戰(zhàn)后德國(guó)養(yǎng)老金制度變遷對(duì)我國(guó)的啟示

□ 李 勇， 王一峰

（⒈國(guó)家行政學(xué)院， 北京 100890； ⒉福建大學(xué)， 福建 福州 350108）

德國(guó)是世界上第一個(gè)建立起正式的社會(huì)養(yǎng)老金制度的國(guó)家， 其發(fā)展歷程可追溯至1889年俾斯麥時(shí)代的普魯士王國(guó)時(shí)期。經(jīng)過(guò)120余年的完善，已建立起較為完備的國(guó)家養(yǎng)老保障機(jī)制。 在歷經(jīng)了兩次世界大戰(zhàn)的挫敗、1929－1933年全球經(jīng)濟(jì)大蕭條的沖擊、1990年兩德重新統(tǒng)一后的短期財(cái)政困境、1993年歐盟成立后歐洲經(jīng)濟(jì)“火車頭”長(zhǎng)期責(zé)任的壓力以及近年來(lái)歐債危機(jī)所帶來(lái)的深遠(yuǎn)影響之后， 德國(guó)的養(yǎng)老金體系仍然能夠持續(xù)地為全體國(guó)民提供較高水平的養(yǎng)老金待遇， 這也成為德國(guó)社會(huì)長(zhǎng)治久安、國(guó)強(qiáng)民富的重要原因之一。無(wú)論從技術(shù)角度或是制度層面看， 戰(zhàn)后德國(guó)養(yǎng)老金制度的改革對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)養(yǎng)老保障機(jī)制的建設(shè)和完善都有著十分重要的可借鑒之處。

一、戰(zhàn)后德國(guó)養(yǎng)老金制度的發(fā)展歷程

（一）從基金積累制向現(xiàn)收現(xiàn)付制的轉(zhuǎn)變

早期的德國(guó)養(yǎng)老金制度屬于完全積累模式， 在兩次世界大戰(zhàn)中， 由于大量的積累基金被強(qiáng)制購(gòu)買政府債券，導(dǎo)致戰(zhàn)后的養(yǎng)老基金名存實(shí)亡，最困難的時(shí)候僅夠維持14天的支出。為此，德國(guó)政府于1957年提出了將養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從基金積累制 （Funded Defined Contribution）逐步轉(zhuǎn)向?yàn)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制（Pay As You Go），原積累制度下的基金結(jié)余部分在隨后的10年間用以償付使用的改革方案。由于百?gòu)U待興，勞動(dòng)力年齡段人口大量死亡， 這一主張?jiān)诋?dāng)時(shí)迅速得到了選民尤其是得到了老年選民的支持。迄今為止，阿登納那句名言：“人們總要生孩子” 仍然是倡導(dǎo)現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金模式的重要依據(jù)。

值得一提的是，同樣來(lái)自基督教民主聯(lián)盟內(nèi)部，被譽(yù)為德國(guó)“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之父”并擔(dān)任過(guò)阿登納政府中經(jīng)濟(jì)和勞工部長(zhǎng)、副總理，后成功繼任聯(lián)邦德國(guó)總理的艾哈德始終激烈地反對(duì)阿登納的養(yǎng)老金改革方案，認(rèn)為這樣的政策是不可持續(xù)的。 由于與阿登納政治觀點(diǎn)的沖突，再加上1966年的德國(guó)財(cái)政危機(jī)，使得艾哈德在1966年底被迫辭職。在僅有的3年任期里，艾哈德政府并未對(duì)阿登納政府的養(yǎng)老金方案做出根本上的調(diào)整，雖然其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論至今依然受到德國(guó)及許多國(guó)家的認(rèn)同。 而現(xiàn)收現(xiàn)付制的基本養(yǎng)老金框架在德國(guó)也因此得到了最終的確認(rèn)。

