規(guī)范行政行為 深化依法行政理念

□閆英

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

一、依法行政的基本內(nèi)涵

所謂依法行政，是指各級行政機關(guān)不得濫用行政權(quán)力，以切實保障公民的各項權(quán)利為宗旨，依照法定權(quán)限和程序的要求履行職責。一是依法行政的最終目的是嚴格規(guī)范行政權(quán)力。在我國，黨和政府的一切權(quán)力均來源于人民，因此，黨和政府工作的所有著眼點都在于切實保障我國公民的最基本權(quán)利，不違背人民的意志，為人民服務(wù)。這也是政府進行依法行政的最終本質(zhì)。鑒于此，體現(xiàn)在依法行政上，就要求各級行政機關(guān)及其工作人員要嚴格依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使行政權(quán)；建設(shè)“服務(wù)型政府”和“法治型政府”，其核心就是規(guī)范和約束行政機關(guān)的行政權(quán)力，即依法治官或依法治權(quán)。二是依法行政旨在要求行政權(quán)的取得、行政權(quán)的運作以及監(jiān)督均應(yīng)依法進行。按照我國行政法基本理論的要求，行政組織法是專門規(guī)范行政權(quán)的取得、承受和設(shè)定行政職權(quán)行使機構(gòu)的法律；行政行為法則是嚴格規(guī)范行政職權(quán)運作規(guī)則的法律；此外，行政監(jiān)督法是專門對行政機關(guān)是否依法行政，在主體、方式和程序上進行規(guī)范、監(jiān)督的法律。

在依據(jù)上述這些法律行使權(quán)力時，對依法行政有著明確的要求：一是要嚴格依據(jù)法定權(quán)限行使職權(quán)；二是要嚴格依據(jù)法定的程序履行職責。凡是違背這些基本要求的行政行為，無論是失職行為還是越權(quán)行為都與依法行政的基本理念相背離，從而被否決。三是依法行政的依據(jù)具有多樣性。依法行政中所指的“法”有廣義和狹義之理解。在狹義上，這里的“法”僅指法律。但由于依法行政所涉及的領(lǐng)域廣泛，部門眾多，因此，一般認為，只要在不違反上位法的情況下，其他諸如行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章等均可成為依法行政之依據(jù)。

二、依法行政所應(yīng)遵循的基本理念

（一）合法性理念

首先，行政權(quán)力法定。行政權(quán)力的獲得與公民個人權(quán)利的取得是有本質(zhì)區(qū)別的。對公民而言，權(quán)利的獲取方式實行的是“禁止”原則，即法無明文規(guī)定便自由。有了這一原則，公民才能在法律禁止以外的最廣泛的領(lǐng)域內(nèi)行事，從而預(yù)測自己行為的后果，享有最廣泛的自由，充分發(fā)揮積極性、創(chuàng)造性和主動性，進而使整個社會充滿活力。

但對行政機關(guān)而言，職權(quán)的獲取實行的則是 “授予”原則，即法無明文規(guī)定則禁止。眾所周知，在我國，行政機關(guān)的權(quán)力并不是其本身所固有的，而是由人民通過法律授予的。一般而言，行政機關(guān)的法定職權(quán)有兩種取得形式，一是由行政機關(guān)組織法所規(guī)定；二是由單行的實體法規(guī)定某一具體事項由哪一行政機關(guān)進行管轄。因此，但凡法律明文沒有授予的權(quán)力，行政機關(guān)不得為之，否則就是越權(quán)。表現(xiàn)在對公民的合法權(quán)益造成不利影響方面更是如此。即便是行政機關(guān)做出的有利于公民的行為，也必須在其職權(quán)范圍以內(nèi)行事，否則就會被宣告為無效。

