利益博弈與民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行困境——基于江蘇省1087家企業(yè)的實(shí)證分析

徐志明 高 珊 曹明霞

問題的提出

民營經(jīng)濟(jì)政策是政府應(yīng)對民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的困難和問題而制定的制度規(guī)則，其必須在一定的時(shí)間和空間內(nèi)保持穩(wěn)定性和連續(xù)性，并且得到有力的執(zhí)行。但是在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，民營經(jīng)濟(jì)政策沒有得到有效執(zhí)行的現(xiàn)象卻十分普遍。這說明，實(shí)現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的過程并不是一個(gè)直線的過程。民營經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)從中央到地方往往經(jīng)歷政策細(xì)化或再規(guī)劃的過程，從政策的制定到政策面向直接對象的最終執(zhí)行，其間存在著一定的層級距離，這一距離給政策目標(biāo)在傳遞過程中出現(xiàn)信息扭曲和偏差提供了機(jī)會(huì)，導(dǎo)致政策不能有力執(zhí)行。因此，厘清造成民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行困境的原因，有效應(yīng)對民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行困境的問題，就成了決策者和執(zhí)行者亟須深入研究的重要課題。

民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行困境對理論研究提出了新的要求。理論界對民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的研究少之又少，僅有的研究也局限于對影響民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行因素的理論分析，深入的實(shí)證研究明顯不足。應(yīng)該說，民營經(jīng)濟(jì)政策作為公共政策的一種，研究公共政策執(zhí)行的理論對其同樣有很強(qiáng)的適用性。國內(nèi)外學(xué)者對公共政策執(zhí)行問題的研究起源于20世紀(jì)70年代中期，目前已有相當(dāng)系統(tǒng)的理論研究成果①。學(xué)術(shù)界對公共政策執(zhí)行困境的研究視角和理論解釋主要有以下幾種觀點(diǎn):(1)制度阻礙論。每項(xiàng)政策的執(zhí)行都是在特定制度框架內(nèi)發(fā)生的，完備有效的制度保障是政策有效執(zhí)行的根本出路。政策執(zhí)行失靈的出現(xiàn)并非偶然，而是各種制度因素綜合演繹的結(jié)果:一是自由裁量權(quán)在執(zhí)行中膨脹;二是公眾監(jiān)督在壟斷中失效;三是供需矛盾在演繹中加劇;四是評估目標(biāo)在操作中歪曲。②(2)協(xié)調(diào)論。協(xié)調(diào)論認(rèn)為，把地方政府與中央政府之間的復(fù)雜關(guān)系簡化為經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，很可能忽略地方政府在政治和行政體制等方面的從屬性質(zhì)。因此，政策執(zhí)行困境現(xiàn)象本質(zhì)上是中央與地方間政策不相協(xié)調(diào)的表現(xiàn)和結(jié)果。③(3)組織論。在組織學(xué)派看來，公共政策執(zhí)行本質(zhì)上是一個(gè)組織過程，是在復(fù)雜的組織中進(jìn)行的。政策不能被有效地執(zhí)行，關(guān)鍵是組織內(nèi)部或組織之間出了問題。④(4)交易成本論。交易行為和交易成本在政策執(zhí)行中大量存在，政策執(zhí)行過程中的交易成本大小會(huì)受到信息不對稱和投機(jī)心理、有限理性、政策的可塑性等因素的影響。交易成本不能夠有效地降低，就成為政策執(zhí)行困境的根源。⑤

從研究的層面上看，方法解決的是研究的具體技術(shù)問題，視角則決定了研究的路徑。研究中國的民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況，既要借鑒西方政策執(zhí)行的理論研究視角，又要考量其本土的適應(yīng)性。本文認(rèn)為在中國特殊的國情下，我們可以嘗試新的研究視角——利益博弈論。政策執(zhí)行實(shí)際上是對利益進(jìn)行的一種調(diào)適過程，利益追求是政策執(zhí)行者的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，正是利益推動(dòng)著人們?nèi)?zhí)行政策或違反政策。由于中國有著復(fù)雜的府際關(guān)系和組織網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致中國的民營經(jīng)濟(jì)政策往往具有層級性的特點(diǎn)。民營經(jīng)濟(jì)政策從提出到執(zhí)行有層級性、從回應(yīng)到配合存在博弈性，博弈性表現(xiàn)在中央與地方之間，也表現(xiàn)在上級與下級之間、部門與部門之間、政策制定者與執(zhí)行者之間。這種不同層級之間的利益博弈，往往會(huì)造成民營經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行困境。