（二）慷慨的養(yǎng)老金計(jì)劃

20世紀(jì)70年代， 德國(guó)社會(huì)對(duì)于擴(kuò)大福利的呼聲日益高漲， 勃蘭特所帶領(lǐng)的社會(huì)民主黨于1969年首次組閣成功。從價(jià)值取向上看，社會(huì)民主黨更傾向于社會(huì)的普通勞動(dòng)者，尤其是1972年通過(guò)對(duì)養(yǎng)老金政策的改革，使德國(guó)成為世界上最慷慨的養(yǎng)老金發(fā)放國(guó)之一。 其主要的改革計(jì)劃包括：第一，實(shí)現(xiàn)高養(yǎng)老金替代率。對(duì)于有長(zhǎng)期工作記錄的勞動(dòng)者， 將獲得較高水平的養(yǎng)老金收入。例如：一個(gè)有著45年工作記錄的勞動(dòng)者在退休后可以獲得退休前收入的70%以上， 而相應(yīng)的養(yǎng)老金償付水平在當(dāng)時(shí)的美國(guó)僅為53%；第二，變“強(qiáng)制退休年齡”為“退休窗口”。取消原有65歲強(qiáng)制退休年齡，對(duì)不同群體實(shí)行有差別的彈性退休政策。 對(duì)于35年及以上工作記錄的勞動(dòng)者， 可以在63－65歲之間選擇退休，而對(duì)于殘疾、經(jīng)常性失業(yè)人口和女性就業(yè)人口，則進(jìn)一步放寬至60－65歲之間。

由于20世紀(jì)50－70年代德國(guó)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)及快速發(fā)展， 尤其是70年代之后在西德馬克對(duì)美元的強(qiáng)勁升值的基礎(chǔ)上，出口仍然得到持續(xù)性的增長(zhǎng)。作為同樣來(lái)自于社會(huì)民主黨的勃蘭特的繼任者施密特堅(jiān)持了 “國(guó)家干預(yù)”的經(jīng)濟(jì)主張以及福利支出的擴(kuò)大化。因此，申請(qǐng)領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)及養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)均有所提高，而退休年齡卻有所降低， 尤其是提前退休的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，使政府負(fù)擔(dān)越發(fā)沉重。這一現(xiàn)象也恰好與施密特本人的執(zhí)政理念從早期的“凱恩斯主義”逐漸向赤字開支政策的轉(zhuǎn)變相吻合。

（三）削減福利的“節(jié)流”試驗(yàn)

作為戰(zhàn)后德國(guó)執(zhí)政時(shí)間最長(zhǎng)的總理， 科爾在戰(zhàn)后兩德重新統(tǒng)一的過(guò)程中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用，同時(shí)，對(duì)于歐盟一體化進(jìn)程也起到了積極的推動(dòng)作用。 在福利領(lǐng)域， 科爾也面臨著由于勞動(dòng)者基數(shù)擴(kuò)大和來(lái)自歐盟國(guó)家人口流動(dòng)增加所帶來(lái)的養(yǎng)老金給付的挑戰(zhàn)。

科爾在任期內(nèi)始終致力于全面恢復(fù) “社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”理念的實(shí)踐，對(duì)于社會(huì)民主黨留下的慷慨養(yǎng)老金計(jì)劃并不十分認(rèn)同，短期內(nèi)又受困于財(cái)政的壓力，因此縮減福利勢(shì)在必行。從1986年開始，關(guān)于養(yǎng)老金改革的整體計(jì)劃即付諸實(shí)施?！坝幸患率谴_定的： 那就是養(yǎng)老金（改革）”。這樣的口號(hào)甚至成為科爾為謀求連任的主要施政綱領(lǐng)之一。1989年，新的養(yǎng)老金計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)得到確認(rèn)， 將養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)從與毛工資掛鉤轉(zhuǎn)變?yōu)榕c凈工資掛鉤（1992年開始實(shí)行），旨在維持替代率不變的基礎(chǔ)上，降低實(shí)際養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)， 以期通過(guò)這樣的積累效應(yīng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)供給率從彼時(shí)的26.9%提高到2030年的36.4%，并且養(yǎng)老金的實(shí)際給付標(biāo)準(zhǔn)將從70%下降到64%。同時(shí)，聯(lián)邦財(cái)政撥款獎(jiǎng)勵(lì)多子女家庭以鼓勵(lì)生育和擴(kuò)大未來(lái)的繳費(fèi)群體。