其次，權(quán)力行使法定。一般而言，行政機關(guān)行使行政權(quán)的方式要么是進行行政立法，制定相應(yīng)規(guī)范；要么是依法作出具體行政行為。具體來說：第一，國家的立法活動必須前后一致，和諧統(tǒng)一。從法理層面來看，法律規(guī)范之間在效力上是有位階高低之分的 （除憲法外），即上位法優(yōu)于下位法。只有各個層次的法律規(guī)范保持其內(nèi)部的和諧一致，法制在國家層面上才能保持統(tǒng)一，而在國家層面上統(tǒng)一的基本條件之一當然也就是法制的統(tǒng)一。換言之，要嚴格適用“法律優(yōu)先原則”。即在已有的法律明文規(guī)定的情況下，任何其他行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章都不得與法律相抵觸，若有抵觸的要么修改，要么廢除；凡是上一位階的法律規(guī)范已經(jīng)對某一事項有了明確規(guī)定的，下一位階的法律規(guī)范便不得再與之相抵觸，若有抵觸的自然無效。另外，在“法律”沒有明文規(guī)定時，如果其他的法律規(guī)范在法定范圍內(nèi)作出了規(guī)定，但只要事后法律就此事項作出確認時，其他法律規(guī)范的規(guī)定則都必須服從法律的規(guī)定。同樣，此種情形也適用于上位法和下位法之間沖突的調(diào)整。第二，行政規(guī)范的制定要依法進行。我國憲法和法律對必須由法律規(guī)定的事項已作出了原則性規(guī)定。在《立法法》中共有十項內(nèi)容屬于國家專屬的立法權(quán)。此外，依據(jù)“法律保留原則”，《立法法》還對行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章的立法權(quán)限作出了專門規(guī)定。凡屬憲法、法律規(guī)定只能在“法律”層面界定的事項，在法律沒有做出明確規(guī)定或授權(quán)的情形下，行政機關(guān)無權(quán)在其所制定的行政規(guī)范中作出規(guī)定。也就是說，無法律依據(jù)不得進行行政立法。因此，依法行政要求行政機關(guān)在作出具體行政行為時必須法出有據(jù)。作出具體行政行為的主體、內(nèi)容、方式、程序等都要有法律依據(jù)。第三，行政行為要符合法定程序。程序是法律制度的生命形式。行政立法的程序必須依據(jù)《立法法》及其他法律、法規(guī)的規(guī)定。同樣，具體行政行為也要嚴格遵守有關(guān)法律法規(guī)對程序的規(guī)定。程序是否正當、簡便，將直接影響行政效率。程序是否公開也直接關(guān)系到黨風廉政建設(shè)。只有程序正義才是真正看得見的正義。制定統(tǒng)一的行政程序法，是西方當代法治國行政法治實踐中最重要的事件之一。行政程序法制化在很大程度上保證了依法行政原則的落實。程序立法已在我國引起重視。制定一部全面的行政程序法典勢在必行。［1］

（二）合理性理念

首先，適當原則。雖然我們要求法律對一切情況都作出明確、具體的規(guī)定，行政機關(guān)只要遵照執(zhí)行即可，但實際情況卻要復(fù)雜得多。在很多場合下，法律不能不作出較為原則的規(guī)定，允許行政機關(guān)有一定的自由裁量權(quán)。［2］

自由裁量權(quán)為現(xiàn)代行政所必須，但自由裁量權(quán)的存在又產(chǎn)生了濫用自由裁量的可能。因此，如何使行政機關(guān)能合理地運用自由裁量權(quán)，就成為現(xiàn)代各國依法行政理論所關(guān)注的重大問題之一。自由裁量權(quán)在行使的過程中必須要控制在法律規(guī)定的限度內(nèi)，尤其是在對公民權(quán)利作出不利決定時更是如此。因此，對于自由裁量權(quán)的行使，必須強調(diào)合理與必要，即對公民權(quán)利的限制或不利影響不能過分。如行政處罰法規(guī)定的過罰相當原則就屬此類。處罰過重，同樣會造成對公民權(quán)利的侵害。這在德國被稱為比例原則。［3］

其次，誠信原則。誠實信用原則原本是民事法律關(guān)系中的基本原則之一，但與民事法律關(guān)系不同的是，在行政法律關(guān)系中，行政機關(guān)與公民之間的權(quán)利義務(wù)是不對等的。行政機關(guān)作為有權(quán)的一方，嚴格要求相對一方遵循誠實信用原則，否則，行政機關(guān)將對其給予懲罰；但作為公民一方，當行政機關(guān)一方不遵守誠實信用原則而使自己利益受到損害時，就常處于無能為力的地位。從這一意義上說，行政法上的誠實信用原則主要是對行政機關(guān)提出的要求，因而也就更有必要將誠實信用與信賴保護相連。行政法上的誠信原則是指人們信賴行政機關(guān)，按行政機關(guān)的批準意見和決定處理自己的事務(wù)，或從事某種活動，或按行政合同履行義務(wù)；如果行政機關(guān)由于公共利益的需要，中途變更其原來的批準決定或改變合同內(nèi)容，必須對公共利益和應(yīng)保護的利益作比較、衡量，只有在公共利益確實超過應(yīng)保護利益時才可進行變更。在變更過程中，如果使相對一方的利益受到了損害，有關(guān)機關(guān)就應(yīng)該依法以信賴保護為原則，保護相對一方的合法權(quán)益，對其予以補償或賠償。從根本上說，是否遵循誠實信用、信賴保護原則，將涉及到行政機關(guān)在人民群眾中的威望與形象。目前，我們十分強調(diào)要在民事關(guān)系中遵循誠信原則，更強調(diào)行政機關(guān)遵循誠信原則，因為只有行政機關(guān)遵守了誠信原則，才有可能要求并促使公民遵守誠信原則。

