中國的法治進程與公眾參與——以網(wǎng)民參與法律事件對法治建設(shè)的影響為例

□ 朱麗娟

（吉林省高級人民法院法官培訓(xùn)學(xué)院，吉林 長春 130033）

在法治發(fā)展的路徑選擇與模式設(shè)計上，通常存在著兩種類型：一種是西方發(fā)達國家的內(nèi)生自發(fā)性的演進型法治發(fā)展模式，另一種是發(fā)展中國家的外生晚發(fā)性的政府推進型的法治發(fā)展模式。我國法治發(fā)展的初始階段顯然屬于后者，即政府推進型的法治發(fā)展模式。這也是由我國法治化進程、民主化進程處于起步狀態(tài)所決定的。在這里，之所以使用“法治發(fā)展的初始階段”這一說法，是因為中國的法治問題是伴隨著現(xiàn)代化進程而產(chǎn)生的。實現(xiàn)依法治國和法治社會的目標是一個宏大的社會工程，需要與法治發(fā)展相適應(yīng)的社會基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)、經(jīng)濟基礎(chǔ)和文化基礎(chǔ)，而所有這一切都是一個歷史累積過程。我國正式提出依法治國、建設(shè)法治型國家的構(gòu)想是近十多年的事情。1996年，全國人大八屆四次會議把“依法治國、建設(shè)社會主義法制國家”作為一個基本方針，明確地載入《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》。1999年3月，全國人民代表大會對1982年憲法進行了修正，進一步明確：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！睆拇耍婪ㄖ螄姆铰员簧仙秊閼椃ㄔ瓌t。黨的十七大報告在強調(diào)依法治國整體框架的基礎(chǔ)上，進一步強調(diào)了社會主義法治理念和社會主義法治精神建設(shè)。在黨的十八大報告中，提出“全面推進依法治國”，并且明確了法治建設(shè)的基本目標，即“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建設(shè)，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障?！薄叭嫱七M依法治國”是從“空間”和“廣度”兩個維度上對依法治國的實現(xiàn)做出的保障。從黨的十五大報告把依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的治本方略開始，一直到黨的十八大報告提出“全面推進依法治國”，中國的法治建設(shè)取得了巨大的成績和長足的進步。盡管如此，由于受到經(jīng)濟、政治、文化等因素的影響，中國的法治進程仍然處于初級階段。

中國社會的國情決定了中國的法治進程必定呈現(xiàn)出階段性發(fā)展和推進的情勢。本文以時間為序，對中國法治進程進行縱向切割，把法治進程劃分為初始階段、加速發(fā)展階段和平穩(wěn)發(fā)展階段。而我國當下正處于加速發(fā)展階段，這是一個需要公眾參與的法治發(fā)展時期，更是一個公眾貢獻智慧參與法治建設(shè)的發(fā)展時期。

一、問題的提出

我國法治建設(shè)的初始階段所承接的歷史背景非常復(fù)雜，正如有學(xué)者所言：“中國的法制建設(shè)，首先是基于對建國以來，尤其是‘十年動亂’中的法律虛無主義、專制主義和對公民基本權(quán)利的踐踏的痛苦反思提出來的，繼而又是與實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、國防四個現(xiàn)代化、實現(xiàn)富國強兵的趕超目標聯(lián)系在一起，并最終‘定位’在保障和促進國家現(xiàn)代化這樣一個高度上?！保?］這就決定了中國的法治進程必定會呈現(xiàn)出階段性發(fā)展和推進的特征。我國第一次明確提出建設(shè)社會主義法治國家是在黨的十五大報告中，可以說，從此中國開始進入了法治社會建設(shè)的初始階段。在這一階段，由于諸多因素的限制，普通民眾并沒有成為參與法治建設(shè)的主體。但隨著社會制度在政府主導(dǎo)下跨越式地完成變遷，中國社會的法治發(fā)展條件也發(fā)生了根本性的變化，也就是說，社會自身的發(fā)展、經(jīng)濟和社會生活的需要、人民群眾的呼喚和參與正在成為推進法治建設(shè)的主要力量。這表明我國的法治發(fā)展已經(jīng)進入到第二個階段，即加速發(fā)展階段。在這一階段，社會自身的發(fā)展、經(jīng)濟社會生活的需要以及公眾的參與，對于法治進程而言不再是被動的承受者，政府面對這種聲音也給予了積極的回應(yīng)，從而促使政府與社會共同推進法治建設(shè)的發(fā)展。

