環(huán)境知情權(quán)法律保護研析：基于“兩型社會”建設(shè)的思考

□李勁

（渤海大學(xué)，遼寧 錦州 121013）

建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會是黨的十七大確立的實現(xiàn)生態(tài)文明的奮斗目標，這種全新的經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢要求經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。然而，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境問題凸顯，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾日益尖銳。為有效應(yīng)對嚴峻的環(huán)境形勢，有必要加強環(huán)境法治建設(shè)，而環(huán)境知情權(quán)的法律保護具有重要的現(xiàn)實意義。

一、環(huán)境知情權(quán)的法理分析

環(huán)境知情權(quán)由瑞典在200多年前率先確立，直到20世紀中后期才引起國際社會的廣泛關(guān)注。1992年的《里約宣言》明確規(guī)定：“環(huán)境問題最好在不同層級公眾參與的基礎(chǔ)上解決。在國家層面，每個人應(yīng)獲得其社區(qū)的有害物資與活動的有關(guān)信息，并有機會參與政策制定。國家應(yīng)通過廣泛地提供信息，鼓勵和促進公眾覺悟與參與?！?998年歐洲經(jīng)濟委員會通過的 《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與與決策和訴諸法律的奧胡斯公約》（以下簡稱《奧胡斯公約》）對《里約宣言》規(guī)定的環(huán)境知情權(quán)給予了進一步的確認。此外，許多國家在憲法、環(huán)境保護法典以及環(huán)境信息專門法等法律、法規(guī)中對環(huán)境知情權(quán)也作出了明確規(guī)定，使環(huán)境知情權(quán)不僅成為一項法定權(quán)利，而且具有了政治上的意義。

環(huán)境知情權(quán)，亦稱為“環(huán)境信息權(quán)”。［1］理解環(huán)境知情權(quán)的含義，需要把握以下幾個方面：第一，對“知”的理解?！爸笔黔h(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)的前提，從字面上理解，“知”即“知道”，包括了解、知悉和獲取的過程。第二，環(huán)境知情權(quán)的客體是環(huán)境信息，環(huán)境知情權(quán)就是獲取、知悉環(huán)境信息的權(quán)利?！董h(huán)境學(xué)詞典》將“環(huán)境信息”定義為 “人類活動中產(chǎn)生的多種物質(zhì)能量流進入環(huán)境系統(tǒng)之后所引起的環(huán)境影響及后果的反饋性識別信號，為人們正確認識和解決環(huán)境問題所必須的認知手段和共享資源?！保?］（p535）《奧胡斯公約》中規(guī)定，環(huán)境信息包括環(huán)境要素的狀況、對環(huán)境要素發(fā)生影響的各種因素以及對人類健康、安全等產(chǎn)生影響的一切信息。我國《環(huán)境信息公開辦法（試行）》將環(huán)境信息分為政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息，其中政府環(huán)境信息是指環(huán)保部門在履行環(huán)境保護職責(zé)中制定或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息；企業(yè)環(huán)境信息是指企業(yè)以一定形式記錄、保存的，與企業(yè)經(jīng)營活動產(chǎn)生的環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息?！M管對環(huán)境信息的表述不同，但從總體上講環(huán)境信息是一種可以為人所知的有關(guān)環(huán)境問題的相關(guān)信息來源。［3］（p2）第三，環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)方式。針對政府公開的環(huán)境信息，國際法及國內(nèi)法普遍規(guī)定為兩種方式：一是政府依職權(quán)主動公開；二是根據(jù)公眾的申請而公開。企業(yè)公開環(huán)境信息的方式通常體現(xiàn)為強制與自愿兩種情形。至于環(huán)境信息的表現(xiàn)形式則非常廣泛，包括書面形式、影像形式、音像形式、電子形式以及其他任何形式。

