市場(chǎng)與政府的雙重失靈*——新生代農(nóng)民工住房問(wèn)題的政策分析

王 星

問(wèn)題的引出

在當(dāng)代中國(guó)，轉(zhuǎn)型意味著兩種內(nèi)涵:一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制的轉(zhuǎn)型，由計(jì)劃統(tǒng)管轉(zhuǎn)向釋放市場(chǎng)力量;二是人們生活世界的轉(zhuǎn)型，由靜態(tài)固化轉(zhuǎn)向流動(dòng)多變的生活世界。①兩種轉(zhuǎn)型相互作用，成為形塑中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型特征與走向的重要力量。而在這個(gè)過(guò)程中，城市與農(nóng)村之間制度上嚴(yán)格的二元分割與實(shí)踐生活中異?；钴S的互動(dòng)交流同時(shí)并存的現(xiàn)象，成為其中最具有特色的一個(gè)場(chǎng)景。其實(shí)在改革開(kāi)放前，城市與農(nóng)村之間的交流已存在，但交流是單方向的，表現(xiàn)為城市通過(guò)“剪刀差”向農(nóng)村進(jìn)行經(jīng)濟(jì)資本的攫取;而今天，這種交流是雙向的，除了資本對(duì)流，勞動(dòng)力的流動(dòng)——農(nóng)民工是其中重要的內(nèi)容。

在這樣的背景下，農(nóng)民工的城市融入成為一個(gè)具有重要現(xiàn)實(shí)意義的問(wèn)題。關(guān)于農(nóng)民工城市融入的研究，學(xué)界以往多從如下兩點(diǎn)切入:一是立足于T．H．馬歇爾的公民權(quán)理論，批判城市社會(huì)管理制度對(duì)農(nóng)民工群體的排斥，倡導(dǎo)賦予農(nóng)民工平等的公民權(quán)利;二是從社會(huì)心理與文化的角度，關(guān)注農(nóng)民工社會(huì)認(rèn)同的喪失與重構(gòu)以及城市生活世界對(duì)農(nóng)民工的歧視與排斥，進(jìn)而主張通過(guò)增能于農(nóng)民工(如培訓(xùn))以促進(jìn)其主動(dòng)融入能力。就公民權(quán)而言，其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵包括兩個(gè)層面:一是社會(huì)成員的身份資格;二是分享資源的權(quán)利。所以公民權(quán)屬于一種排他性權(quán)利，只授予“特定邊界內(nèi)合法居住和生活的人”，不過(guò)與西方以國(guó)家為邊界不同，以城鄉(xiāng)為界的排他性是中國(guó)公民權(quán)的主要內(nèi)容之一。同時(shí)，對(duì)于農(nóng)民工城市公民權(quán)的獲取路徑，以往研究多宏觀籠統(tǒng)地倡導(dǎo)自上而下地賦予，而忽略了農(nóng)民工自下而上的參與。所以在政策操作實(shí)踐中，出現(xiàn)了“政策文本規(guī)定與實(shí)踐之間的嚴(yán)重錯(cuò)位”問(wèn)題，抵消了政策干預(yù)的效力。某種意義上，社會(huì)心理與文化的研究以自下而上的視角找回了農(nóng)民工的主體性，關(guān)注了農(nóng)民工群體需求的變化，并將問(wèn)題由最初的“應(yīng)該融入”擴(kuò)展到“怎么融入”，一定程度上彌補(bǔ)了公民權(quán)視角的缺憾?？赊r(nóng)民工生活世界層面的城市融入既是一種理想狀態(tài)，也是一個(gè)長(zhǎng)期而緩慢的過(guò)程。而且如果城市社會(huì)資源配置結(jié)構(gòu)不改變，農(nóng)民工(乃至其他社會(huì)群體)參與機(jī)會(huì)及參與能力持續(xù)短缺的話，心理與文化層面的融入將難以實(shí)現(xiàn)。

其實(shí)，農(nóng)民工的城市融入除了政治層面的權(quán)利公平及心理文化層面的認(rèn)同外，經(jīng)濟(jì)層面上的參與或許是其中更為重要的面向。因此，本文既沒(méi)有從公民權(quán)的角度去進(jìn)行宏觀的應(yīng)然討論，也沒(méi)有從社會(huì)文化的角度分析融入中的認(rèn)同與歧視問(wèn)題，而是選擇新生代農(nóng)民工住房——這個(gè)經(jīng)濟(jì)交換性極強(qiáng)的事實(shí)——為切入點(diǎn)來(lái)討論其“如何融入城市”的問(wèn)題。筆者以為，對(duì)農(nóng)民工而言，城市融入需要遵循一個(gè)逐步展開(kāi)的現(xiàn)實(shí)過(guò)程，即“職業(yè)非農(nóng)化—居所城市化—生活市民化”，農(nóng)民工只有在城市里“安居”之后，方能“樂(lè)業(yè)”。而目前我國(guó)的農(nóng)民工只是實(shí)現(xiàn)了第一步，住房問(wèn)題成為阻礙其在務(wù)工地長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)、生活，實(shí)現(xiàn)城市融入的主要“瓶頸”。另外，之所以選擇新生代農(nóng)民工，主要是因?yàn)樗麄兡壳笆寝r(nóng)民工的主體。同時(shí)，較之老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工處于農(nóng)作技能短缺與遭受城市社會(huì)排斥的“漂泊無(wú)所”的尷尬境地，且他們城市化的渴望與需求更為強(qiáng)烈。②