兩德合并之后， 由于原民主德國(guó)居民享有與原聯(lián)邦德國(guó)居民同樣的福利水平， 而原民主德國(guó)業(yè)已存在且不斷攀升的高失業(yè)率使科爾的計(jì)劃未能取得預(yù)期的成效；更出乎意料的是，非但養(yǎng)老金融資問(wèn)題沒(méi)有得到緩解，與此同時(shí)，為鼓勵(lì)生育而進(jìn)行的聯(lián)邦撥款卻呈不斷增加的趨勢(shì)。因此，關(guān)于法定退休年齡的修改也提上了議事日程。1992年，德國(guó)規(guī)定，從2001年起，除殘障人士63歲退休以外， 法定退休年齡一律為65歲。1997年，又提出將“人口因子”引入到養(yǎng)老金的計(jì)算公式中，防止“長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)”所帶來(lái)的對(duì)固有養(yǎng)老金制度的沖擊。

（四）強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任的“開源”實(shí)踐

社會(huì)民主黨人施羅德所領(lǐng)導(dǎo)的“紅綠聯(lián)盟”在1998年大選成功后，隨即廢除了1997年的基于“人口因子”的養(yǎng)老金政策的大部分內(nèi)容。同時(shí)，為了將養(yǎng)老金的供款率從20.3%下降到19.1%，施羅德政府不惜持續(xù)增加政府財(cái)政支出。 這一政策遭到了基督教民主聯(lián)盟的反對(duì)，甚至在社會(huì)民主黨內(nèi)部受到了質(zhì)疑。

為了確保施羅德政府財(cái)政政策、 勞工政策和養(yǎng)老金政策的可持續(xù)性， 黨內(nèi)以勞工部長(zhǎng)里斯特為代表的改革派于1999年開始對(duì)施羅德政策進(jìn)行了修正。首先，對(duì)1997年改革中60－65歲之間的女性和失業(yè)人口的養(yǎng)老金領(lǐng)取資格加以確認(rèn)。其次，對(duì)于工作年限達(dá)到35年及以上就業(yè)人口，可以保留“退休窗口”的選擇權(quán)，這項(xiàng)政策將在2017年全面施行。

2001年，里斯特計(jì)劃正式通過(guò)，該計(jì)劃規(guī)定，德國(guó)公民只要選擇指定的銀行或保險(xiǎn)公司簽訂 “里斯特退休金” 合同， 便可獲得聯(lián)邦政府的財(cái)政補(bǔ)助和稅收優(yōu)惠，并且聯(lián)邦補(bǔ)助將隨著投保年限的增加而提高。施羅德政府希望通過(guò)這一改革計(jì)劃使養(yǎng)老金替代率在2030年達(dá)到67－68%， 供款率在2020年以前維持在20%以下，以及到2030年不超過(guò)22%。截至2007年，參保人只要每月投入毛工資收入的3%（2008年起提高的4%），便可獲得114歐元的直接補(bǔ)助，同時(shí)，對(duì)有孩子的家庭，每個(gè)孩子可獲得138歐元的津貼，到2008年，孩子的津貼標(biāo)準(zhǔn)可提高到185歐元。該計(jì)劃在運(yùn)行的頭5年內(nèi)，便籌集了近700億歐元的資金，這成為施羅德政府關(guān)于養(yǎng)老金籌資模式改革的一項(xiàng)重要突破。 另一項(xiàng)養(yǎng)老金改革計(jì)劃“呂魯普養(yǎng)老”也開始實(shí)行，以建立可持續(xù)性發(fā)展的社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)。與“里斯特計(jì)劃”相比，“呂魯普養(yǎng)老”計(jì)劃也享有聯(lián)邦的稅收優(yōu)惠政策，并且具有更高的收益預(yù)期，只是無(wú)法獲得聯(lián)邦財(cái)政的補(bǔ)助。