環(huán)境知情權(quán)是環(huán)境權(quán)和知情權(quán)相結(jié)合的產(chǎn)物，是知情權(quán)在環(huán)境保護領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是環(huán)境權(quán)的派生權(quán)利。傳統(tǒng)民法理論認為，大氣、陽光等環(huán)境要素作為無主物不能成為所有權(quán)的客體，因此，向大氣、河流排放污染物的行為自然不能認定為違法行為。傳統(tǒng)所有權(quán)理論在環(huán)境問題日益嚴重的現(xiàn)實社會陷入了困境。為了解決這一難題，“環(huán)境公共財產(chǎn)論”、“環(huán)境公共委托論”等理論應(yīng)運而生，而環(huán)境權(quán)正是在這一背景下產(chǎn)生的。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過的《人類環(huán)境宣言》指出：“人類有權(quán)在一種具有尊嚴和健康的環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負有保護和改善這一代和將來世世代代的環(huán)境的莊嚴責(zé)任?！北砻鳝h(huán)境權(quán)作為公民的一項基本權(quán)利已經(jīng)得到承認。［4］環(huán)境知情權(quán)是環(huán)境權(quán)的一項重要內(nèi)容，享有在良好環(huán)境中生存權(quán)利的前提是了解、知悉和獲取有關(guān)的環(huán)境政策和環(huán)境狀況，并且在獲取環(huán)境信息受到限制、阻礙的情況下，能夠通過法律途徑獲得救濟。

二、環(huán)境知情權(quán)的價值基礎(chǔ)

⒈環(huán)境知情權(quán)有利于預(yù)防環(huán)境侵權(quán)行為的發(fā)生。伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，因環(huán)境污染和資源破壞而產(chǎn)生的環(huán)境侵權(quán)行為日益增多。環(huán)境侵權(quán)行為不僅造成環(huán)境公共利益的損害，而且也造成了社會成員人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利以及環(huán)境權(quán)利的損害。這些損害結(jié)果的發(fā)生有些是突發(fā)性環(huán)境污染事件造成的，但是，更多的環(huán)境侵權(quán)行為是經(jīng)過長期地積累而逐漸產(chǎn)生危害的結(jié)果。［5］從四川開縣井噴特大環(huán)境污染事故，到松花江水污染事件，再到渤海灣康菲石油污染事件，一系列環(huán)境污染事故的發(fā)生以及對環(huán)境公共利益和社會成員合法權(quán)益的嚴重侵害均折射出我國環(huán)境知情權(quán)法律保護制度的缺失與無力。

現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展使人類生存環(huán)境處于一種高度危險狀態(tài)之中。據(jù)英國核能調(diào)查局統(tǒng)計，全世界平均每年發(fā)生200多起嚴重的污染事故。如果社會成員不知曉其生存的環(huán)境狀況，對可能發(fā)生的環(huán)境危害不清楚，尤其是突發(fā)性環(huán)境污染事故發(fā)生后，侵權(quán)行為人沒有及時向有關(guān)行政機關(guān)和可能遭受污染危害的公眾發(fā)布信息，政府及公眾就無法采取有效措施預(yù)防和減少環(huán)境侵權(quán)行為所造成的損害。同樣，對環(huán)境侵權(quán)行為造成的損害可以通過法律途徑獲得救濟。我國修正后的《民事訴訟法》確立了環(huán)境民事公益訴訟制度，但無論是提起環(huán)境民事公益訴訟還是普通的民事侵權(quán)訴訟，均需要當(dāng)事人提供相應(yīng)的證據(jù)支持自己的訴訟請求。環(huán)境知情權(quán)可以為當(dāng)事人收集證據(jù)提供幫助。