在法治建設(shè)加速發(fā)展階段，法治建設(shè)的環(huán)境發(fā)生了根本性的變化，也使得公眾參與法律事件成為可能。“公眾參與”這一概念通常指“政府及其機構(gòu)之外的個人或社會組織，通過一系列正式或非正式的途徑，直接參與政府公共決策的制定和執(zhí)行過程，從而影響公共決策，維護公共利益的行為?！保?］公眾參與是現(xiàn)代民主政治的基本模式?，F(xiàn)代民主的公眾法律參與是基于一定的公民意識發(fā)生的，這種公民意識是指“社會成員能夠明確地認識到自己是擺脫了人身占有和人身依附的社會主人，是一個公民，而不是一個臣民，是社會政治生活和公共事務(wù)的主體，而不是無足輕重的客體。自己是作為一個有獨立意識、獨立地位、獨立人格的政治權(quán)利（權(quán)力） 主體加入社會政治關(guān)系和政治程序之中的?！保?］（p357）而“公眾參與有利于加強公民的主體意識，健全公民的人格?！保?］本文中“公眾參與”的涵義特指不特定的公眾對發(fā)生在社會生活中的涉及法律問題的事件，通過完全公開的（公共渠道）方式發(fā)表觀點、提出意見和建議的活動。在法治進程的加速發(fā)展階段，公眾法律參與將成為法治深入推進和發(fā)展的至關(guān)重要因素。

二、網(wǎng)民參與法律事件的特征及其表現(xiàn)形式

（一）網(wǎng)民參與法律事件的特征

網(wǎng)絡(luò)雖然只是為網(wǎng)民表達意見提供了一個新的平臺，但在這一平臺上所展現(xiàn)出來的特征卻值得我們關(guān)注。網(wǎng)民在參與法律事件的過程中表現(xiàn)出一種“新型民意表達”傾向，這種新型的、來自網(wǎng)絡(luò)中的普通公眾的“民意”與傳統(tǒng)意義上的“民意”具有明顯的區(qū)別。第一，從民意產(chǎn)生的基礎(chǔ)來看，傳統(tǒng)的民意來自民間，其所能代表的公眾更為廣泛，其表達的意見趨于一致，具有廣泛的代表性；而網(wǎng)民表達出來的愿望不一定具有廣泛的代表性，往往具有爭議性。網(wǎng)民們在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表的觀點有時大相徑庭，并沒形成一個共識性的意見。第二，從民意傳達的內(nèi)容來看，民意所傳達的通常是相對一致的意見，代表著共同的利益訴求和價值追求；而網(wǎng)民通過網(wǎng)絡(luò)傳達的內(nèi)容通常是獨立的、個人的觀點以及他人看法的匯總。第三，從民意的影響力來看，傳統(tǒng)民意影響的方式通常比較溫和，存在于街談巷議中，力量有限；但網(wǎng)民借助網(wǎng)絡(luò)傳播放大了表達內(nèi)容的效果，“達到任何部門、機構(gòu)甚至公眾人物無法忽視的地步?！保?］