“里斯特計(jì)劃” 的自愿參保模式并非改革的初衷，只是迫于工會(huì)聯(lián)盟和左翼政黨聯(lián)盟的反對(duì)， 方取消了該計(jì)劃的強(qiáng)制性。因此，其所形成的“多支柱”養(yǎng)老金制度在很大程度上仍然被視為聯(lián)邦性的制度安排。 其被德國(guó)的學(xué)術(shù)界認(rèn)為是改變德國(guó)養(yǎng)老金制度的基石，他們認(rèn)為至此德國(guó)的養(yǎng)老金制度不再是純粹的現(xiàn)收現(xiàn)付制，而是一種帶有部分積累制（Partial Funding）的復(fù)合模式。而“呂魯普養(yǎng)老”計(jì)劃的出現(xiàn)，更是被認(rèn)為帶有名義賬戶（Notional Defined Contribution）的某些特點(diǎn)和功能。

2004年， 施羅德政府再次通過(guò)一項(xiàng)新的養(yǎng)老金可持續(xù)發(fā)展的改革法案。 在養(yǎng)老金的計(jì)算公式中首次引入“可持續(xù)因子”作為計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)之一，主要反映了供款人數(shù)與受益人數(shù)之間的變化趨勢(shì)，以便通過(guò)對(duì)“可持續(xù)因子” 的隨時(shí)調(diào)整以達(dá)到2001年改革計(jì)劃所既定的改革目標(biāo)。

施羅德執(zhí)政期間的養(yǎng)老金“開源”實(shí)踐，不僅為德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開辟了更廣闊的籌資渠道， 同時(shí)也使德國(guó)養(yǎng)老金制度告別了純粹的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”時(shí)代，逐步降低了其在公共養(yǎng)老金替代率中的比例， 建立起了真正的“多層次、多支柱”的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，強(qiáng)化了個(gè)人在養(yǎng)老金制度中更為重要的作用。因此，支持者們稱其為“世紀(jì)變革”。

二、德國(guó)養(yǎng)老金制度的優(yōu)勢(shì)

（一）始終以德國(guó)民眾“老有所養(yǎng)”為目標(biāo)，具有長(zhǎng)期的穩(wěn)定性

作為工業(yè)化強(qiáng)國(guó)，德國(guó)在戰(zhàn)后60余年的發(fā)展中，以養(yǎng)老金制度為主體的福利體系幾乎在每一屆政府中都進(jìn)行了調(diào)整與改革， 經(jīng)歷了從依靠個(gè)人積累向依靠政府供給的轉(zhuǎn)變， 同時(shí)也經(jīng)歷了從政府大包大攬向更多地增加個(gè)人選擇權(quán)利和個(gè)人責(zé)任的轉(zhuǎn)變。 所有的改革政策都在不經(jīng)意中體現(xiàn)了國(guó)家福利制度設(shè)計(jì)中對(duì)公平和效率的導(dǎo)向與側(cè)重，但事實(shí)的結(jié)果是，德國(guó)養(yǎng)老金制度在政策或機(jī)制上的調(diào)整并沒(méi)有從根本上影響德國(guó)老年人口的生活質(zhì)量。即使從2000年開始，德國(guó)養(yǎng)老金制度更多地引入“私有化”的成分，也同樣能夠在基本穩(wěn)定的繳費(fèi)水平上提供較高水平的養(yǎng)老金供給， 在長(zhǎng)達(dá)30年的養(yǎng)老金支付年度內(nèi)， 繳費(fèi)率穩(wěn)定在18.3%－21.8之間，而替代率穩(wěn)定在68%以上，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中，德國(guó)的福利政策正在發(fā)生一種示范性的變化，即轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期保持社會(huì)福利體系的有效性和支付能力。同時(shí)， 這樣的改革又不至于引起太大的社會(huì)震蕩。目前，德國(guó)養(yǎng)老金制度中所形成的基金投資等市場(chǎng)行為，其初衷仍然是保障養(yǎng)老金的償付， 是為了養(yǎng)老金的保值增值而投資， 并非為了促進(jìn)資本市場(chǎng)的繁榮而建立一個(gè)可供投資的養(yǎng)老基金， 本末的關(guān)系在德國(guó)養(yǎng)老金制度中的安排是清晰的， 總體而言強(qiáng)調(diào)的仍然是養(yǎng)老金的待遇問(wèn)題。