⒉環(huán)境知情權(quán)有利于公眾參與環(huán)境行政管理，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政?，F(xiàn)代行政是民主行政，強調(diào)追求人民主權(quán)，體現(xiàn)公民參與行政管理的過程，而環(huán)境知情權(quán)是其不可或缺的前提。具體來講，一是環(huán)境知情權(quán)能夠調(diào)動公民參與環(huán)境行政管理的積極性。從現(xiàn)實情況看，我國公民環(huán)保主人意識比較薄弱，環(huán)境行為表現(xiàn)較少，尤其是對與自身利益沒有直接利害關(guān)系的事情更是缺乏主動性。據(jù)《中國公眾環(huán)保民生指數(shù)》報告顯示，中國公眾的環(huán)保意識總體得分57.05分，環(huán)保行為得分55.17分，均不及格。至于像國外民間環(huán)保組織冒著生命危險阻止環(huán)境污染行為或污染項目進行的情形更是鮮見。［6］之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，很大程度上是環(huán)境知情權(quán)長期保護不力造成的。因此，只有公民享有環(huán)境知情權(quán)，才能激發(fā)保護環(huán)境的動力，更好地參與到環(huán)境行政管理之中。二是環(huán)境知情權(quán)的行使有利于政府制定環(huán)境政策。由于社會成員都生活在環(huán)境之中，所以環(huán)境狀況的好壞直接影響他們的生活質(zhì)量。環(huán)境知情權(quán)有助于社會成員廣泛了解、掌握相應(yīng)的環(huán)境信息，為政府決策提供相關(guān)的建議。三是環(huán)境知情權(quán)有利于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政?，F(xiàn)代社會行政權(quán)涉及到社會生活的各個方面，在環(huán)境行政管理領(lǐng)域，行政機關(guān)不僅享有行政許可權(quán)、行政征收權(quán)，而且還享有行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才停止?！保?］（p154）事實上，有些環(huán)境污染或資源破壞正是行政機關(guān)不作為或亂作為造成的。公眾只有真實、全面地獲取環(huán)境信息，才能對行政機關(guān)起到應(yīng)有的監(jiān)督作用，促進環(huán)境行政高效、良性運行。

⒊環(huán)境知情權(quán)有利于提升企業(yè)形象，促進“兩型社會”目標的實現(xiàn)。“兩型社會”建設(shè)是實現(xiàn)生態(tài)文明目標的需要，要求經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)建立在環(huán)境和資源能夠承載的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)人與環(huán)境的良性互動。企業(yè)作為生產(chǎn)組織，在生產(chǎn)產(chǎn)品的同時不可避免地向環(huán)境排放污染物。過去，企業(yè)一直以商業(yè)秘密為由拒絕公開其排污信息，政府出于各種考慮也沒有公開企業(yè)的排污信息，結(jié)果導(dǎo)致公眾對企業(yè)的生產(chǎn)狀況、排污信息一無所知，不僅給企業(yè)和政府的“暗箱操作”提供了可乘之機，而且導(dǎo)致受害人無法獲得法律救濟。環(huán)境知情權(quán)是企業(yè)環(huán)境信息獲取的保障，公開企業(yè)的環(huán)境信息，一方面可以使企業(yè)嚴格按照法律規(guī)定的污染物排放標準排放污染物，減少對環(huán)境的損害，進一步保護人類生存的環(huán)境；另一方面也可以提升企業(yè)形象。社會主義市場經(jīng)濟中企業(yè)的利潤是通過競爭來實現(xiàn)的。產(chǎn)品能否走向市場，企業(yè)能否實現(xiàn)利潤的最大化，一定程度上取決于企業(yè)的形象，而良好的企業(yè)排污信息是提升企業(yè)形象的重要因素。對此，國外有很多好的經(jīng)驗值得借鑒。如印尼實行的“工業(yè)污染控制、評價和分級計劃”的信息公開制度以及歐盟成員國推行的 “歐洲生態(tài)標簽計劃”等。美國實施環(huán)境信息公開制度后，340種化學(xué)物質(zhì)排放量下降了40.5%，印尼在公開環(huán)境信息的一年半時間內(nèi)，污染物排放量下降了40%。［8］因此，環(huán)境知情權(quán)可以促成企業(yè)環(huán)境行為轉(zhuǎn)變，提升企業(yè)形象。

三、我國環(huán)境知情權(quán)法律保護制度的完善

⒈加強立法，提高環(huán)境知情權(quán)的立法層級。與其他國家相比，我國環(huán)境知情權(quán)的立法實踐相對較晚。盡管我國《憲法》規(guī)定了公民對國家行政機關(guān)和國家工作人員享有批評權(quán)和建議權(quán)，但并沒有明確規(guī)定享有環(huán)境知情權(quán)，而《環(huán)境保護法》以及環(huán)境單行法也缺乏相關(guān)的明確規(guī)定。目前，我國涉及環(huán)境知情權(quán)的法律規(guī)定主要集中在國務(wù)院制定的《政府信息公開條例》以及原國家環(huán)境保護總局制定的 《環(huán)境信息公開辦法 （試行）》中。從立法層級看僅處于行政法規(guī)和行政規(guī)章的層面。“權(quán)利沒有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行使?！保?］因此，加強環(huán)境知情權(quán)法律保護必須提高立法層級。