本文主要圍繞三個(gè)問(wèn)題展開(kāi)討論:一是分析新生代農(nóng)民居住現(xiàn)狀及特點(diǎn);二是揭示造成新生代農(nóng)民工住房困境的原因，指出其中存在的市場(chǎng)與政府雙重失靈;三是構(gòu)建解決新生代農(nóng)民工住房問(wèn)題的政策模型。筆者以為，能否解決好新生代農(nóng)民工住房問(wèn)題，不僅關(guān)乎其城市融入的問(wèn)題，更重要的意義在于，對(duì)我國(guó)如何預(yù)防城市化過(guò)程中出現(xiàn)拉美式的“城市貧民窟”問(wèn)題以及創(chuàng)新社會(huì)管理體制，提高社會(huì)建設(shè)水平具有重要價(jià)值。

新生代農(nóng)民工的住房現(xiàn)狀及特點(diǎn)

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，截至2009年，全國(guó)外出農(nóng)民工的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到14533萬(wàn)人，其中新生代農(nóng)民工總?cè)藬?shù)為8487萬(wàn)，占全部外出農(nóng)民工總數(shù)的58．4%，已經(jīng)成為外出農(nóng)民工的主體。較之于老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工更傾向于在城市中常住生活，希望離土離鄉(xiāng)后在城市里扎根。據(jù)調(diào)查，有71．4%的女性、50．5%的男性把在打工的城市買房定居作為自己的努力目標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)生活中，越來(lái)越多的新生代農(nóng)民工為了更好地融入城市生活而遷出工棚，通過(guò)與人合租甚至獨(dú)立租賃住房來(lái)?yè)碛凶约旱男√斓?。?duì)杭州農(nóng)民工的一項(xiàng)調(diào)查表明，農(nóng)民工及其家庭租住城郊農(nóng)民房屋的比重已由1995年的9．7%猛增到2008年的37．6%。同期，農(nóng)民工租住城市居民房屋的比重也從2．2%大幅度上升到7.2%。

新生代農(nóng)民工這些需求，使其居住方式選擇及居住格局與老一代農(nóng)民工有所差異(見(jiàn)表1)。比如在工地工棚的居住比例上，新生代農(nóng)民工比例明顯低于老一代農(nóng)民工(分別為6.5%和18.9%)，這說(shuō)明新生代農(nóng)民工對(duì)于居住條件以及生活質(zhì)量的要求與期望更高。盡管新生代農(nóng)民工改善居住條件的要求更強(qiáng)烈，但與老一代農(nóng)民工一樣，新生代農(nóng)民工改善居住條件的能力也很低，務(wù)工地自購(gòu)房的比例僅為0．7%。

表1 新生代農(nóng)民工的居住情況(%)

新生代農(nóng)民工城市居住格局既與老一代農(nóng)民工有相似之處，也有不同之處?？傮w而言，呈現(xiàn)出如下特點(diǎn):

1．居住分布分散化。新生代農(nóng)民工選擇城市住所屬于自我的市場(chǎng)交換行為，沒(méi)有統(tǒng)一的安置或者安排，所以居住地點(diǎn)分散(見(jiàn)表1)。在居所地點(diǎn)選擇上，新生代農(nóng)民工一般遵循便宜性與便利性原則(比如說(shuō)“就近原則”——離自己工作的地方近點(diǎn)或者離市中心近點(diǎn))。但由于近些年城市房屋租金上漲，促使很多新生代農(nóng)民工居住分布逐漸發(fā)生變化，如城鄉(xiāng)結(jié)合處或者城中村聚居，選擇蟻?zhàn)迨降娜鹤獾取?/p>

2．居住結(jié)構(gòu)單一化。由于從事行業(yè)、城市規(guī)劃等因素，使新生代農(nóng)民居住類型多樣，表1的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，他們的居所基本上可以分為七大類。另外，他們的流動(dòng)性很大，一部分新生代農(nóng)民工在城市打拼幾年后，由于無(wú)法融入城市而回鄉(xiāng)自建房，扎根農(nóng)村。雖然新生代農(nóng)民工居住類型多樣，但在居住結(jié)構(gòu)上，卻呈現(xiàn)出明顯的單一化特征，基本上以單位宿舍集中居住與租賃居住為主，兩項(xiàng)占比達(dá)80．7%。居住結(jié)構(gòu)單一化使得新生代農(nóng)民工在社會(huì)交往上多局限于群體內(nèi)交往，而缺乏群際之間的交往，因此很多新生代農(nóng)民工能夠適應(yīng)城市工作，但卻無(wú)法適應(yīng)城市生活，這直接阻礙了他們的城市融入。