為了解近年來民營經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行情況，江蘇省社會(huì)科學(xué)院2011年重點(diǎn)項(xiàng)目“省委省政府民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策措施落實(shí)情況的調(diào)研和分析”課題組與江蘇省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)合作，在全省范圍內(nèi)開展民營企業(yè)問卷調(diào)查。此次調(diào)查共回收問卷1104份，其中有效問卷1087份。樣本企業(yè)覆蓋了蘇南、蘇中、蘇北各地，制造業(yè)企業(yè)比例最高，并以中小型企業(yè)居多。本文以此次問卷調(diào)查為依據(jù)，深入分析民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行現(xiàn)狀以及導(dǎo)致政策執(zhí)行困境的原因，并有針對性地提出破解民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行困境的對策。

民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行困境的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

自20世紀(jì)90年代以來，江蘇省委省政府先后出臺(tái)了十多項(xiàng)民營經(jīng)濟(jì)政策，從放寬市場準(zhǔn)入、拓寬融資渠道、加大財(cái)稅扶持、規(guī)范市場秩序、提升服務(wù)水平和健全法治體系等方面鼓勵(lì)和支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，無論是實(shí)際工作者，還是理論工作者，都十分重視政策的制定和完善，而對政策的執(zhí)行情況卻重視不足。美國學(xué)者艾利森曾指出:“在達(dá)到政府目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行?！雹迒柧碚{(diào)查顯示，由于政策執(zhí)行不力，民營經(jīng)濟(jì)在市場準(zhǔn)入、財(cái)稅優(yōu)惠、資金融通、人才引進(jìn)、技術(shù)創(chuàng)新等方面依然面臨許多困難。

1．市場、資金和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)過高，市場準(zhǔn)入規(guī)則“明松暗緊”

雖然民營經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入的范圍在不斷擴(kuò)大，但許多限制性規(guī)定依然存在，實(shí)際的“隱性門檻”依然嚴(yán)重，已經(jīng)由“嚴(yán)禁進(jìn)入”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊魉砂稻o”的態(tài)勢(表1)。86．3%的企業(yè)認(rèn)為進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域時(shí)，“玻璃門”現(xiàn)象仍然存在，其中6．3%的企業(yè)認(rèn)為非常嚴(yán)重。民營資本在進(jìn)入壟斷領(lǐng)域過程中所遭遇的阻力并未明顯減少，市場準(zhǔn)入的主要問題普遍集中在市場要求高、資金要求高和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)過高三個(gè)方面，選擇這些內(nèi)容的企業(yè)分別占總樣本的49．5%、43．5%和38.4%。另外，還有35．5%的企業(yè)認(rèn)為不同所有制企業(yè)存在差別待遇。

表1 全省民營企業(yè)市場準(zhǔn)入障礙比較(%)

2．融資成本高、融資渠道窄，融資措施未能破解資金難題

融資難是當(dāng)前制約民營企業(yè)發(fā)展的最大問題，也是民營企業(yè)最為關(guān)注的問題(表 2)。88.2%的企業(yè)承認(rèn)存在融資困難，其中，34．7%的企業(yè)認(rèn)為融資困難大。從融資困難的原因看，融資成本高昂、融資渠道缺乏及銀行創(chuàng)新服務(wù)不足等選擇比例較高，分別占總樣本的50.7%、37.4%和34．5%，擔(dān)保機(jī)制不完善和難以直接融資的比例也分別占總樣本的29．2%和24．6%。另外，在優(yōu)惠政策最薄弱的環(huán)節(jié)方面，融資政策位列第一，占總樣本的51．1%。

表2 全省民營企業(yè)融資困難比較(%)

3．稅率過高、稅負(fù)不公，財(cái)稅優(yōu)惠政策難以落實(shí)