從國外來看，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》規(guī)定：“每個人都有享有良好的環(huán)境和獲得關(guān)于環(huán)境狀況的信息權(quán)利，都有要求因生態(tài)破壞導(dǎo)致其健康或財產(chǎn)受到損害而要求賠償?shù)臋?quán)利。”法國《環(huán)境法典》規(guī)定：“人人有權(quán)獲取有關(guān)環(huán)境的各種信息，其中主要包括有關(guān)可能對環(huán)境造成危害的危險行為的信息?！钡聡?《環(huán)境信息法》規(guī)定：“制定本法之目的是為確保自由獲取并傳播由主管部門掌握的環(huán)境信息，規(guī)定獲取環(huán)境信息的條件?！笨梢?，國外已經(jīng)形成了一個涉及憲法、環(huán)境保護基本法以及環(huán)境信息專門法的環(huán)境知情權(quán)法律保護體系。筆者認為，完善我國環(huán)境知情權(quán)法律保護的立法路徑應(yīng)著眼于以下幾方面：一是通過修改《環(huán)境保護法》明確規(guī)定環(huán)境知情權(quán)；二是將現(xiàn)有的《政府信息公開條例》以及《環(huán)境信息公開辦法（試行）》提高到法律層級，增強其法律效力；三是應(yīng)在《憲法》修正案中對環(huán)境權(quán)進行明確規(guī)定，從而使環(huán)境知情權(quán)具有憲法依據(jù)。

⒉完善環(huán)境信息公開法律制度。環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)的關(guān)鍵是環(huán)境信息公開。盡管我國目前有關(guān)環(huán)境知情權(quán)的法律制度已經(jīng)建立，但與其相應(yīng)的環(huán)境信息公開法律制度仍存在很多立法缺陷，制約著環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)。具體表現(xiàn)在：一是環(huán)境信息公開的義務(wù)主體受到限制。《環(huán)境信息公開辦法（試行）》將環(huán)境信息公開的義務(wù)主體限定為環(huán)保部門和企業(yè)。環(huán)保部門擔(dān)負著環(huán)境行政管理的職責(zé)，掌握著大量的環(huán)境信息，因此，將環(huán)保部門規(guī)定為政府環(huán)境信息公開的義務(wù)主體十分必要。但是，政府環(huán)境信息的享有者并非環(huán)保部門本身，還包括其他主體。綜觀世界各國的環(huán)境信息公開立法，基本上都將環(huán)境信息公開的義務(wù)主體規(guī)定為各級政府以及行政機關(guān)授權(quán)或者委托的自然人和法人。［10］同樣，企業(yè)作為環(huán)境信息公開的義務(wù)主體也有限制，僅涉及污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業(yè)，對其他企業(yè)國家鼓勵自愿公開環(huán)境信息，顯然，未超標排放但又存在污染的企業(yè)沒有公開環(huán)境信息的義務(wù)。二是環(huán)境信息公開的范圍受到限制?！董h(huán)境信息公開辦法（試行）》采用了列舉方式對應(yīng)當(dāng)公開的環(huán)境信息加以規(guī)定，同時，將涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的政府環(huán)境信息排除在環(huán)境信息公開范圍之外，但對國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私卻沒有明確的界定，導(dǎo)致行政機關(guān)以國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私為由拒絕公開本應(yīng)公開的環(huán)境信息。三是環(huán)境信息公開法律責(zé)任不健全。根據(jù)《環(huán)境信息公開辦法（試行）》的規(guī)定，環(huán)保部門的責(zé)任方式是由上一級主管部門責(zé)令改正，情節(jié)嚴重的對直接責(zé)任者給予行政處分；企業(yè)的責(zé)任方式是被處以10萬元以下罰款，并由環(huán)保部門代為公布，并沒有規(guī)定相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任問題。同時，雖然規(guī)定環(huán)保部門有權(quán)對企業(yè)公布的環(huán)境信息進行核查，但沒有規(guī)定企業(yè)公布虛假信息應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。事實上，環(huán)保部門由于隸屬于本級政府，因此上一級主管部門的管理難以落實；而企業(yè)的罰款數(shù)額較少，對經(jīng)濟實力雄厚的企業(yè)也起不到震懾的作用。