3．居住環(huán)境與條件惡劣。相比于父輩，新生代農(nóng)民工的居住條件和環(huán)境雖有不同程度的改善，但依然惡劣。與老一代農(nóng)民工類似，新生代農(nóng)民工居住地選擇基本上集中于三類地帶:城市近郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，城市遠(yuǎn)郊區(qū)以及城市的老舊城區(qū)，如城中村。這些地帶的共同特點(diǎn)是社會(huì)控制與社會(huì)管理體系比較薄弱，房屋供給充足且租金便宜，交通相對(duì)便利。同時(shí)，對(duì)初入城市的農(nóng)民工而言，此類聚居區(qū)的另一個(gè)吸引力在于其生活環(huán)境與人際環(huán)境都是這些城市漂泊者所熟悉的，有助于其建構(gòu)互助網(wǎng)絡(luò)，增加其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。就居住條件來(lái)說(shuō)，新生代農(nóng)民工住房條件普遍存在著以下問(wèn)題:居住面積狹小，大部分新生代農(nóng)民工人均居住面積一般在6．5m2左右，最小的只有3．72m2;居住環(huán)境差，此類聚居區(qū)人員混雜，建筑密度大，綠化率低，公共衛(wèi)生狀況惡劣;住所內(nèi)配套設(shè)施非常簡(jiǎn)陋且不齊全。

4．家庭居住比例增加。在農(nóng)民工家庭流動(dòng)模式上，可以分為單身子女外出型、兄弟姐妹外出型、夫妻分居型、夫妻子女分居型以及全家外出型。老一代農(nóng)民工多是丈夫外出打工，妻子留守農(nóng)村照顧老人與孩子，在居住方式上基本上是夫妻分居型。而新生代農(nóng)民工中，很多是夫妻一起外出打工，這個(gè)比例在已婚的新生代農(nóng)民工中約占59．4%，其中約有62．9%的新生代農(nóng)民工將子女留在老家，由其父輩照顧(留守兒童)，由此形成的居住方式屬于夫妻子女分居型。另外約有23．3%的新生代農(nóng)民工是全家外出型。所以較之于老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工改善住房條件的動(dòng)機(jī)更強(qiáng)烈，夫妻一起外出的新生代農(nóng)民工租房居住的比例達(dá)51．2%。而全家外出型的新生代農(nóng)民工，由于子女入學(xué)等問(wèn)題，使其爭(zhēng)取城市穩(wěn)定居住的需求更為強(qiáng)烈。

這些居住特征告訴我們，新生代農(nóng)民工以村落聚居型和單位聚居型為主的居住格局事實(shí)上在城市空間中劃出了一個(gè)底層邊緣社會(huì)與城市主流社會(huì)之間相互隔離的物理邊界。在這些農(nóng)民工聚居區(qū)里，住所擁擠不堪，治安混亂，公共設(shè)施嚴(yán)重匱乏，對(duì)社會(huì)秩序的有效管理構(gòu)成了很大挑戰(zhàn)。而且更令人擔(dān)憂的是，新生代農(nóng)民工集中混雜的居住格局使他們的社會(huì)交往日益同質(zhì)化。已有研究證明，新生代農(nóng)民工在城市社會(huì)里的社會(huì)交往圈子基本上局限于居住范圍，其社會(huì)求助行為多圍繞家人、親戚及居住在一起的工友等群體展開(kāi)，難以形成具有城市現(xiàn)代因子的制度化的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。對(duì)于生活在城市里的新生代農(nóng)民工群體而言，如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)收入薄弱、社會(huì)地位低下以及權(quán)益弱勢(shì)等因素使其在權(quán)利上一直處于城市社會(huì)的底層。那么，新生代農(nóng)民工的居住特征則進(jìn)一步推動(dòng)了城市社會(huì)所謂的“貧困亞文化圈”的形成，為底層社會(huì)的形成提供了土壤。

新生代農(nóng)民工住房資源配置中市場(chǎng)與政府的雙重失靈

世界上任何一個(gè)國(guó)家在城市化過(guò)程中，都會(huì)面臨城市流動(dòng)人口尤其是貧困流動(dòng)人口的住房短缺問(wèn)題。在城市貧困人口住房供給模式上，盡管世界各國(guó)(地區(qū))的做法不同，如美國(guó)的市場(chǎng)供應(yīng)體系，香港的雙軌制供應(yīng)體系等，但基本上可以劃分為兩種供應(yīng)路徑:一是市場(chǎng)供應(yīng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)住房的商品屬性，認(rèn)為只有市場(chǎng)化才是建構(gòu)一個(gè)公平而有效率的住房體系的有效途徑。市場(chǎng)化供應(yīng)機(jī)制的主要特征體現(xiàn)為如下幾點(diǎn):在住房資源配置上以市場(chǎng)配置取代行政配置;開(kāi)放住房投資，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化、社會(huì)化;在住房管理上，主張以市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的手段維持居住質(zhì)量。二是政府保障機(jī)制，強(qiáng)調(diào)住房屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有商品和社會(huì)雙重屬性，認(rèn)為在住房供應(yīng)上，政府具有不可推卸的社會(huì)責(zé)任，尤其是對(duì)城市中的貧困群體。政府保障機(jī)制模式主要具有如下幾個(gè)特點(diǎn):政府直接出資，開(kāi)發(fā)廉價(jià)住房;政府間接出資，現(xiàn)金補(bǔ)貼住房;政府間接援助，配套優(yōu)惠租售模式等。與此相對(duì)應(yīng)，在住房資源配置上以行政配置為主，如資格審查等。