（二）具有較強(qiáng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃性和政策銜接性

在德國(guó)養(yǎng)老金制度的政策制定過(guò)程中， 一個(gè)很大的特點(diǎn)就是立足長(zhǎng)期。 通常政策調(diào)整的目標(biāo)是著眼于20年乃至更長(zhǎng)時(shí)間段以后的政策效果， 而這樣的時(shí)間長(zhǎng)度恰恰吻合了每個(gè)勞動(dòng)者一生可能參與的工作年限。福利供給的憂患意識(shí)在德國(guó)社會(huì)表現(xiàn)得尤為強(qiáng)烈，也正是這樣的“時(shí)間預(yù)估”使得德國(guó)的每一代勞動(dòng)者都能夠很清楚地知道自己在退休以后能夠獲得多少養(yǎng)老金待遇。 盡管不是所有人都贊成政府的每一項(xiàng)改革計(jì)劃，但由于歷屆政府對(duì)于改革都拋出了一個(gè)較長(zhǎng)的“適應(yīng)期”，因而這樣的長(zhǎng)適應(yīng)期對(duì)于大多數(shù)勞動(dòng)者而言都是可以接受的。

同時(shí)， 雖然德國(guó)的政治架構(gòu)處于政黨林立的狀態(tài)中，各黨派的執(zhí)政理念和實(shí)施手段有較大的差異，但是出于選票的壓力， 在福利制度上的改革卻呈現(xiàn)出一種難得的默契。一個(gè)典型的例證是，在施羅德政府時(shí)期，代表社會(huì)普通勞動(dòng)者利益的德國(guó)社會(huì)民主黨并沒(méi)有停止科爾政府所進(jìn)行的“福利壓縮”計(jì)劃，而是從手法上變“節(jié)流”為“開源”，客觀上延續(xù)了科爾政府的改革方向，即縮小政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。同時(shí)，由于德國(guó)政治游戲規(guī)則中“政黨事先協(xié)商” 的傳統(tǒng)又使得看似“噪雜”的國(guó)會(huì)在重大問(wèn)題上的決定能夠保證大方向的一致性。 以養(yǎng)老金制度為代表的德國(guó)福利體系并沒(méi)有因?yàn)檎巫蟆⒅?、右的黨派輪替而起伏不定，甚至有德國(guó)學(xué)者認(rèn)為， 正是由于福利制度的剛性而模糊了各黨派的“個(gè)性”，使得黨派差異因此在逐漸消失。

（三）具有良好的通貨膨脹控制機(jī)制

對(duì)于養(yǎng)老金制度而言，由于積累時(shí)間長(zhǎng)，受宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響較大，因此，只有一個(gè)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)體才能給國(guó)民的養(yǎng)老金待遇帶來(lái)良好的外部環(huán)境。 尤其是在當(dāng)前全球強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老金私有化和個(gè)人責(zé)任增強(qiáng)的背景下， 個(gè)人賬戶的有效積累更加依賴于溫和平穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。德國(guó)自2001年開始實(shí)行“李斯特計(jì)劃”，迄今為止，其總體通貨膨脹率始終位于較低且可控的水平，這也為德國(guó)整體養(yǎng)老金制度的多支柱化發(fā)展提供了便利的外部條件。

三、德國(guó)養(yǎng)老金制度面臨的問(wèn)題

（一）人口老齡化的客觀沖擊

長(zhǎng)期以來(lái)，德國(guó)一直是一個(gè)出生率過(guò)低、人口增長(zhǎng)緩慢甚至是負(fù)增長(zhǎng)的國(guó)家， 對(duì)于未來(lái)缺乏勞動(dòng)力的擔(dān)憂， 一直出現(xiàn)在公眾和官方的話題討論中。 而與此同時(shí)，對(duì)于許多工業(yè)國(guó)家而言，人口老齡化的趨勢(shì)正在不斷加劇，退休或面臨退休的人口日益增加，德國(guó)也不例外。 德國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)穩(wěn)定的養(yǎng)老金制度在人口結(jié)構(gòu)異化的條件下，養(yǎng)老金給付的壓力也隨之增加，再加上德國(guó)政黨制度和福利剛性的存在，現(xiàn)有的“開源節(jié)流”政策依然難以阻止政府支出失控的趨勢(shì)。 德國(guó)政府對(duì)養(yǎng)老金的稅收轉(zhuǎn)移規(guī)模仍然從1991年的21%上升到了2006年的33%，在聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算中，2006年，對(duì)于養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移支付總額已達(dá)770億歐元， 這其中還不包括550億歐元的對(duì)于參保人的附加支出以及110億歐元的對(duì)于私人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的津貼。