筆者認為，完善我國環(huán)境信息公開法律制度應(yīng)著重在以下幾方面：一是擴大環(huán)境信息公開義務(wù)主體范圍。該范圍既包括掌握環(huán)境信息的各級政府及其職能部門，也包括其生產(chǎn)可能對環(huán)境產(chǎn)生有害影響的企業(yè)。二是擴大環(huán)境信息公開的范圍?？梢越梃b美國、德國、日本等國家的立法，以列舉方式明確規(guī)定不予公開的情形，避免以涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私為由阻礙環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)。三是健全環(huán)境信息公開法律責(zé)任制度。對行政機關(guān)沒有依法公開環(huán)境信息的，可由相應(yīng)的政府或上級主管部門進行處理。對企業(yè)沒有依法履行環(huán)境信息公開義務(wù)的行為，則應(yīng)加大處罰力度?！爸挥写_立相應(yīng)的責(zé)任制度，才能對義務(wù)主體不作為行為產(chǎn)生威懾力，使其在公開環(huán)境信息和承擔(dān)責(zé)任之間博弈選擇，保護權(quán)利主體的環(huán)境知情權(quán)?！保?1］（p58）對主動公開環(huán)境信息的企業(yè)應(yīng)給予鼓勵和扶持，引導(dǎo)企業(yè)作出正確的環(huán)境行為。

⒊完善環(huán)境知情權(quán)法律救濟機制。權(quán)利的行使需要法律救濟機制予以保障，否則，只能是一句空話。我國環(huán)境知情權(quán)法律制度的建立為公眾獲取環(huán)境信息提供了法律依據(jù)，而環(huán)境知情權(quán)的最終實現(xiàn)依賴于相關(guān)法律救濟機制的完善。從我國現(xiàn)行立法來看，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》規(guī)定了公民、法人和其他組織認為環(huán)保部門在政府環(huán)境信息工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》指出：公民、法人或者其他組織認為政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依法提起行政訴訟，同時可以一并或單獨提起行政賠償訴訟。盡管《政府信息公開條例》以及《環(huán)境信息公開辦法（試行）》都規(guī)定了行政復(fù)議和行政訴訟的救濟途徑，但仍存在著立法缺陷：一是《行政復(fù)議法》及《行政訴訟法》均采用了列舉方式規(guī)定的受案范圍，對環(huán)境信息案件沒有明示。二是復(fù)議申請人或起訴人均要求是認為政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，即與具體行政行為具有直接的利害關(guān)系。由于我國目前的環(huán)境公益訴訟只涉及民事訴訟，在行政訴訟領(lǐng)域并無相關(guān)規(guī)定。

因此，建立健全我國環(huán)境知情權(quán)法律救濟機制應(yīng)做到：一是在修改《行政復(fù)議法》及《行政訴訟法》時應(yīng)采用明示的方式將環(huán)境知情權(quán)進行列舉，納入受案范圍。二是建立環(huán)境行政公益訴訟制度。環(huán)境信息在很多情況下涉及到公共利益，政府對環(huán)境信息公開的不作為將損害到公共利益，因此，建立環(huán)境行政公益訴訟制度，不僅能夠維護環(huán)境公共利益，也能夠維護社會成員的合法權(quán)益。我國應(yīng)借鑒國外的立法經(jīng)驗，在《行政訴訟法》、《環(huán)境保護法》以及環(huán)境信息公開立法中對環(huán)境行政公益訴訟作出明確規(guī)定，以切實保障環(huán)境知情權(quán)的有效行使。

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