實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)較重和稅負(fù)不公仍是民營企業(yè)面臨的共性問題(表3)。稅費(fèi)負(fù)擔(dān)在企業(yè)發(fā)展最重要的外部影響因素中排名第一，占總樣本的58．3%。財(cái)政稅收在現(xiàn)行優(yōu)惠政策最薄弱的環(huán)節(jié)中位列第二，占總樣本的45．2%。就財(cái)政稅收問題而言，58．9%的企業(yè)反映稅率過高，47．7%的企業(yè)反映存在不合理規(guī)費(fèi)問題，還有41．8%的企業(yè)認(rèn)為財(cái)政專項(xiàng)扶持資金對民營企業(yè)有歧視。與國企、外企比較，47．6%的民營企業(yè)認(rèn)為稅費(fèi)水平偏高。

表3 全省民營企業(yè)財(cái)政稅收問題比較(%)

4．培訓(xùn)資助不足、落戶政策不到位，人才引進(jìn)培育措施不完備

現(xiàn)有吸引和提升人才的相關(guān)政策還缺乏對基層人才的關(guān)注以及細(xì)化的落實(shí)方案。人才引進(jìn)與維持在現(xiàn)行優(yōu)惠政策最薄弱的環(huán)節(jié)中位列第三，占總樣本的38．6%。就人才政策問題而言，缺乏針對高級技工的優(yōu)惠措施最突出，比例為46.1%;其次，有41．0%的企業(yè)認(rèn)為政府對人才培訓(xùn)資助不足;還有38．1%的企業(yè)認(rèn)為人才落戶政策不到位，37．5%的企業(yè)認(rèn)為人才住房保障政策不足，32．4%的企業(yè)認(rèn)為沒有完善的人才市場。

5．用地程序繁瑣、用地價(jià)格高，用地政策難以滿足需要

如果說融資難是制約民營企業(yè)當(dāng)前發(fā)展的主要因素，那么土地資源不足則成為制約民營企業(yè)長期發(fā)展的主要障礙(表4)。調(diào)查顯示，民營企業(yè)公平用地的權(quán)利尚無法實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)有政策還不能引導(dǎo)它們有效擴(kuò)大規(guī)模，盤活存量資源。土地使用權(quán)獲得在現(xiàn)行優(yōu)惠政策最薄弱的環(huán)節(jié)中位列第四，占總樣本的37．4%。就用地政策的制約因素而言，用地和建設(shè)程序繁瑣、用地指標(biāo)不足以及土地價(jià)格高都是制約用地的重要因素，分別占總樣本的 54．9%、54．6% 和 52．5%，還有 17．2% 的企業(yè)反映土地出讓過程不透明。

表4 全省民營企業(yè)用地問題比較(%)

6．資金不足、不掌握關(guān)鍵技術(shù)，轉(zhuǎn)型升級遭遇多重障礙

民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級受到來自外部動(dòng)力和內(nèi)部實(shí)力兩個(gè)方面的困難，還需要艱苦而漫長的轉(zhuǎn)變歷程(表5)。有60．5%的企業(yè)認(rèn)為資金投入過大是轉(zhuǎn)型升級的最大困難。不掌握關(guān)鍵技術(shù)、市場風(fēng)險(xiǎn)太大和缺乏高端人才也是轉(zhuǎn)型升級面臨的主要困難，比例分別為44．2%、43．4%和41．0%。企業(yè)員工素質(zhì)偏低、市場準(zhǔn)入限制和企業(yè)自身難以適應(yīng)等也是阻礙因素之一，分別占總樣本的32．9%、23．0%和 13．5%。

表5 全省民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級障礙比較(%)

利益博弈是導(dǎo)致民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行困境的根本原因

民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的過程，本身即是一個(gè)充滿利益沖突與競爭的過程。民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行過程中涉及復(fù)雜的利益關(guān)系——政策制定主體、執(zhí)行主體、各種類型的政策目標(biāo)群體均參與到政策執(zhí)行過程中，為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化而進(jìn)行互動(dòng)并展開競爭、合作或妥協(xié)。正是在這種連續(xù)的互動(dòng)過程中，民營經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行效果才越來越體現(xiàn)各方利益的平衡。只有理清各相關(guān)主體之間的利益關(guān)系，并研究其博弈過程，我們才能深刻理解民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的內(nèi)在機(jī)理，進(jìn)而切實(shí)找到民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行問題發(fā)生的癥結(jié)。

