一種利益對(duì)立方的平等對(duì)抗不同，公益訴訟的結(jié)構(gòu)是模糊和發(fā)散性的，并不存在傳統(tǒng)訴訟中的尖銳對(duì)立和“贏(yíng)者獲得一切”的規(guī)則，而且法官在訴訟中享有更大的主導(dǎo)性，可以以法庭為平臺(tái)促進(jìn)雙方的交流和談判。⑵傳統(tǒng)訴訟模式中補(bǔ)償?shù)墨@得是獨(dú)立的和非連續(xù)性的，且這種補(bǔ)償主要是針對(duì)過(guò)去的某個(gè)行為；而公益訴訟中獲得救濟(jì)的并非僅僅限于那些親自參與庭審的人，對(duì)案外人也有巨大的影響，而且其目的主要是針對(duì)被告未來(lái)的行為。⑶傳統(tǒng)訴訟模式對(duì)法律關(guān)系的介入一般終了于結(jié)案之時(shí)，而公益訴訟則呈現(xiàn)出對(duì)社會(huì)中的法律行為的持續(xù)性干預(yù)的趨勢(shì)。⑷傳統(tǒng)的訴訟模式下，案件完全是當(dāng)事人主導(dǎo)的，而公益訴訟中當(dāng)事人的處分權(quán)會(huì)受到一定的限制。在此基礎(chǔ)之上，Abram Chayes教授指出，該類(lèi)型的訴訟是一種民眾干預(yù)公共生活的一種長(zhǎng)期性的制度儲(chǔ)備。［4］綜合Abram Chayes教授的上述表述，我們不難看出，對(duì)他而言公益訴訟是一種不同于傳統(tǒng)私人訴訟模式的一種全新類(lèi)型的訴訟，是民眾干預(yù)公共生活的一種新的制度儲(chǔ)備。因此，凡是旨在通過(guò)訴訟制度干預(yù)公共生活，并且具備上述不同于傳統(tǒng)訴訟模式特點(diǎn)的訴訟就應(yīng)當(dāng)屬于“Public Litigation”即“公益訴訟”。

筆者認(rèn)為，Abram Chayes教授對(duì)公益訴訟的界定方式雖然是英美法系下演繹推理的產(chǎn)物，但對(duì)于我國(guó)學(xué)術(shù)界仍應(yīng)具有很強(qiáng)的借鑒意義。我們與其僅僅從概念出發(fā)研究公益訴訟而陷于 “公共利益泥潭”不能自拔，不如從研究其與傳統(tǒng)訴訟模式的外在區(qū)別入手，由表及里地尋找公益訴訟的外延和內(nèi)涵，這樣我們不僅可以跳出“概念法學(xué)”的狹小視野，也可以在研究過(guò)程中為確定公益訴訟案件的受案范圍和受理標(biāo)準(zhǔn)提供有益的理論指導(dǎo)。

二、反思之二：公益訴訟與私益訴訟的界限

公益訴訟和私益訴訟的本質(zhì)界限在于公益訴訟不以維護(hù)私人利益為目的，而是以維護(hù)公共事務(wù)中公共群體的合法利益，遏制公共領(lǐng)域中的違法和侵權(quán)行為為目的。我國(guó)學(xué)者大多采用“目的論”的視角，將旨在維護(hù)私人利益的訴訟稱(chēng)為私益訴訟，反之，以維護(hù)公共利益為目的的訴訟稱(chēng)為公益訴訟。從邏輯上來(lái)看，這樣的區(qū)分方式是一種“切中要害”的分類(lèi)方法，似乎沒(méi)有什么問(wèn)題，但在現(xiàn)實(shí)生活中，所謂“公益”和“私益”的界限往往是模糊不清的。正如有的學(xué)者指出的，在我國(guó)現(xiàn)有的公益訴訟案例中，主要包含三種類(lèi)型：第一類(lèi)主要涉及和保護(hù)較大范圍內(nèi)的具有相同或相似訴求的多數(shù)人利益的糾紛，甚至?xí)婕昂捅Ｗo(hù)到大量潛在的利益群體。第二類(lèi)可稱(chēng)為純粹型民事公益訴訟。這類(lèi)民事公益訴訟是指當(dāng)事人提起民事訴訟的直接目的不是為了自身的個(gè)體利益和集團(tuán)的利益，而在于保護(hù)純粹的或者說(shuō)更廣泛意義上的公共利益。此類(lèi)訴訟屬于最典型的民事公益訴訟，與原告的關(guān)聯(lián)度非常小或非常間接。第三類(lèi)為公益、私益混合型民事公益訴訟。所謂公益、私益混合型民事公益訴訟，是指當(dāng)事人在民事訴訟中既提出了保護(hù)個(gè)人利益的請(qǐng)求，同時(shí)也提出了保護(hù)公共利益的請(qǐng)求。［5］在這三種類(lèi)型的“公益訴訟”中，除了第二種類(lèi)型的訴訟以外，其余兩種類(lèi)型的訴訟似乎都并不符合我國(guó)學(xué)者對(duì)公益訴訟的定義。況且，上述這三種類(lèi)型的劃分還停留在理論層面。在我國(guó)正式確立公益訴訟制度之后，如何在實(shí)務(wù)中將這三種類(lèi)型的訴訟加以區(qū)分，將會(huì)成為將該分類(lèi)方法運(yùn)用到實(shí)踐中去的最大障礙。