基于對(duì)政府財(cái)政支出失控的憂慮，也有學(xué)者認(rèn)為，這樣的養(yǎng)老金制度將是不堪重負(fù)的， 甚至認(rèn)為德國(guó)的養(yǎng)老金制度是一個(gè)過(guò)時(shí)的且成本巨大的體系。當(dāng)然，這樣的說(shuō)法僅僅是從純經(jīng)濟(jì)的角度考慮。 而對(duì)于人口結(jié)構(gòu)變化所帶來(lái)的影響， 德國(guó)政府試圖通過(guò)提高退休年齡的方式加以克服。 為解決這筆龐大的支出所帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，2007年，默克爾政府通過(guò)了關(guān)于推遲退休年齡的改革方案，將法定退休年齡從65歲提高到67歲。

（二）外部的沖擊

自2008年以來(lái)， 以美國(guó)為首的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)給各國(guó)都帶來(lái)了新的沖擊，德國(guó)也不例外。資本市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和萎縮導(dǎo)致德國(guó)養(yǎng)老金基金的保值增值計(jì)劃也受到了阻礙，人們的收入降低，失業(yè)率增加，“里斯特計(jì)劃”的參與群體開始出現(xiàn)下降的趨勢(shì)。而與此同時(shí)，德國(guó)政府又出臺(tái)了對(duì)工作年限較長(zhǎng)的員工增加工資以及對(duì)于某些特定經(jīng)濟(jì)部門提高最低工資的政策， 這些政策甚至引來(lái)了對(duì)于德國(guó)經(jīng)濟(jì)價(jià)值取向的爭(zhēng)論，但無(wú)論如何，對(duì)養(yǎng)老金制度的負(fù)面影響是確定無(wú)疑的。

2010年以來(lái)，由于“歐元危機(jī)”的影響持續(xù)發(fā)酵，德國(guó)作為歐洲經(jīng)濟(jì)尤其是歐元區(qū)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的 “火車頭”，難免要承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和負(fù)擔(dān)。一方面，以“歐洲四國(guó)”（Euro PIGS）為代表的歐洲高福利國(guó)家，為維持超額福利支出而導(dǎo)致的政府債臺(tái)高筑使德國(guó)不得不對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃以保證歐元的“硬通貨”地位；另一方面， 無(wú)論地中海國(guó)家、 波羅的海國(guó)家或是北海國(guó)家， 大部分法定退休年齡都低于德國(guó)5年甚至更多，德國(guó)政府單方面地提高退休年齡政策的一個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)就是： 德國(guó)高收入的精英階層有可能為逃避長(zhǎng)期工作年限的約束而在職業(yè)生涯的末期選擇到其他歐盟國(guó)家工作， 而歐盟其他國(guó)家尤其是申根國(guó)家的長(zhǎng)期失業(yè)人口則有可能在本國(guó)“退休”以后再來(lái)德國(guó)“碰碰運(yùn)氣”，因?yàn)樵跉W盟國(guó)家間， 無(wú)論勞動(dòng)力的流動(dòng)還是養(yǎng)老金的跨國(guó)轉(zhuǎn)移都是十分便利的。 而這樣一來(lái)對(duì)德國(guó)可能造成的沖擊則是不可小覷的。因此，默克爾政府在實(shí)施“經(jīng)援計(jì)劃” 的過(guò)程中始終呼吁歐盟各國(guó)提高法定退休年齡。

四、德國(guó)經(jīng)驗(yàn)帶來(lái)的啟示

不可否認(rèn)，在社會(huì)政策領(lǐng)域中，中德兩國(guó)囿于政治架構(gòu)、治理理念、經(jīng)濟(jì)模式和社會(huì)發(fā)展階段的不同，在相互學(xué)習(xí)和借鑒方面顯得難以直接“嫁接”或“移植”，同時(shí)， 現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的目標(biāo)和德國(guó)養(yǎng)老金制度的標(biāo)準(zhǔn)也不相同。但是，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)乃至社會(huì)福利體系中所應(yīng)共同遵循的思路以及對(duì)于相同或類似的社會(huì)因素所帶來(lái)影響的回應(yīng)， 德國(guó)經(jīng)驗(yàn)或許是他山之石。