網(wǎng)民參與法律事件的另一個重要的特征就是其發(fā)揮的輿論監(jiān)督作用。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督與傳統(tǒng)媒體的監(jiān)督有很大的不同。有研究人員曾把來自互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)民監(jiān)督權(quán)力稱作“第五種權(quán)力”。所謂“第五種權(quán)力”，“是指相對于‘第四種權(quán)力’的依托于各種網(wǎng)絡(luò)平臺的網(wǎng)民輿論權(quán)，或網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)”。［6］雖然對于“第五種權(quán)力”是否成立還有待進一步論證，但是來自于網(wǎng)絡(luò)的輿論監(jiān)督確實與“傳統(tǒng)”的輿論監(jiān)督有著明顯的區(qū)別。首先，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督具有表達與互動結(jié)合的性質(zhì)，而傳統(tǒng)的輿論監(jiān)督缺乏互動性。其次，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督體現(xiàn)的不僅是一種表達自由，更是一種信息自由，而傳統(tǒng)的輿論監(jiān)督則更強調(diào)表達的自由。最后，網(wǎng)絡(luò)的特質(zhì)使得網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督在影響力上已經(jīng)超越了傳統(tǒng)媒體。

（二）網(wǎng)民參與法律事件的表現(xiàn)形式

網(wǎng)絡(luò)改變的不僅僅是人們的思維方式，也改變了人們的行為方式。網(wǎng)民正是依賴于網(wǎng)絡(luò)這個獨特的舞臺，展示出它對中國法治進程的影響。網(wǎng)民的法律參與對法治進程的影響主要有以下幾種表現(xiàn)形式：

第一，從網(wǎng)民參與法律事件的形式上看，表現(xiàn)出一種理性和非理性相融合、相交錯的特點。在眾多匿名網(wǎng)絡(luò)言論中，有些是純粹的感情發(fā)泄，也正是因為這種非理性是與網(wǎng)絡(luò)相伴相生的，所以，很多人對網(wǎng)民的意見或者網(wǎng)絡(luò)上表達的所謂的民意持一種消極的看法。但是，不能因為這種非理性而忽視了網(wǎng)民言論中的理性成分。在微博時代，除了一些普通網(wǎng)民通過微博參與法律事件之外，一些公眾人物和意見領(lǐng)袖也借助微博參與到一些法律事件中來，他們的微博均是實名制的。這種公眾人物的實名制微博與匿名式的表達相比，其在表達意見的時候更具理性或?qū)I(yè)性。網(wǎng)民在參與法律事件中表現(xiàn)出非理性的傾向是很正常的，相關(guān)部門應(yīng)該合理地看待這種非理性聲音的背后所傳達出的理性訴求。

第二，從網(wǎng)民參與法律事件的方式上看，具有一定的模式化傾向。網(wǎng)民參與法律事件一般是以非法治化的手段進入法治化程序的。通常都是在傳統(tǒng)媒體的事件報道中，因事件的某一特殊性引起網(wǎng)民的注意，這一特殊性被持續(xù)關(guān)注、放大，形成網(wǎng)絡(luò)輿論的強大壓力，引起執(zhí)法或司法部門的重視，開始介入事件的調(diào)查，進而使一些可能石沉大海的案子浮出水面，真相大白。在這個過程中，網(wǎng)絡(luò)輿論在傳統(tǒng)輿論之外進一步加大了輿論監(jiān)督的力度。在這一過程中，網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體不僅互為載體，而且會將事件的被關(guān)注程度推向頂端。