筆者認(rèn)為，正如我們不應(yīng)該從單純的概念出發(fā)來(lái)界定公益訴訟一樣，我們?cè)趧澏ㄋ揭嬖V訟和公益訴訟界限時(shí)，也應(yīng)該重視兩種訴訟在外部特征上的區(qū)別，以司法實(shí)務(wù)中可以操作的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定公益訴訟的邊界。

我國(guó)法院在立案時(shí)，一般都會(huì)將案件按照其所涉及的法律關(guān)系對(duì)案件進(jìn)行分類(lèi)。例如，我國(guó)將民事案件分為人格權(quán)糾紛、婚姻家庭糾紛、繼承糾紛、合同糾紛等幾大類(lèi)。這種分類(lèi)是依據(jù)案件本身所涉法律關(guān)系的性質(zhì)來(lái)分的。秉承這種思路，在區(qū)分公益訴訟和私益訴訟時(shí)，法院可以按照案件所涉問(wèn)題是否具有“公共性”，作為一個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)。所謂問(wèn)題的“公共性”，主要是指該問(wèn)題已經(jīng)超越了單純的原被告之間的私人糾紛的領(lǐng)域，具有一定的普遍性的意義。例如，在“李剛訴牙防組”的案件中，原告呈給法院解決的不是單純的《消費(fèi)者保護(hù)法》上的虛假宣傳行為，而是針對(duì)“牙防組”這類(lèi)“偽公共組織”利用其臆造的身份借助公共媒體，公然進(jìn)行大規(guī)模侵權(quán)的社會(huì)現(xiàn)象。這就使得這個(gè)訴訟本身具有了“公共性”。

當(dāng)然，并非所有具有“公共性”的訴訟案件都屬于公益訴訟的范疇。我們對(duì)具有“公共性”的案件還必須進(jìn)行進(jìn)一步的分析，才能最終確定案件是否屬于“公益訴訟”。

我國(guó)司法實(shí)踐中，一般法院的立案庭還會(huì)依據(jù)對(duì)原告訴訟請(qǐng)求的分析，確定案件的案由，并在此基礎(chǔ)之上，對(duì)案件進(jìn)行分類(lèi)，將不同類(lèi)型的民事訴訟案件交由不同職能的法庭和不同的法官進(jìn)行審理。例如，我國(guó)最高人民法院頒布的《民事案由規(guī)定》中，就將離婚案件分為：離婚糾紛、離婚后財(cái)產(chǎn)糾紛、離婚后損害責(zé)任糾紛三類(lèi)案由，并對(duì)不同的案件分別適用不同的管轄規(guī)則和舉證責(zé)任分配規(guī)則，對(duì)案件的具體審理過(guò)程也有一些區(qū)別。在法院接到原告提起的離婚訴訟以后，立案庭會(huì)在審核原告所提出的具體訴訟請(qǐng)求的基礎(chǔ)上，將案件按照不同的案由進(jìn)行分類(lèi)，方便法官的實(shí)體審理。這種做法既避免單純使用抽象的原則和概念對(duì)案件進(jìn)行區(qū)分時(shí)可操作性差的弊端，法院尊重原告對(duì)起訴的處分權(quán)，還為案件的后續(xù)審理創(chuàng)造了有利條件。筆者認(rèn)為，我國(guó)公益訴訟制度確立以后，應(yīng)該延續(xù)這種做法，由立案庭對(duì)具有“公共性”的案件再按照原告的訴訟請(qǐng)求的具體表述區(qū)分案件是否屬于公益訴訟。