（一）不斷滿足人們新的、更高的要求

在所有的社會(huì)政策中， 公平與效率都是人們所爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，養(yǎng)老保障制度也不例外。從社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的視角看， 政府或公共部門主導(dǎo)的養(yǎng)老保障計(jì)劃和以個(gè)人或私營(yíng)部門為主的養(yǎng)老保障計(jì)劃， 將對(duì)社會(huì)生活的基本面產(chǎn)生極大的影響。 人們往往傾向于將現(xiàn)收現(xiàn)付制與社會(huì)公平更多地聯(lián)系在一起， 而將基金積累制與運(yùn)行效率更多地聯(lián)系在一起。 德國(guó)自1957年確立現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度之后的43年即2000年， 開始引入非強(qiáng)制性的積累制方案——“里斯特計(jì)劃”，同時(shí)，對(duì)于因人口和經(jīng)濟(jì)條件變化所造成的對(duì)養(yǎng)老金制度的影響所進(jìn)行的每一步改革基本都屬于“微調(diào)型”，同時(shí)給予全社會(huì)足夠的時(shí)間來(lái)消化和適應(yīng)， 乃至盡量保證每一代人都生活在一種養(yǎng)老金制度下。 沒(méi)有大開大合的政策改變，也避免了大起大落的社會(huì)沖擊。我國(guó)自1986年首次提出“社會(huì)保障”概念之后，1995年確立了“統(tǒng)賬結(jié)合”制度，部分引入強(qiáng)制性的積累制，在2005年又調(diào)整了統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶的比例， 個(gè)人賬戶規(guī)模從原來(lái)的11%下降至8%，下降幅度接近30%。在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中， 我國(guó)從1992年開始至2009年， 經(jīng)歷了農(nóng)民個(gè)人積累、商業(yè)保險(xiǎn)介入和財(cái)政補(bǔ)貼三種模式，并各自運(yùn)行過(guò)一段時(shí)間。 這意味著我國(guó)在20多年的時(shí)間里向追求效率的方向邁了一大步， 又向追求公平的方向邁了一大步。 而這20多年又恰逢我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)變革的重大歷史時(shí)期。對(duì)養(yǎng)老保障制度大刀闊斧的改革，既體現(xiàn)了人們的美好愿望， 也對(duì)全社會(huì)各個(gè)層面的適應(yīng)能力提出了更高的要求。在“新的管理思路”不斷出現(xiàn)的今天，有一點(diǎn)是共同的，即國(guó)家應(yīng)該滿足人們新的、更高的需求。

（二）盡量縮短多重標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)時(shí)間

德國(guó)在二戰(zhàn)后開始的養(yǎng)老金制度建設(shè)的過(guò)程中，也經(jīng)歷過(guò)擴(kuò)大覆蓋面的發(fā)展階段，例如：在制度初期，礦工的養(yǎng)老金就獨(dú)立于社會(huì)養(yǎng)老金制度之外。1990年?yáng)|西德合并之后， 原民主德國(guó)居民在享受權(quán)利和履行義務(wù)方面與原聯(lián)邦德國(guó)接軌也經(jīng)歷了一段時(shí)間。然后，德國(guó)政府致力于盡快確立全社會(huì)統(tǒng)一的養(yǎng)老金政策（如繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)模式、給付標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)惠政策等），盡量縮短多重標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)時(shí)間，為公眾提供一個(gè)明確、統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)。目前，我國(guó)在擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的過(guò)程中， 由于長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)差異、 區(qū)域差異和行業(yè)差異等，導(dǎo)致對(duì)不同人口的參保制度作出了主觀性的割裂，例如： 城市職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率和給付標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，而城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)又采用分級(jí)、定額的繳費(fèi)形式，隨著人口流動(dòng)的繼續(xù)加快、居民身份變更的日益增加以及城市化發(fā)展過(guò)程的快速推進(jìn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的分化又給未來(lái)統(tǒng)一社保政策造成了新的障礙，即一個(gè)分散化、撕裂化甚至破碎化的養(yǎng)老金制度既缺乏公平也沒(méi)有效率。因此，我國(guó)需要借鑒德國(guó)的做法，縮短多重標(biāo)準(zhǔn)的持續(xù)時(shí)間，縮小城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異和行業(yè)差異。