1．作為不同政策目標(biāo)群體的壟斷部門與民營經(jīng)濟(jì)部門之間的利益博弈

政府相關(guān)部門在執(zhí)行政策時(shí)常常面臨一個(gè)部門的目標(biāo)與其他部門的目標(biāo)不一致，在執(zhí)行中出現(xiàn)一個(gè)組織在執(zhí)行某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，不愿意與其他組織合作，結(jié)果出現(xiàn)政策執(zhí)行中的“孤島現(xiàn)象”與合作困境。民營企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè)，需要相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行改革，需要多個(gè)部門共同參與和合作，并形成一系列政策組合。缺少任何一個(gè)相關(guān)部門的配合，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策就無法達(dá)至理想的績效。由于壟斷部門具有各自的利益，因此在政策制定及執(zhí)行中存在著與民營經(jīng)濟(jì)利益競爭關(guān)系。在一些壟斷領(lǐng)域，仍有以行業(yè)準(zhǔn)入門檻規(guī)定限制民營經(jīng)濟(jì)的政策出臺(tái)，不少有條件的民營企業(yè)、有能力的民間資本被拒之門外。

省民營經(jīng)濟(jì)政策提出，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入交通、水利、電力、石油、天然氣、電信、土地整治和礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，進(jìn)入金融、市政公用事業(yè)、國防科工等壟斷領(lǐng)域，進(jìn)入醫(yī)療、教育、社會(huì)福利、文化、旅游、體育等社會(huì)事業(yè)及商貿(mào)流通、政策性住房等投資領(lǐng)域。然而，一些部門出臺(tái)的配套措施隱隱可見各自的部門利益要求，有的政策相互掣肘，有的規(guī)定形同虛設(shè)。一些部門沒有及時(shí)制定具體執(zhí)行上級政府文件的可操作文件;即使制定了，其具體細(xì)則與上級政府文件的總精神南轅北轍、背道而馳;更有甚者為了既得利益并不具體執(zhí)行，或執(zhí)行緩慢。調(diào)查顯示，江蘇民營企業(yè)難以進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域的主要原因除自身?xiàng)l件不成熟外，有39．4%的企業(yè)認(rèn)為相關(guān)部門沒有明確配套政策，有24．4%的企業(yè)認(rèn)為市場準(zhǔn)入政策與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸，還有17.8%的企業(yè)認(rèn)為地方部門不支持。

2．作為政策執(zhí)行主體的下級政府與上級政府之間的利益博弈

民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行困境反映的是上下級政府間利益的非一致性。高層政策制定者追求的是整體利益，但地方政策執(zhí)行者代表的是區(qū)域局部乃至個(gè)人的利益，因而政策制定者與執(zhí)行者可能在政策上存在利益的差別。在利益誘惑的背景下，下級政府不少行為表現(xiàn)為追求自身利益最大化的機(jī)會(huì)主義行為。區(qū)域政策執(zhí)行者通過對政策文本的解讀，從中尋找到一些較彈性的部分進(jìn)行“靈活”的解讀，為政策的變動(dòng)和修訂提供了可資利用的機(jī)會(huì)，以盡可能地維護(hù)局部區(qū)域的自身利益。當(dāng)上級政府制定的政策有利于本地區(qū)利益的時(shí)候，下級政府就會(huì)不遺余力地貫徹執(zhí)行;但當(dāng)上級政府制定的政策不利于本地區(qū)利益的時(shí)候，下級政府就有可能挖空心思地去扭曲該政策，搞“上有政策，下有對策”，有令不行，有禁不止。

省政府民營經(jīng)濟(jì)政策要求加大對民營經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅扶持力度、減少收費(fèi)項(xiàng)目、加大對民營經(jīng)濟(jì)的人才培訓(xùn)資助力度，但市縣政府可能從地方利益出發(fā)，對這些政策要求進(jìn)行扭曲和抵制。尤其是在蘇北等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政狀況不是很好的地區(qū)，更有可能扭曲或抵制財(cái)稅優(yōu)惠政策的執(zhí)行。多年來，稅收收入以高速度增長，稅收基數(shù)已經(jīng)很高，有的地方政府擔(dān)心落實(shí)了優(yōu)惠政策而完不成稅收任務(wù)。按照法律規(guī)定，只有中央政府有權(quán)決定稅種，地方政府無權(quán)決定自己的稅種，但允許他們征收費(fèi)用。這樣地方政府無須通過立法批準(zhǔn)就可以收費(fèi)，從而造成地方政府的亂收費(fèi)現(xiàn)象。調(diào)查顯示，財(cái)政稅收在現(xiàn)行優(yōu)惠政策最薄弱的環(huán)節(jié)中位列第二，主要問題是稅率過高、收費(fèi)不合理、財(cái)政專項(xiàng)扶持資金對民營企業(yè)有歧視等。