當(dāng)然，世界各國(guó)在住房政策設(shè)計(jì)上多會(huì)將市場(chǎng)供應(yīng)與政府供應(yīng)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，建構(gòu)多層次的住房供應(yīng)體系。目的在于通過(guò)多層次住房供應(yīng)體系實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制與政府機(jī)制的有效結(jié)合，在滿足不同城市群體居住需求的同時(shí)，提高他們尤其是城市貧困群體的居住質(zhì)量?？墒窃诰唧w的政策實(shí)踐中，問(wèn)題則復(fù)雜得多:一方面要建立相關(guān)配套制度以保證市場(chǎng)供應(yīng)機(jī)制與政府機(jī)制能夠有效地得到協(xié)調(diào)與嫁接，從而既能夠解決城市貧困群體的住房短缺，又要能夠保證其居住質(zhì)量，防止集中安置可能帶來(lái)的“貧困窟”等社會(huì)問(wèn)題;另一方面是住房供應(yīng)主體的動(dòng)機(jī)激勵(lì)問(wèn)題。對(duì)于市場(chǎng)資本而言，只有在與資本利益一致時(shí)才會(huì)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。換言之，資本有利可圖時(shí)才會(huì)有動(dòng)機(jī)參與到解決城市貧困群體的保障房建設(shè)之中。對(duì)于政府供應(yīng)機(jī)制而言，公共選擇學(xué)派則認(rèn)為任何個(gè)人和團(tuán)體都不能毫無(wú)私利地代表公眾利益，即使政府也是如此。另外，政府供應(yīng)機(jī)制還面臨著預(yù)算約束等問(wèn)題，因而會(huì)出現(xiàn)政府失靈的問(wèn)題。而在我國(guó)新生代農(nóng)民工住房供給過(guò)程中，上述兩個(gè)問(wèn)題都暴露出來(lái)，形成了市場(chǎng)與政府雙重失靈的局面。

首先，在城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)供給結(jié)構(gòu)上，存在商品住宅急劇膨脹，而保障性住房增長(zhǎng)緩慢的現(xiàn)象。地產(chǎn)資本的逐利性與土地招拍掛制度所帶來(lái)的土地財(cái)政使資本與地方政府在保障性住房建設(shè)動(dòng)機(jī)上缺乏激勵(lì)。1998年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，明確了中國(guó)城鎮(zhèn)住房改革的兩個(gè)方向:一是重構(gòu)了中央政府與地方政府的責(zé)任。1980年以前，中央政府是住房的主要提供者，有超過(guò)90%的住房投資來(lái)自于國(guó)家預(yù)算。改革后，中央政府將住房尤其是經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的供給責(zé)任交給了地方政府，同時(shí)也下放了部分與住房供應(yīng)相關(guān)的土地審批權(quán)力。二是住房供應(yīng)上“去福利化”，通過(guò)住房商品化和貨幣化將住房責(zé)任由國(guó)家和單位轉(zhuǎn)移至社會(huì)成員個(gè)人身上，個(gè)人支付能力成為其住房需求能否得到滿足的決定因素。在住房供應(yīng)機(jī)制設(shè)計(jì)上，在1998年中國(guó)城鎮(zhèn)住房體制改革之初，就建立了三級(jí)供應(yīng)機(jī)制，即商品房、經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房，并且規(guī)定以經(jīng)濟(jì)適用房為住房供應(yīng)體系的主體。可是在政策實(shí)踐過(guò)程中，盡管城鎮(zhèn)住房制度改革使城鎮(zhèn)居民的居住質(zhì)量得到顯著提高，人均居住面積從改革初的6．7m2提高到28．3m2，但同時(shí)也帶來(lái)了嚴(yán)重的住房不平等問(wèn)題:一方面住房市場(chǎng)規(guī)模飛速增長(zhǎng)，商品房投資過(guò)熱，商品房?jī)r(jià)格過(guò)高;另一方面住房投資供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理，商品房投資急劇膨脹，而保障性住房供應(yīng)嚴(yán)重不足。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2009年全國(guó)商品住房投資達(dá)25619億元，占全部住房投資的70.7%，而同年全國(guó)保障性住房投資只有1676億元，其中廉租住房投資為642．26億元。

在這種背景下，對(duì)于新生代農(nóng)民工而言，雖然商品房住房市場(chǎng)是開(kāi)放的，但他們根本沒(méi)有相應(yīng)的支付能力。根據(jù)2010年《全國(guó)總工會(huì)關(guān)于新生代農(nóng)民工問(wèn)題研究報(bào)告》顯示，有74．1%的農(nóng)民工愿意承受的購(gòu)房單價(jià)在3000元/平方米以內(nèi)，有19%愿意承受3001～4000元之間的單價(jià)，愿意承受4000元/平方米以上的只有6．9%。然而，據(jù)調(diào)研，3000元/平方米的房子主要集中在中、西部地區(qū)的縣市及以下城鎮(zhèn)，在農(nóng)民工集中流入的東部沿海地區(qū)，即便是小城鎮(zhèn)的房?jī)r(jià)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了3000元/平方米。新生代農(nóng)民工集中的大城市，如廣州、上海及深圳等地，房屋均價(jià)早已突破1．2萬(wàn)元/平方米。市場(chǎng)供給與住房需求之間的嚴(yán)重錯(cuò)位導(dǎo)致新生代農(nóng)民工住房短缺問(wèn)題根本無(wú)法依靠市場(chǎng)手段來(lái)解決。可以說(shuō)，市場(chǎng)手段在貧困的農(nóng)民工群體住房資源配置中失靈了。