（三）公平正義理念

公平正義既是社會主義的鮮明旗幟，又是社會主義和諧社會的基本特征，也是社會主義法治的價值追求。因此，在推進依法行政的過程中，要強調(diào)促進社會公平正義，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。

首先是法律面前人人平等。平等是特權(quán)的天敵，是克服特權(quán)的唯一手段。政府機關(guān)中的任何組織或個人都必須遵守憲法和法律，都沒有超越憲法和法律的特權(quán)，違反憲法和法律的行為都必須受到追究。

其次是不搞特權(quán)。不以言代法、不以權(quán)壓法、不徇私枉法。即使在某些情況下行政機關(guān)及其人員在社會關(guān)系中處于優(yōu)勢地位，但在法律面前也必須回到與其他人同一“起跑線”上來，與其他人一樣面對相同的對待。就此而論，在維護和促進社會公平正義方面政府具有不可替代的核心示范作用。

（四）高效理念

行政機關(guān)工作人員每天都面臨著各種各樣的繁冗的事務(wù)，因此，能否快速、迅捷地解決各種問題是當前各級行政機關(guān)面臨的嚴重考驗。如果工作效率不高、辦事拖沓，就很難保證行政管理的高效率，當然也就直接影響著民眾對于自身利益的有效保護。因此，如何提高政府機關(guān)的行政效率已經(jīng)被擺在比較突出的位置；如何以最少的投入，耗費最少的資源，取得最大的行政管理效果，也已成為行政管理有別于立法、司法工作的顯著標志之一。

依法行政與提高行政效率并不矛盾，相反，提高行政效率是依法行政的應(yīng)有之義。依法行政必然要求高效率，也有利于提高行政效率。因為如果能夠做到依法決策，保證法制的統(tǒng)一和政令暢通，執(zhí)法必嚴，違法必究，就能夠促使行政管理行為符合國家和人民的要求，從而減少違法行為和不公平現(xiàn)象，化解社會矛盾和糾紛。

（五）權(quán)責統(tǒng)一理念

行政機關(guān)擁有的權(quán)力與普通公民擁有的權(quán)利的不同之處在于，公民權(quán)利是典型的私權(quán)利，對私權(quán)利的處分要相對自由，一般其行使或放棄由公民自行決定。而行政機關(guān)擁有的權(quán)力是公權(quán)力。在法律上對于公權(quán)力的處分要相對嚴格得多，不但必須要行使職權(quán)即行政作為，而且要在法律限定的范圍之內(nèi)行使，也就是不得超越職權(quán)亂作為。另外，公權(quán)力是不能放棄的，即不得行政不作為，否則也是違法行政。［4］

因此，在行政機關(guān)的職權(quán)問題上，職權(quán)與職責是一致的，是一個硬幣的兩面。當然，權(quán)責一致同樣要求行政機關(guān)在行使權(quán)力時，一旦有違法或過錯，就要承擔相應(yīng)的法律后果，無論是對公民造成人身損害還是財產(chǎn)損失，均應(yīng)進行國家賠償。

（六）強化監(jiān)督理念

在我國，行政權(quán)力來源于人民的授權(quán)，理應(yīng)接受人民群眾的監(jiān)督。因此，加強對行政機關(guān)權(quán)力行使中的合法性監(jiān)督，是依法行政最重要的著眼點之一。首先，要加強對權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。我國憲法和法律已經(jīng)就權(quán)力機關(guān)對行政的監(jiān)督作出了許多規(guī)定且已形成制度。其次，司法監(jiān)督是最強有力的監(jiān)督之一。我國的行政訴訟制度建立于1989年，在監(jiān)督行政機關(guān)是否依法行政方面發(fā)揮了巨大作用。

三、規(guī)范行政行為，深化依法行政理念的幾點思考

（一）正確認識目前我國依法行政中存在的問題

要全面推進依法行政，還存在許多困難。從總體上說，我國還處在轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟尚不成熟，行政管理中舊的體制和舊的運作方式還都程度不等地存在，政府常常需要以多種身份在市場經(jīng)濟中出現(xiàn)，等等。因此，充分實現(xiàn)依法行政，建立法治政府決不是一蹴而就的事情。具體而言，目前依法行政工作中存在的問題主要有：