（三）延長(zhǎng)退休年齡

同德國(guó)一樣， 我國(guó)目前也面臨著人口老齡化的趨勢(shì)，形成了“蘑菇狀”的人口年齡結(jié)構(gòu)。德國(guó)在解決人口老齡化的過(guò)程中，更傾向采用延長(zhǎng)退休年齡的方式，而不輕易改變其養(yǎng)老金制度的基本結(jié)構(gòu)。 德國(guó)目前已將退休年齡從65歲延長(zhǎng)至67歲，而且，德國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)已提交了一份繼續(xù)將退休年齡提高至69歲的政策建議。雖然長(zhǎng)期以來(lái)德國(guó)也面臨著較高的失業(yè)率，至少?gòu)慕y(tǒng)計(jì)資料上看， 世界銀行所公布的我國(guó)近20年來(lái)的失業(yè)率均遠(yuǎn)低于德國(guó)，但我國(guó)目前的退休年齡為60歲。因此，為保持我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定性，尤其是保證統(tǒng)籌賬戶的支付能力， 適當(dāng)延長(zhǎng)退休年齡或許也是我國(guó)可以選擇的辦法之一。

（四）控制通貨膨脹

對(duì)于實(shí)行積累制或部分積累制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言， 抵御通貨膨脹是社會(huì)養(yǎng)老基金保值增值的必要條件。由于我國(guó)目前資本市場(chǎng)的發(fā)育尚未成熟，因此，在“統(tǒng)賬結(jié)合”制度中，個(gè)人賬戶基金的投資基本局限于銀行存款和購(gòu)買國(guó)債上。 自2008年我國(guó)為抵御次貸危機(jī)而實(shí)行種種經(jīng)濟(jì)刺激政策以來(lái)， 一個(gè)很嚴(yán)峻的負(fù)面影響是物價(jià)上漲超過(guò)預(yù)期水平， 通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)日益加劇， 并且有可能進(jìn)入長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與通貨膨脹并存的狀態(tài)， 而這是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金運(yùn)營(yíng)所始料未及的。我國(guó)自2008年開始，居民消費(fèi)指數(shù)處于高位運(yùn)行狀態(tài)。2011年以來(lái)，居民消費(fèi)指數(shù)上漲的局面更加嚴(yán)峻， 已經(jīng)遠(yuǎn)高于目前長(zhǎng)期法定存款利率。 如前所述，德國(guó)在引入部分積累制的過(guò)程中，較好地控制了通貨膨脹對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響，使得“里斯特計(jì)劃”能夠在良好的外部環(huán)境中實(shí)施。因此，要確保我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的保值增值， 無(wú)疑只能在擴(kuò)大資本市場(chǎng)投資比例和嚴(yán)格控制物價(jià)水平上漲的兩種可能性上進(jìn)行政策選擇。

［1］German History in Documents and Images，Volume 10.One Germany in Europe： 1989－2009，The Pension Problem，F(xiàn)ebruary，1996.

［2］Axel H.Bбrsch－Supan，Christina B.Wilke： “Reforming the German Public Pension System”.AEA meeting，January，2006.

［3］Kai A.Konrad，Gert G.Wagner：“Reform of Public Pension System in Germany”.Discussion paper No.200，F(xiàn)ebruary，2000.

［4］Christine Ante：“Pension Policy Reforms in Germany”.Working Paper No.10 March，2008.

［5］Husmann Jürgen： “Germany：Efficiency and Affordability in Social Security through Partial Privatization of Provision for Risk”s，Bulding Social Security：The Challenge of Privatization，International Social Security Series，Vol：6，2001.

［6］Nicolas R？ssler：“The German Pension System：An Overvies”.Mayer Brown，2009.

［7］Holger Bonin：“15 Years of Pension Reform in Germany：Old Successes and New Threats”，IZA Policy Paper No.11.July，2009.