其次，在住房資源的政府行政配置上，除了地方政府動(dòng)機(jī)激勵(lì)不足外，在農(nóng)民工群體住房資源配置中的政府失靈主要表現(xiàn)為如下三點(diǎn):一是政府角色缺位，將農(nóng)民工群體排斥在城鎮(zhèn)住房保障體系之外。在我國(guó)目前的城市住房保障體系和相關(guān)政策中，經(jīng)濟(jì)適用房的提供對(duì)象主要是擁有當(dāng)?shù)貞艨诘闹械褪杖爰彝?，而城市廉租住房的供?yīng)對(duì)象也主要是擁有城市戶口的貧困家庭，并且是雙困家庭。新生代農(nóng)民工由于沒(méi)有城市戶口或者當(dāng)?shù)貞艨趶亩慌懦庠诔鞘斜Ｕ献》抗┙o體系之外。二是住房供給體系內(nèi)存在制度沖突，尤其表現(xiàn)為土地政策與農(nóng)民工住房集中安置之間的矛盾。目前，農(nóng)民工群體集中安置的方式主要有三種:(1)開(kāi)發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)利用受讓土地，在工廠生產(chǎn)區(qū)附近興建農(nóng)民工宿舍;(2)通過(guò)企業(yè)與農(nóng)民集體組織雙方合作進(jìn)行自主安置，在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民集體土地上興建農(nóng)民工住所;(3)利用破產(chǎn)或倒閉企業(yè)的閑置廠房改造或修建農(nóng)民工集體住所。這三種方式其實(shí)都與現(xiàn)行的土地政策相沖突:利用工業(yè)用地興建農(nóng)民工住所，屬于改變土地用途，與現(xiàn)行的工業(yè)用地政策相沖突;利用城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民集體土地興建農(nóng)民工集體住所，某種意義上屬于小產(chǎn)權(quán)房，與現(xiàn)行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策相沖突;利用破產(chǎn)或倒閉企業(yè)的閑置廠房改造或修建農(nóng)民工集體安置住所與現(xiàn)行的土地收購(gòu)儲(chǔ)備政策相沖突。三是政策文本與政策實(shí)踐嚴(yán)重錯(cuò)位。從2005年開(kāi)始，中央政府為了解決新生代農(nóng)民工城市居住問(wèn)題，相繼出臺(tái)了6個(gè)文件。③這對(duì)督促和引導(dǎo)各級(jí)政府改善和解決城市農(nóng)民工的住房問(wèn)題起到了積極的作用。但在具體的政策落實(shí)過(guò)程中，卻出現(xiàn)了文本與實(shí)踐的嚴(yán)重錯(cuò)位。比如長(zhǎng)沙利用城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村集體土地建設(shè)民工公寓，這些小區(qū)環(huán)境好，配套基礎(chǔ)設(shè)施健全，但由于地理位置較偏，交通成本高，居住成本優(yōu)勢(shì)不明顯，遭到農(nóng)民工群體的“集體冷落”。另外，湖州通過(guò)降低建立住房公積金賬戶的門(mén)檻，把非公有制企業(yè)的農(nóng)民工納入住房公積金管理體系，但由于新生代農(nóng)民工工作崗位流動(dòng)性強(qiáng)，非正規(guī)就業(yè)現(xiàn)象普遍，同時(shí)公積金的提取限制較多，使這種公積金覆蓋農(nóng)民工的模式象征意義大于實(shí)際意義。

在新生代農(nóng)民工住房供給上，過(guò)度市場(chǎng)化使弱勢(shì)的農(nóng)民工群體根本沒(méi)有支付能力購(gòu)買商品房。與此同時(shí)，作為市場(chǎng)失靈補(bǔ)救手段的政府行政配置方式卻將城市農(nóng)民工群體排斥在資源供給體系之外?？梢哉f(shuō)，市場(chǎng)與政府的雙重失靈直接帶來(lái)的結(jié)果就是農(nóng)民工群體城市居住格局混亂，居住質(zhì)量低下。這使農(nóng)民工群體更加弱勢(shì)，催生了城市新貧困群體與空間分化，同時(shí)城市底層社會(huì)的逐漸形成也加大了社會(huì)管理的難度。

近年來(lái)，面對(duì)農(nóng)民工保障性住房供給中存在的市場(chǎng)失靈與政府失靈問(wèn)題，中央政府一方面通過(guò)加大保障性住房建設(shè)，增加土地儲(chǔ)備及住房供給量的方式來(lái)調(diào)控住房市場(chǎng);另一方面采用行政管理手段來(lái)激勵(lì)地方政府的參與動(dòng)機(jī)。如住建部與各地方政府簽訂保障房建設(shè)的目標(biāo)責(zé)任書(shū)，并將目標(biāo)完成情況納入住建部、監(jiān)察部對(duì)各省區(qū)市住房保障工作的考核和問(wèn)責(zé)之中。

國(guó)家通過(guò)行政控制力量對(duì)新生代農(nóng)民工群體住房問(wèn)題進(jìn)行調(diào)控的效果如何尚待觀察。但顯然，行政干預(yù)的介入重點(diǎn)應(yīng)該是在市場(chǎng)機(jī)制與政府機(jī)制之間建立起有效的互動(dòng)連結(jié)機(jī)制。同時(shí)，行政力量過(guò)度干預(yù)容易導(dǎo)致所謂的外部性，比如效率低、腐敗問(wèn)題等。所以筆者以為，動(dòng)員社會(huì)力量參與，構(gòu)建動(dòng)態(tài)的整體性住房資源配置體系才是解決新生代農(nóng)民工住房問(wèn)題的出路所在。