第三，從網(wǎng)民參與法律事件的結(jié)果上看，大都具有積極的意義，尤其是對中國法治進程的影響更為明顯?；蛘哒f，網(wǎng)民參與法律事件在一定程度上推進了中國法治的進程。比較典型的是2003年的孫志剛案件，這一事件終結(jié)了在中國存在20多年的收容遣送制度。再比如在2012年“8·26”特大交通事故現(xiàn)場，陜西省安監(jiān)局局長楊達才面帶“笑容”的照片在微博上被迅速傳播轉(zhuǎn)載。從譴責(zé)楊達才在事故現(xiàn)場面帶“笑容”開始，微博上相繼披露出楊達才佩戴多塊名表的事實，楊達才因此被戲稱為“表叔”。在微博輿論問政的推動下，楊達才被撤銷職務(wù)，陜西省紀委對楊達才的其他違紀問題也展開了相關(guān)的調(diào)查。網(wǎng)民參與法律事件之所以能對法治進程產(chǎn)生推動作用，主要是因為網(wǎng)民的參與使得法律個案得到了充分的關(guān)注，而個案中所涉及到的法律制度必然會受到兩方面的考驗：一是來自社會大眾的道德評價和情感認同，二是法學(xué)專家以及法律工作者的再次思考和論證。所以，個案在某種意義上具有促進和實現(xiàn)制度變革的意義。

第四，從網(wǎng)民參與法律事件的內(nèi)在動因上看，是網(wǎng)民基于對真相的探求和對公平、正義、自由等價值觀的強烈追求。近來在微博上走紅的“房姐”和“房叔”均能體現(xiàn)出網(wǎng)民參與法律事件的這些特點。“房姐”龔愛愛是陜西省神木縣農(nóng)村商業(yè)銀行副行長，同時還是神木縣和榆林市的人大代表。在眾人或是成為“坐穩(wěn)了的房奴”或是“欲做房奴而不得”的時候，“房姐”被爆有四個戶籍，在京有41處房產(chǎn)，累計面積9666．6平方米。面對這種不公平、非正義的現(xiàn)象，網(wǎng)民在微博上不斷地表達意見，一定要追問“房姐”這些房產(chǎn)的來源是否合法，為何在現(xiàn)有的戶籍制度下她能擁有四個戶籍等一系列法律問題。據(jù)2013年2月17日的《北京日報》報道，陜西神木警方已經(jīng)在“1月27日對‘房姐’龔愛愛涉嫌偽造國家機關(guān)公文、印章罪進行了立案。2月4日，經(jīng)榆林市、神木縣人大常委會許可，按程序依法對身為神木縣和榆林市人大代表的龔愛愛刑事拘留，在榆林市境內(nèi)異地看押。”“龔愛愛其三個虛假戶口已分別被陜西、北京注銷。神木警方已對龔愛愛涉嫌違法犯罪問題展開核查”。在“房姐”之后，有網(wǎng)絡(luò)實名舉報廣東省陸豐市公安局黨委委員趙海濱因持假身份證經(jīng)商，坐擁192套住房。由此“房叔”在微博上被迅速轉(zhuǎn)載評論，網(wǎng)民也要對“房叔”問個究竟。在網(wǎng)絡(luò)輿論的推動下，陸豐市委、市政府決定免去趙海濱市公安局黨委委員、碣石鎮(zhèn)黨委副書記職務(wù)，并且證實趙海濱持有兩張身份證的情況屬實，其名為“趙勇”的身份證已被珠海市公安機關(guān)注銷，對媒體曝光的與趙海濱有關(guān)的問題也開始展開全面調(diào)查。上述兩個案件從舉報到提供相關(guān)證據(jù)，再到轉(zhuǎn)載評論形成一定的網(wǎng)絡(luò)輿論，引起國家有關(guān)部門的關(guān)注，均是在微博等網(wǎng)絡(luò)媒體的推動下實現(xiàn)的。這充分體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)媒體尤其是新興網(wǎng)絡(luò)媒體在進行輿論監(jiān)督、反腐敗、推進法治建設(shè)進程中的獨特作用。

三、網(wǎng)民參與法律事件對法治建設(shè)的影響

借助于網(wǎng)絡(luò)媒體，網(wǎng)民有了一個充分表達自己觀點、意見和影響廣泛的平臺，通過這個平臺，網(wǎng)民參與到一些法律事件當中，對中國的法治建設(shè)產(chǎn)生了深遠的影響。正因為如此，網(wǎng)民對公共事務(wù)的參與尤其是對法律事件的參與，在某種程度上影響著中國的法治建設(shè)進程，他們在促進政府依法行政、輿論監(jiān)督等方面推動著中國的法治化進程。