首先，在實踐中，還有一些工作人員的法制觀念比較淡薄，對依法行政還缺乏深入、完整的理解，常常把法治看作是管理百姓的工具。

其次，從制度層面看，還有一些對依法行政有重大影響的法律尚未制定；政府職能轉(zhuǎn)變和與此相聯(lián)系的機構(gòu)改革尚需進一步推進，組織機構(gòu)與編制的法定化也有待完成；行政管理體制尚需進一步改革，特別是決策的民主化、科學(xué)化還需要進一步完善。

再次，阻礙依法行政的因素依然存在，包括有些政府部門從局部利益出發(fā)，不顧大局，自行其是，阻礙法律的統(tǒng)一實施；有令不行，有禁不止，甚至為追求局部、地方利益而違法行政，損害公民權(quán)益；不履行法定職責，有法不依，違法不糾，有些甚至成為黑惡勢力或破壞市場經(jīng)濟秩序行為的保護傘，等等。

（二）提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政能力

隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，政治、經(jīng)濟和社會生活的各個方面都發(fā)生了一系列深刻的變化，這些變化引起的權(quán)力和利益格局變動，必須用法律來加以規(guī)范和調(diào)整。因而依法治國、走法治國家之路也就成為我們的必然選擇。在一個法治的社會和一個法治的國家，全部的社會生活和整個的國家管理都必然納入法治的軌道，新的形勢和任務(wù)對規(guī)范行政行為都提出了新的、更高的要求。而全面推進依法行政，關(guān)鍵在于各級領(lǐng)導(dǎo)干部。

首先，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要努力提高法治思維水平和能力。各級領(lǐng)導(dǎo)干部作為執(zhí)掌黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等公權(quán)力的特殊群體，作為運用法治方式治國理政的執(zhí)政主體，必須具有較高的法治思維水平和能力。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維水平和能力是其法治意識和能力的集中體現(xiàn)。所謂法治思維，其實質(zhì)就是各級領(lǐng)導(dǎo)干部在想問題、作決策、辦事情時，必須時刻牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定，必須嚴格遵循法律規(guī)則和法定程序，必須切實保護人民權(quán)利和尊重保障人權(quán)，必須始終堅持法律面前人人平等，必須自覺接受監(jiān)督和承擔法律責任。這就要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部一定要帶頭遵守憲法和法律，自覺在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，切實維護國家法律的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，努力做到越是工作重要、越是事情緊急、越是矛盾突出，越要自覺堅持依法執(zhí)政、依法行政和依法辦事。

其次，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。經(jīng)過30多年的改革開放，我國已進入改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)鍵時期。改革發(fā)展穩(wěn)定的難度在加大，復(fù)雜性在加深，利益沖突在加劇，各種矛盾的關(guān)聯(lián)性、集聚性、突發(fā)性進一步增強，加上新興媒體的廣泛運用及其對負面新聞和社會情緒的放大效應(yīng)，很容易引發(fā)矛盾沖突和局部危機。同時，人民群眾的民主法治和權(quán)利保護意識不斷增強，對公平正義和公共服務(wù)的要求越來越高，也要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須深刻認識改革發(fā)展穩(wěn)定新形勢對法治建設(shè)提出的新要求，在工作中嚴格規(guī)范行政行為，用法治的思維和手段化解矛盾，解決糾紛，保障社會和諧穩(wěn)定。

再次，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要堅定不移地樹立依法行政和法律至上的理念。樹立正確的法治理念是提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的內(nèi)在條件，依法治國的關(guān)鍵在依法行政，法律知識的學(xué)習是具備依法行政能力的前提之一，但掌握法律知識不等于具備法制觀念，更不等于依法治國和依法行政目標的實現(xiàn)。因此，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力的關(guān)鍵是加強法治教育，培養(yǎng)其法律信仰和法治精神，樹立法律至上觀念。美國著名的政論家潘恩曾經(jīng)說過，在人治國家里，國王就是法律；在法治國家里，法律便是國王。法律至上，就是指法律取代其他社會規(guī)范成為政治、經(jīng)濟和社會生活的主宰，具有最高的權(quán)威和效力。它是對人們行為評判的一項重要的標準和尺度，是推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的準則。一個國家、一個民族、一個社會，為了穩(wěn)定和發(fā)展，為了安居樂業(yè)，需要秩序和權(quán)威，它是什么？只能是法律。歷史證明，治理國家必須堅持法律至上，在我國，就必須堅定不移地走中國特色社會主義法治道路。

［1］應(yīng)松年．行政法學(xué)［M］．中國政法大學(xué)出版社，2004．

［2］應(yīng)松年．行政法學(xué)新論［M］．中國方正出版社，2004．

［3］應(yīng)松年．中國行政法之回顧與展望［M］．中國政法大學(xué)出版社，2006．

［4］焦利．中國行政法的傳統(tǒng)之根與未來之路——以法文化為視角［C］．中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2005年年會論文集．