那么，應(yīng)當(dāng)如何用“訴訟請(qǐng)求分析法”來(lái)區(qū)分公益訴訟和私益訴訟，鑒于公益訴訟是一種旨在糾正公共領(lǐng)域的不法行為的訴訟形式，它不以獲得私益上的充分補(bǔ)償作為自己的目的。因此，公益訴訟的訴訟請(qǐng)求中一般不應(yīng)該包含請(qǐng)求被告支付補(bǔ)償或者賠償?shù)膬?nèi)容，而應(yīng)該以確認(rèn)性的請(qǐng)求、停止侵害的請(qǐng)求為主。即使在訴訟請(qǐng)求中包含有經(jīng)濟(jì)賠償?shù)膬?nèi)容，其賠償數(shù)額也應(yīng)該是象征性的賠償1元的公益訴訟。如果在案件原告的訴訟請(qǐng)求中，既包含有公益性的訴訟請(qǐng)求，又包含有要求被告給予充分地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求 （混合性的訴訟），則不應(yīng)將案件作為公益訴訟來(lái)審理。

通過(guò)對(duì)案件 “公共性”和具體訴訟請(qǐng)求的分析判斷，我們既可以將公益訴訟從傳統(tǒng)的訴訟中識(shí)別出來(lái)，還可以剔除那些假借“公益”之名，行保護(hù)私人利益之實(shí)的“偽公益訴訟”，防止這一新生的訴訟機(jī)制被濫用。

三、反思之三：公益訴訟的社會(huì)功能

公益訴訟的出現(xiàn)，是現(xiàn)代訴訟制度對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要的產(chǎn)物。公益訴訟的最終目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益方面的社會(huì)與法律變革。通過(guò)訴訟促使現(xiàn)行法律得到執(zhí)行，或者促使政府履行責(zé)任。［6］（p103）筆者認(rèn)為，從總體上來(lái)看，促進(jìn)現(xiàn)行法律的執(zhí)行和促使政府履行責(zé)任是各國(guó)的公益訴訟制度所共有的社會(huì)功能。然而，由于每個(gè)國(guó)家的法律體系和法律文化的不同，公益訴訟在現(xiàn)階段所執(zhí)行的社會(huì)功能是有所差異的，我們既不能因?yàn)檫@種差異的客觀(guān)存在，就否認(rèn)公益訴訟社會(huì)功能中的“共性”，又不能以偏概全，把公益訴訟在某一個(gè)國(guó)家所執(zhí)行的適應(yīng)該國(guó)國(guó)情的功能當(dāng)作是公益訴訟本身所固有的社會(huì)功能。目前我國(guó)學(xué)界對(duì)公益訴訟的價(jià)值與功能的研究成果并不多見(jiàn)，且大多是從宏觀(guān)上把握公益訴訟的價(jià)值和功能，沒(méi)有注意將公益訴訟的普遍性的社會(huì)功能與我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，特別是近年來(lái)已經(jīng)在我國(guó)實(shí)實(shí)在在發(fā)生的公益訴訟的現(xiàn)實(shí)情況結(jié)合起來(lái)分析。更有個(gè)別學(xué)者將美國(guó)司法體制下，公益訴訟的獨(dú)特社會(huì)功能直接“移植”到我國(guó)，并以此作為公益訴訟所應(yīng)該具有的價(jià)值和功能來(lái)論述。［7］如果說(shuō)上面所提到的第一種情況還只是我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)公益訴訟的社會(huì)功能研究不夠深入的必然結(jié)果的話(huà)，那么后一種情況完全將國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)生搬硬套到我國(guó)，恐怕就是研究走上歧途的表現(xiàn)了。

正如Abram Chayes教授在其文章中所指出的，美國(guó)的公益訴訟是作為一種公民干預(yù)公共生活的制度儲(chǔ)備而出現(xiàn)的，美國(guó)正義聯(lián)盟的創(chuàng)始人也將美國(guó)公益訴訟的社會(huì)功能概括為：⑴執(zhí)行法律；⑵適用并解釋法律；⑶改革公共機(jī)構(gòu)；⑷激發(fā)社會(huì)政治變革。［8］（p104－106）美國(guó)是一個(gè)司法擁有高度權(quán)威的判例法國(guó)家，因此美國(guó)的公益訴訟判例是其國(guó)家形成公共政策的重要淵源。特別是美國(guó)聯(lián)邦最高法院可以通過(guò)其對(duì)公益訴訟的判決，重新解釋?xiě)椃ê蛧?guó)家法律，為公民創(chuàng)設(shè)或擴(kuò)展權(quán)利，制止行政權(quán)的“越界行為”，并通過(guò)最高法院判例的發(fā)展變化來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)一定程度的政治和法律的變革。