新生代農(nóng)民工住房資源配置體系的建構(gòu)

在福利資源配置上，西方理論界一直存在著是市場(chǎng)至上還是政府主導(dǎo)的爭(zhēng)論。市場(chǎng)至上論認(rèn)為通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制可以有效提高資源配置效率，降低福利成本，且能夠激勵(lì)個(gè)人奮斗動(dòng)機(jī)。該理論運(yùn)用到住房資源配置上，典型模式是美國(guó)的投保自助型模式，鼓勵(lì)私營(yíng)開(kāi)發(fā)商為低收入階層建造住房，政府則主要通過(guò)補(bǔ)貼提高需求者市場(chǎng)支付能力。而政府主導(dǎo)理論則認(rèn)為，過(guò)度市場(chǎng)化會(huì)產(chǎn)生社會(huì)貧困與不平等，導(dǎo)致福利資源配置中的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，所以應(yīng)該采取政府主導(dǎo)的福利資源配置方式。該理論運(yùn)用到住房資源配置上，典型模式是荷蘭的福利住房體制，中央政府通過(guò)直接大規(guī)模投資建設(shè)住房尤其是低租金公共住房和制定建筑規(guī)范兩種形式介入住房發(fā)展?？墒欠磳?duì)政府主導(dǎo)模式的學(xué)者認(rèn)為，這種模式貌似公平，但效率低下，社會(huì)成本巨大，而且容易導(dǎo)致福利依賴、福利欺詐等“道德公害”。

針對(duì)福利資源配置中的市場(chǎng)失靈與政府失靈問(wèn)題，福利多元主義理論主張通過(guò)多元化的路徑供給與傳輸福利資源，構(gòu)建“國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)”的福利三角模型，試圖以多樣化與競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)公平與效率的均衡。該理論運(yùn)用到住房資源配置上，典型模式是新加坡的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)型模式。新加坡住房分為三種:高級(jí)別墅或洋房、私人公寓、政府組屋。前兩種住房完全是市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)作，滿足富人需求。政府組屋則采取多元化運(yùn)作機(jī)制:建造主體是政府，新加坡建屋發(fā)展局通過(guò)土地儲(chǔ)備建造組屋;在資金來(lái)源上強(qiáng)調(diào)責(zé)任分擔(dān)，市場(chǎng)手段與政府供應(yīng)相結(jié)合:(1)政府公積金，新加坡有中央公積金計(jì)劃，強(qiáng)制要求公民實(shí)行住房?jī)?chǔ)蓄;(2)銀行貸款;(3)購(gòu)房者的貨幣支付。在組屋發(fā)展上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與。新加坡政府取消了住房發(fā)展局的管理權(quán)，要求住戶自我管理，居民自治組織聯(lián)合所(相當(dāng)于我國(guó)的居委會(huì))和市政理事會(huì)則具體承擔(dān)起管理責(zé)任。

不過(guò)，福利多元主義模式多是在西方民主政治體制下展開(kāi)實(shí)踐的，其有效性依賴于三個(gè)前提:(1)私有化是社會(huì)服務(wù)提供和輸送最有效的方式;(2)地方政府能夠更好地滿足公民的社會(huì)福利需要;(3)草根組織和社區(qū)基層組織比地方公共機(jī)構(gòu)更有效。同樣，新加坡組屋計(jì)劃之所以能夠有效地解決新加坡82%人口的居住問(wèn)題，與其成熟的選舉政治體制以及發(fā)達(dá)的公民社會(huì)基礎(chǔ)是密不可分的。

回到中國(guó)，對(duì)于新生代農(nóng)民工群體住房面臨的市場(chǎng)與政府雙重失靈問(wèn)題，無(wú)論是發(fā)生的制度環(huán)境，還是問(wèn)題內(nèi)在屬性都完全不同于西方社會(huì)，這對(duì)福利多元主義理論的適用性提出了挑戰(zhàn)。首先，這里的政府失靈雖然與福利國(guó)家有相似之處，即地方政府供給能力不足，但更多是指地方政府參與動(dòng)機(jī)不足，政府責(zé)任缺位;其次，二元性的城鄉(xiāng)分割結(jié)構(gòu)將在中國(guó)長(zhǎng)期存在，由此而形成的社會(huì)排斥、公民權(quán)不平等以及新農(nóng)民工群體的流動(dòng)性等問(wèn)題都是福利多元主義理論的盲點(diǎn);再次，我國(guó)屬于威權(quán)政治體制，社會(huì)參與途徑單一化，社會(huì)自治能力嚴(yán)重不足。所以筆者以為，對(duì)于中國(guó)新生代農(nóng)民工群體住房資源配置體系建構(gòu)，關(guān)鍵點(diǎn)在于:(1)明確政府責(zé)任，建立良好的社會(huì)化合作機(jī)制。以新生代農(nóng)民工為主體、政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)主導(dǎo)、社會(huì)各方參與是基本原則。(2)基于整體性政策建構(gòu)視角，將城鄉(xiāng)二元分割長(zhǎng)期存在的事實(shí)以及城市承載能力等因素納入考量，從政策設(shè)計(jì)上鼓勵(lì)新生代農(nóng)民工回鄉(xiāng)自建住房，以此作為解決其城市住房問(wèn)題的補(bǔ)充方式。(3)保持動(dòng)態(tài)性，要建立開(kāi)放而完善的進(jìn)入與退出機(jī)制，如保障性住房的資格審查與收入現(xiàn)狀的聯(lián)動(dòng)?？梢哉f(shuō)，新生代農(nóng)民工的住房問(wèn)題是一個(gè)龐大而又復(fù)雜的問(wèn)題，并且隨著社會(huì)環(huán)境狀況和新生代農(nóng)民工自身情況的變化而變化。只有進(jìn)行整體性的社會(huì)政策調(diào)整，建立動(dòng)態(tài)的資源配置機(jī)制才能逐步解決這個(gè)問(wèn)題。