（一）網(wǎng)民的法律參與有利于加速培育和形成公民意識

法治社會必定是一個公民社會，而公民社會中的公民必定具有公民意識。公民意識為推進民主進程和建立法治秩序提供根本性支撐。公民意識需要公民明確意識到主體的本質(zhì)在于參與，參與社會政治生活和公共事務(wù)既是公民的權(quán)利，也是公民的責(zé)任。從根本上來說，“公眾參與有利于加強公民的主體意識，健全公民的人格?！保?］

改革開放30多年來，我國的各項事業(yè)都取得了舉世矚目的成就。但在社會轉(zhuǎn)型期，公眾群體并沒有完全建立起現(xiàn)代公民意識。這種公民性缺失的一個重要原因就是缺乏表達的渠道和機制，而網(wǎng)絡(luò)媒體的出現(xiàn)為解決這一問題提供了最佳的辦法，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展為公民表達訴求搭建了最為便捷和廣泛的平臺?；ヂ?lián)網(wǎng)的出現(xiàn)使得包括弱勢群體、邊緣群體在內(nèi)的普通公眾也能夠擁有自己的話語權(quán)。這就使得公眾的法律參與成為可能和現(xiàn)實，使得公民在參與中不斷強化公民意識，使得公民意識在參與中不斷完善，最終公眾參與和公民意識形成一個互為有益的循環(huán)。所以說，網(wǎng)民的法律參與對于公民意識的培育和形成都會發(fā)揮積極的作用。

（二）網(wǎng)民的法律參與有利于發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用

法治的精髓就是制約和監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員。只有國家權(quán)力的行使被限定在憲法和法律的范圍內(nèi)，一切非法的侵害都能得到公正、合理、及時的補償；只有國家權(quán)力依照憲法和法律行使，國家機關(guān)工作人員依法辦事，公民對政府的信任、認同和支持才能夠被喚起。法治的關(guān)鍵在于制約權(quán)力，對于權(quán)力的有效約束必然依賴較為完備的權(quán)力制約與監(jiān)督機制。

輿論監(jiān)督作為監(jiān)督機制的一種，長期以來既被寄予厚望，又飽受爭議，尤其是輿論監(jiān)督的限度，亦即在何種程度上的輿論監(jiān)督既能充分發(fā)揮輿論的作用，又沒有逾越法治的界限。筆者認為，在當下法治建設(shè)的推進過程中，輿論的監(jiān)督作用更多地應(yīng)從積極的意義上去看待和理解，這主要是由我國當下社會生活的具體情況所決定的。網(wǎng)民利用網(wǎng)絡(luò)媒體在實施輿論監(jiān)督、推動社會民主化進程方面的影響力和重要性也開始為更多的人所認識。彭蘭認為：“盡管傳統(tǒng)媒體所具有的輿論監(jiān)督的功能在網(wǎng)絡(luò)中還是比較弱的。但是，至少，網(wǎng)絡(luò)為輿論的表達提供了一個窗口。它可能會提高人們參與社會生活的積極性，逐漸培養(yǎng)人們自由思考與發(fā)言的習(xí)慣，為未來發(fā)展提供一個有益的土壤?！盵8]所以，倍受輿論關(guān)注的“躲貓貓”事件，真正帶來的改變是如何看待公民對于司法的監(jiān)督，從而通過充分保障每一個公民的監(jiān)督權(quán)來約束權(quán)力的運行，增加其透明度；但是，需要認清的是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督不能替代司法調(diào)查，網(wǎng)民調(diào)查更多地是起到一種輿論壓力的作用。

（三）網(wǎng)民的法律參與有利于保障和實現(xiàn)人權(quán)