然而我國(guó)是一個(gè)有著深厚大陸法系傳統(tǒng)的國(guó)家，司法權(quán)不僅沒(méi)有超越行政權(quán)的權(quán)威，而且司法權(quán)本身能管轄的范圍相當(dāng)有限，①這就決定了即使在我國(guó)以法律的形式確立了公益訴訟制度，也不可能依靠這個(gè)制度來(lái)制定和改變我國(guó)的公共政策，更不用說(shuō)創(chuàng)設(shè)憲法性權(quán)利以實(shí)現(xiàn)社會(huì)變革了。我們?cè)谘芯抗嬖V訟在我國(guó)的社會(huì)功能的時(shí)候，一定不能脫離中國(guó)的實(shí)際情況，照搬美國(guó)的類(lèi)似研究成果，而是必須結(jié)合立足本國(guó)的現(xiàn)實(shí)，實(shí)事求是地結(jié)合我國(guó)司法權(quán)的實(shí)際運(yùn)行情況，恰如其分地評(píng)價(jià)公益訴訟制度在我國(guó)的社會(huì)功能。正是基于這樣的考慮，筆者認(rèn)為，我國(guó)公益訴訟制度主要有以下幾個(gè)社會(huì)功能：

第一，公益訴訟制度能夠喚起利益相關(guān)方對(duì)與自身密切相關(guān)的公共事務(wù)的關(guān)心。例如，前些年發(fā)生的市民起訴要求免費(fèi)公廁退還違章收費(fèi)和起訴鐵道部要求鐵路部門(mén)開(kāi)具消費(fèi)發(fā)票的案件，就將生活中不合理或者不合法的“小事”置于公眾的視野之中，使得本來(lái)被公眾忽視的公共事務(wù)獲得了充分的關(guān)注。隨著這兩件“小題大做”的公益訴訟的解決，公共事務(wù)中的兩個(gè)不合理的現(xiàn)象也隨之獲得糾正。筆者相信，在我國(guó)民事訴訟法將公益訴訟制度正式制度化之后，我國(guó)公益訴訟制度的這項(xiàng)社會(huì)功能必將得到充分的發(fā)揮，這樣不僅可以逐步減少公共事務(wù)中的此類(lèi)不合理的現(xiàn)象，更可以不斷培育我國(guó)國(guó)民對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注和參與的意識(shí)。

第二，公益訴訟制度能夠促進(jìn)我國(guó)處于 “休眠狀態(tài)”的許多法律和規(guī)定得到切實(shí)的執(zhí)行，制止未來(lái)的違法行為的發(fā)生。例如，著名的“李剛訴牙防組案”和“虹橋機(jī)場(chǎng)公路收費(fèi)案”。在第一個(gè)案件中，李剛通過(guò)一系列的訴訟，將已經(jīng)被新聞媒體詬病的“偽權(quán)威組織”“全國(guó)牙防組”的“偽權(quán)威公共組織”的真實(shí)身份以法院判決的形式加以固定，致使國(guó)家相關(guān)職能部門(mén)對(duì)類(lèi)似組織進(jìn)行清理。在后一個(gè)案件中，提起公益訴訟的原告雖然并沒(méi)有獲得勝訴判決，但卻使相關(guān)主管部門(mén)停止了涉嫌違規(guī)的收費(fèi)。鑒于我國(guó)尚處于法治建設(shè)的早期，我國(guó)的許多行政法規(guī)和規(guī)章本身并沒(méi)有獲得職能部門(mén)的認(rèn)真執(zhí)行，更有一些法律法規(guī)本身就沒(méi)有設(shè)置對(duì)違法者的處罰規(guī)定，這就造成我國(guó)公共領(lǐng)域的大規(guī)模侵權(quán)事件屢屢發(fā)生。公益訴訟制度恰恰是一種借助司法程序鞭策相關(guān)部門(mén)認(rèn)真履行法定職責(zé)的制度安排，也是公民督促擁有相關(guān)立法權(quán)限的部門(mén)完善其立法的特殊渠道。