根據(jù)上文的分析，新生代農(nóng)民工群體在住房選擇上可以分為自購(gòu)房群體、租住房群體以及單位集體居住群體，另外還有一部分人會(huì)選擇回到農(nóng)村自建住房。市場(chǎng)與政府在這個(gè)過(guò)程中，根據(jù)城市的發(fā)展程度，提供包括廉租房、集體公寓、經(jīng)濟(jì)適用房、普通商品房、鼓勵(lì)回鄉(xiāng)自建房在內(nèi)的多樣化住房支持。具體而言，新生代農(nóng)民工住房資源配置體系如圖1所示。

第一，金字塔最底層——返鄉(xiāng)自建房。這是基于城鄉(xiāng)二元分割長(zhǎng)期存在、城市承載能力有限以及城市化進(jìn)展不斷擴(kuò)展的客觀現(xiàn)實(shí)而做出的理性選擇。首先要建立農(nóng)村自建房補(bǔ)貼制度，住房補(bǔ)貼是回鄉(xiāng)的新生代農(nóng)民工最愿意接受的住房支持方式;其次改革農(nóng)村土地制度，探索土地流轉(zhuǎn)的操作方式，如通過(guò)新生代農(nóng)民工有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地和承包地的辦法，為新生代農(nóng)民工真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和進(jìn)城定居做好鋪墊。

第二，金字塔第二層——單位提供房。這是新生代農(nóng)民工通過(guò)其所在的用人單位提供住房來(lái)解決住房問(wèn)題。首先鼓勵(lì)用人單位興建集體公寓。對(duì)內(nèi)部員工中新生代農(nóng)民工占較大比例的企業(yè)，在參照自身的規(guī)劃獲得合法用地范圍之內(nèi)為新生代農(nóng)民工興建集體宿舍;其次是提高新生代農(nóng)民工的工資水平;最后政府要調(diào)整相關(guān)的工業(yè)用地政策與單位集體建房政策。

第三，金字塔第三層——租賃房子。首先是興建廉租住房，放寬申請(qǐng)資格的戶籍身份限制。其次是建立多渠道住房保障資金來(lái)源體系:(1)政府的財(cái)政預(yù)算安排;(2)鼓勵(lì)民間資本參與，如采用混合居住的模式，在保障房中規(guī)劃一些商品性住房;(3)增強(qiáng)廉租房社區(qū)的自我管理能力，一方面建立居委會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，另一方面通過(guò)適當(dāng)?shù)淖饨鹗杖雭?lái)維持廉租住房的發(fā)展。

第四，金字塔最頂層——購(gòu)買房子。這是指新生代農(nóng)民工通過(guò)買房的途徑獲得屬于自己的住房。首先要改革戶籍制度，沒(méi)有城市戶口，新生代農(nóng)民工也就不能購(gòu)買城市中的經(jīng)濟(jì)適用房，甚至不能租賃廉租住房，更無(wú)法享受住房的租金補(bǔ)貼;其次是建立新生代農(nóng)民工的住房公積金制度:(1)降低住房公積金進(jìn)入的政策門(mén)檻;(2)實(shí)行低標(biāo)準(zhǔn)，廣覆蓋的原則。各地政府在制定新生代農(nóng)民工住房公積金繳納標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，初期可以設(shè)置一個(gè)較低的水平，因?yàn)檫@樣既可以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，又可以保證覆蓋的全面性;(3)多標(biāo)準(zhǔn)、多層次，對(duì)不同經(jīng)濟(jì)效益的用人單位要有不同層次的公積金繳納標(biāo)準(zhǔn)。

總之，與其他所有經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題一樣，新生代農(nóng)民工住房體系的建立不是在政治文化真空中發(fā)生的。因此，新生代農(nóng)民工住房問(wèn)題的解決，根本上依賴于我們國(guó)家社會(huì)管理體制的改革創(chuàng)新，找回政府責(zé)任定位，為市場(chǎng)、社會(huì)力量的參與提供平等機(jī)會(huì)和平臺(tái)，方能克服其中的市場(chǎng)與政府雙重失靈。在政策建構(gòu)中，建立有效的社會(huì)合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的“福利組合”供給模式，尋求不同福利供給主體之間的均衡至關(guān)重要。新生代農(nóng)民工住房問(wèn)題是一個(gè)廣泛的社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，是和諧社會(huì)建設(shè)的重要議題，可以說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題能否解決，直接關(guān)系到我們社會(huì)的穩(wěn)定與城市化的未來(lái)走向。