法治社會必定是一個公民權(quán)利得到充分保障和實現(xiàn)的社會，“要推進中國的法治化進程就必須抓住保障公民權(quán)利這一核心，并以此為價值取向來進行觀念和制度上的設(shè)計?！保?］在法治國家，不是沒有侵犯人權(quán)的事件發(fā)生，而是侵犯人權(quán)的事件一旦發(fā)生，即能獲得依法處理——侵權(quán)者必將受到法律的應(yīng)有制裁，受害者也必能獲得法律的應(yīng)有保護。也就是說，在法治國家，人權(quán)能夠獲得相對較好的法律保障。

從近年來發(fā)生的幾起比較有影響的案件來看，這些案件具有某些相似的特點，當事人通常都是普通的老百姓，雖然不能算作弱勢群體，但大多是缺乏表達渠道的群體。如果不是網(wǎng)絡(luò)輿論的巨大影響力，這些案子很有可能不了了之，既不能真相大白，更不會對法治進程產(chǎn)生影響；但正是因為網(wǎng)民們對事件的持續(xù)關(guān)注與質(zhì)疑，才使得受到侵犯的人權(quán)得到了保障。從這一意義上說，網(wǎng)民的法律參與在事實上正在發(fā)揮一種保障人權(quán)的作用。網(wǎng)民通過網(wǎng)絡(luò)關(guān)注，發(fā)表意見，提出質(zhì)疑，使得一些侵權(quán)事件很快被整個社會所知曉，并最終引起權(quán)力機關(guān)的重視和調(diào)查。也許這一系列的行為可以說明我們的法治尚未健全，還有很長的一段路要走，但正是這些網(wǎng)民的法律參與行為才使得我們準確地找到了問題的癥結(jié)，更好地推進了中國的法治進程。這就是網(wǎng)民對中國法治做出的貢獻。

（四）網(wǎng)民的法律參與有利于推進依法行政，建設(shè)法治政府

法治的核心是依法辦事。只有依法辦事，才能建立法治政府。法治政府是法治國家必備的構(gòu)成部分。對于法治國家來說，法治政府是其最核心的部分。依法行政是社會主義法治國家的重要標志。一方面，依法行政就是要保證國家行政權(quán)力的依法實現(xiàn)，使國家行政管理的職能得到正確行使；另一方面，要防止非法行政，保護公民和社會組織的合法權(quán)益。一個政府是否符合法治政府的要求，是否真的做到了依法行政，一個重要的衡量標準就是政府行為對于公眾的公信力如何。

網(wǎng)民法律參與的事件大多涉及到對政府行政行為的拷問，尤其是對政府公信力的質(zhì)疑，對作為公民知權(quán)的一種要求。這就要求政府必須嚴格依照法律程序辦事，規(guī)范執(zhí)法行為。從這個角度來說，網(wǎng)民的輿論監(jiān)督促進了政府的法治化進程。網(wǎng)民的法律參與有利于形成對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，形成法治的社會秩序，使法治成為一種社會管理機制、社會活動方式和社會秩序狀態(tài)。同時，網(wǎng)民參與到個案的評論當中，也說明司法公開化、透明化程度的提高，也是對政府法治化的一個衡量標尺。

當我們看到網(wǎng)民的法律參與在對中國的法治建設(shè)起到積極推動作用的同時，我們還必須清醒地對待這種新生的力量，正確認識法治社會的這種發(fā)展趨勢?！胺ㄖ问侨w社會公眾共同參與的一項正義的事業(yè)，它反映的是社會公眾強烈的主人翁獨立意識與自覺意識，表達的是社會公眾的積極性與主動性?！保?0］在政府主導(dǎo)型的法治進程中，我們必須關(guān)注公眾的法律參與，因為是他們構(gòu)成了整個的社會生活，他們與中國的法治進程息息相關(guān)。

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