第三，公益訴訟制度能夠促進(jìn)我國(guó)公益組織的發(fā)展。在一個(gè)法治社會(huì)中，公權(quán)力的行使受到法律的嚴(yán)格限制，不能過(guò)多的干涉公共事務(wù)，即使公權(quán)力管理下的公共事務(wù)也可能出于種種原因不能獲得有效的管理；而普通個(gè)人又往往關(guān)心自身的私人事務(wù)多于關(guān)心社會(huì)公共事務(wù)，致使許多重要的公共事務(wù)處于“乏人問(wèn)津”的狀態(tài)。而且有許多公共事務(wù)本身具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，一般的公民個(gè)體往往也缺乏足夠的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能而不能進(jìn)行處理，因此，公益團(tuán)體在許多國(guó)家就應(yīng)運(yùn)而生，以自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和公信力，對(duì)一些領(lǐng)域的公共事務(wù)進(jìn)行有效地干預(yù)和管理。如在德國(guó)，許多社會(huì)團(tuán)體就通過(guò)“團(tuán)體訴訟”的方式，對(duì)公共領(lǐng)域中的違法行為進(jìn)行干預(yù)。在我國(guó)，由于歷史傳統(tǒng)和法律制度上的障礙，很少存在真正意義上的社會(huì)公共團(tuán)體。目前提起公益訴訟的也主要是個(gè)人。在《＜中華人民共和國(guó)民事訴訟法＞修改建議稿（第三稿）及立法理由》第396條有關(guān)“公益訴訟”的立法建議中，明確將社會(huì)團(tuán)體列為公益訴訟的適格原告，一旦該條規(guī)定為正式立法所采納，公益訴訟制度本身就可能成為眾多專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的公益團(tuán)體和組織的“助產(chǎn)士”，而推動(dòng)我國(guó)公益組織和團(tuán)體的發(fā)展。于此同時(shí)，相關(guān)的社團(tuán)登記、法律法規(guī)也極有可能隨之發(fā)生變化，而這兩者都會(huì)改變我國(guó)公共事務(wù)領(lǐng)域民間專(zhuān)業(yè)管理主體空缺的現(xiàn)狀，從而極大地推動(dòng)我國(guó)法治化的進(jìn)程。

第四，在現(xiàn)階段公益訴訟制度可以部分填補(bǔ)我國(guó)集團(tuán)訴訟制度的空缺，作為遏制大規(guī)模侵權(quán)事件的發(fā)生的正式的制度資源加以運(yùn)用。雖然我國(guó)現(xiàn)行《民事訴訟法》的第54條和第55條已經(jīng)確立了可以適用于中國(guó)的群體性訴訟制度，但是多年來(lái)，出于種種原因上述兩條規(guī)定基本上處于被閑置的狀態(tài)，許多群體性訴訟案件都是在傳統(tǒng)“一對(duì)一”訴訟模式的框架下解決的。①除了極少數(shù)的案件以外，群體性案件基本上都是先被 “化整為零”，采用“分別立案，選擇審理”的方式解決的。一旦我國(guó)的公益訴訟制度正式確立，一些并不是以獲得充分賠償為目的提起的群體性訴訟案件，就完全可以采用公益訴訟的形式來(lái)解決。這樣既可以避免目前不能采用集團(tuán)訴訟解決案件的尷尬，又可以提高訴訟效率，節(jié)約訴訟成本，達(dá)到迅速有效遏制一些大規(guī)模侵權(quán)事件發(fā)生和擴(kuò)大。

四、反思之四：“行政公益訴訟”之辯

隨著我國(guó)對(duì)公益訴訟制度研究的興起，許多行政方面的法學(xué)者也隨之提出“行政公益訴訟”的概念。他們將有的學(xué)者對(duì)民事公益訴訟的表述套用過(guò)來(lái)，認(rèn)為“旨在維護(hù)公共利益的行政訴訟就是行政公益訴訟?！保?］這種提法是否妥當(dāng)，筆者認(rèn)為，至少在我國(guó)現(xiàn)階段，“行政公益訴訟”的提法并不科學(xué)。因?yàn)檫@種提法不符合我國(guó)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋對(duì)行政訴訟的訴訟主體和受案范圍的規(guī)定，所以筆者認(rèn)為至少在現(xiàn)階段并不存在真正意義上的“行政公益訴訟”。