①前者表現(xiàn)為在城市中是固定的單位社會(huì)生活，而農(nóng)村則是集體生活;城市與農(nóng)村生活之間存在著嚴(yán)格的二元分割;后者表現(xiàn)為城市里單位社會(huì)的瓦解，盡管城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在，但城鄉(xiāng)之間的互動(dòng)交流卻開(kāi)始活躍，農(nóng)村城市化、城市中出現(xiàn)城中村都是這種趨勢(shì)的體現(xiàn)。

②根據(jù)全總2010年全國(guó)新生代農(nóng)民工調(diào)查報(bào)告顯示，關(guān)于“未來(lái)發(fā)展的打算”，選擇“回家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)”的，在新生代農(nóng)民工中只有1．4%，而在當(dāng)前仍舊外出就業(yè)的傳統(tǒng)農(nóng)民工中這一比重為11%。

③如2008年1月，住建部等五部委在《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，要將農(nóng)民工住房問(wèn)題納入城市規(guī)劃。2009年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》中要求各地方政府多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵(lì)將農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。2010年6月，住建部等六部委在《關(guān)于做好住房保障規(guī)劃編制的通知》中，進(jìn)一步提出加快建設(shè)公共租賃住房、限價(jià)商品住房，著力解決新就業(yè)職工、進(jìn)城務(wù)工人員等中等偏下收入家庭的住房困難。

④最初提出金字塔住房模型的是周衍露等，具體參見(jiàn)《構(gòu)建“金字塔”式住房模型》，《勞動(dòng)保障》2009年第9期。但筆者的觀點(diǎn)與周衍露等的模型在內(nèi)容與原則上存在不同:(1)筆者將自建住房納入住房體系，因?yàn)檗r(nóng)村的宅基地?fù)Q房是新生代農(nóng)民工城市化的重要途徑;(2)筆者的模型建構(gòu)原則是“新生代農(nóng)民工需求為主體，政府宏觀調(diào)控，市場(chǎng)主導(dǎo)，社會(huì)參與”，而周衍露等的建構(gòu)原則是以政府直接參與為主體。

1．布坎南、托里森:《公共選擇理論》，商務(wù)印書(shū)館1972年版。

2．陳映芳:《“農(nóng)民工”:制度安排與身份認(rèn)同》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第3期。

3．董延芳:《新生代農(nóng)民工市民化與城鎮(zhèn)化發(fā)展》，《人口研究》2011年第1期。

4．劉文烈等:《關(guān)于新生代農(nóng)民工市民化問(wèn)題的思考》，《東岳論叢》2010年第12期。

5．劉俊彥主編:《新生代——當(dāng)代中國(guó)青年農(nóng)民工研究報(bào)告》，中國(guó)青年出版社2007年版。

6．李強(qiáng):《農(nóng)民工與中國(guó)社會(huì)分層》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版。

7．藍(lán)宇蘊(yùn):《我國(guó)“類貧民窟”的形成邏輯——關(guān)于城中村流動(dòng)人口聚居區(qū)的研究》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第5期。

8．金三林:《解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的總體思路和政策框架》，《中國(guó)房地產(chǎn)金融》2010年第8期。

9．吉登斯:《第三條道路》，北京大學(xué)出版社2000年版。

10．蘇黛瑞:《在中國(guó)城市中爭(zhēng)取公民權(quán)》，王春光等譯，浙江人民出版社2009年版。

11．王春光:《新生代農(nóng)民流動(dòng)人口的社會(huì)認(rèn)同與城鄉(xiāng)融合關(guān)系》，《社會(huì)學(xué)研究》2001年第3期;《新生代農(nóng)民工城市融入進(jìn)程及問(wèn)題的社會(huì)學(xué)分析》，《青年探索》2010年第3期。

12．王星:《農(nóng)民工形象建構(gòu)與歧視集中效應(yīng)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2006年第11期;《調(diào)控失靈與社會(huì)的生產(chǎn)》，《社會(huì)》2008年第5期。

13．徐月賓、張秀蘭:《中國(guó)政府在社會(huì)福利中的角色重建》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第5期。

14．項(xiàng)飚編:《跨越邊界的社區(qū)》，三聯(lián)書(shū)店2000年版。

15．朱明芬:《農(nóng)民工家庭人口遷移模式及影響因素分析》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2009年第2期。

16．朱亞鵬:《市場(chǎng)主導(dǎo)下的中國(guó)住房政策》，《二十一世紀(jì)》(香港)，2007年12月號(hào)。

17．周衍露等:《構(gòu)建“金字塔”式住房模型》，《勞動(dòng)保障》2009年第9期。

18．周飛舟:《生財(cái)有道:土地開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府和農(nóng)民》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第1期。

19．Aimin Chen，“China’s Urban Housing Market Development:Problems and Prospects”，Journal of Contemporay China，1998，Vol．17．

20．Harsman B，“Housing Market and Housing Institutions in a Comparative Context”，in Harsman and Quigley(eds)，Housing Market and Housing Institutions:An International Comparasion，Kluwer，1991．

21．Johnson．N．，The Welfare State in Transition:The Theory and Practice of Welfare Pluralism，Brighton:Wheatsheaf，1987．