第一，按照我國(guó)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！毙姓V訟的原告“認(rèn)為自身利益受到具體行政行為侵犯”②即使其后的《行政訴訟法司法解釋》將因?yàn)榫唧w行政行為利益受損的利益相關(guān)方也納入可行政訴訟主體的范圍，也改變不了我國(guó)行政訴訟的“私益性”。時(shí)，才可以以自己的名義提起行政訴訟。也就是說(shuō)，至少在目前，我國(guó)所有的行政訴訟都是行政相對(duì)人為了維護(hù)自身權(quán)益而提起的。這樣，我國(guó)的行政訴訟的法律條文本身，就與公益訴訟要求的“旨在維護(hù)公共領(lǐng)域的非私人利益”的要求相矛盾。在這一法律框架下進(jìn)行的行政訴訟又怎么可能有“行政公益訴訟”的存在空間。當(dāng)然，也許有的學(xué)者會(huì)對(duì)筆者的這個(gè)看法嗤之以鼻，認(rèn)為行政訴訟相對(duì)人完全可以出于公心，為了公共利益而提起行政公益訴訟。不過(guò)，筆者需要強(qiáng)調(diào)的是，在上文中筆者已經(jīng)指出，即使是混雜著公益性的私益訴訟也依然是一種私益訴訟，其是在傳統(tǒng)訴訟框架下進(jìn)行的傳統(tǒng)訴訟，并不屬于現(xiàn)代型訴訟，更不是真正意義上的公益訴訟。更何況對(duì)公益訴訟的界定必須在立案階段完成，而不是根據(jù)案件判決后的社會(huì)效果來(lái)確定，如果認(rèn)可了這種“披著私益訴訟外衣”的行政訴訟為公益訴訟，那么，法院在立案時(shí)又將依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，須知“主觀(guān)狀態(tài)必須通過(guò)其外在行為來(lái)表現(xiàn)”，如果我們單純以主觀(guān)的心理狀態(tài)來(lái)區(qū)分公私益訴訟與私私益訴訟，那豈不是所有的行政訴訟案件都可以從某種角度被認(rèn)定為是公益訴訟。

第二，從我國(guó)《行政訴訟法》第11條和第12條對(duì)我國(guó)行政訴訟的受案范圍的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)行政訴訟的受案范圍僅限于類(lèi)型及其有限的具體行政行為。按照我國(guó)《行政訴訟法》第11條的規(guī)定：“第11條人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟：（一）對(duì)拘留、罰款、吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)物等行政處罰不服的；（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的；（三）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的；（四）認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；（五）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（六）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金的；（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的：（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！比绻覀儼堰@條規(guī)定與《行政訴訟法》第12條的第（二）和第（四）項(xiàng)的規(guī)定結(jié)合起來(lái)分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，行政訴訟法的目的僅僅在于賦予行政相對(duì)人對(duì)抗的范圍極其有限的具體行政違法以救濟(jì)權(quán)，而不是賦予他們對(duì)行政機(jī)關(guān)所管理的公共事務(wù)的參與權(quán)。與此相對(duì)應(yīng)的，我國(guó)法院系統(tǒng)所獲得的針對(duì)行政行為的司法審查權(quán)，也是有限的和非連續(xù)性的。加上在我國(guó)歷史的和現(xiàn)有的法律文化下，法院的司法權(quán)威和司法公信力不足，讓法院借由民事領(lǐng)域的公益訴訟制度，介入到非有國(guó)家公權(quán)力直接管轄的公共生活領(lǐng)域尚且存在難度，讓其以行政機(jī)關(guān)為“對(duì)手”，干預(yù)行政機(jī)關(guān)的公共管理行為，就更不可能了。①當(dāng)然，筆者也并不反對(duì)在我國(guó)的各種條件成熟后，引入行政公益訴訟制度。

第三，《行政訴訟法》賦予行政相對(duì)人和利益相關(guān)方的這種救濟(jì)方式恰恰是 “針對(duì)過(guò)去行為的”、“斷裂的”和“僅僅針對(duì)當(dāng)事人之間的”。這是一種建立在傳統(tǒng)訴訟模式下的訴訟救濟(jì)模式，與Abram Chayes教授所描述的公益訴訟的特點(diǎn)恰好相反。在這種模式下，糾紛的解決空間僅限于訴訟當(dāng)事人，除非被告出于自愿或者輿論壓力改變其未來(lái)的行為方式，否則行政訴訟原告所能獲得的救濟(jì)只能是針對(duì)某個(gè)具體的行政行為，對(duì)案外之人沒(méi)有直接甚至是間接的影響。因此這樣的訴訟模式下進(jìn)行的行政訴訟不具備干預(yù)公共事務(wù)的功能，也就沒(méi)有行政公益訴訟的生存空間。

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