3．作為政策具體執(zhí)行者的基層官員與基層政府之間的利益博弈

在現(xiàn)代社會(huì)中，各級政府機(jī)關(guān)中級別較高的官員固然是輿論和媒體關(guān)注的焦點(diǎn)，但與民眾直接接觸的卻是廣大的基層官員?；鶎庸賳T處于政府機(jī)關(guān)金字塔的最底層，他們直接與民營企業(yè)打交道，并經(jīng)常與企業(yè)進(jìn)行互動(dòng)。同時(shí)，基層官員是政府政策執(zhí)行能力的直接體現(xiàn)者，并主導(dǎo)著企業(yè)對政府的評價(jià)。基層官員的工作態(tài)度具有兩面性:一面是在其位謀其事，另一面是在其位也謀其私。最嚴(yán)重的情況是對企業(yè)進(jìn)行政策信息封鎖壟斷，以削減企業(yè)的博弈能力。

省政府民營經(jīng)濟(jì)政策多次提出，要改進(jìn)政府服務(wù)、減少行政許可事項(xiàng)和提高行政許可效率。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府職能部門及其相關(guān)人員受部門利益和個(gè)人利益的驅(qū)使，并未真正樹立為企業(yè)服務(wù)的意識。以企業(yè)近年來遇到的不合理服務(wù)行為看，有63．1%的企業(yè)反映辦事程序和申報(bào)材料繁瑣是頭等難題;有40．5%的企業(yè)反映網(wǎng)絡(luò)申報(bào)仍要提供紙質(zhì)材料，有31．2%的企業(yè)反映行政審批時(shí)限太長，還有變相延長審批時(shí)限、硬等屆滿等問題;多頭管理、互相推諉、辦事拖拉等現(xiàn)象也比較常見，分別占 29．0%、22．9%和 20．3%。

4．作為政策目標(biāo)群體的民營企業(yè)與地方政府之間的利益博弈

企業(yè)對政策順從和接受的程度是影響政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素之一。而企業(yè)的順從接受程度與其利益密切相關(guān)。當(dāng)政策傳達(dá)到企業(yè)以后，企業(yè)對利益受損的那一部分將采取博弈行動(dòng)。如果政策執(zhí)行者忠實(shí)執(zhí)行該政策，企業(yè)往往采取直接抵制的辦法予以回應(yīng)，或者通過“政策尋租”等途徑尋求“網(wǎng)開一面”的“特殊關(guān)照”來規(guī)避政策，使政策執(zhí)行向?qū)ψ约河欣姆较虬l(fā)展。尤其是對于一些具有外部經(jīng)濟(jì)性特征的政策，企業(yè)會(huì)利用自己手中的資源進(jìn)行觀望，與其他利益相關(guān)的目標(biāo)群體展開博弈。這樣一方面造成了公共政策的部分失效;另一方面為政府官員尋租腐敗提供了土壤和空間。

省民營經(jīng)濟(jì)政策強(qiáng)調(diào)，要加大知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，提高民營經(jīng)濟(jì)自主創(chuàng)新的積極性。一些企業(yè)為了巨大的商業(yè)利益，利用政府對知識產(chǎn)權(quán)市場的監(jiān)管漏洞，侵犯其他企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致政府加快民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級政策大打折扣。法制環(huán)境不完善已成為阻礙民營經(jīng)濟(jì)自主創(chuàng)新的最重要原因。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，阻礙民營企業(yè)自主創(chuàng)新的主要因素中，47．9%的企業(yè)認(rèn)為知識產(chǎn)權(quán)意識淡薄，37．3%的企業(yè)認(rèn)為知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律法規(guī)未得到有效實(shí)施，34.1%的企業(yè)認(rèn)為創(chuàng)新吃虧，還有21.1%的企業(yè)認(rèn)為知識產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)不完備。

提高民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行力的主要路徑

政府政策在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要作用，但民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行不力的問題一直沒有得到有效解決。造成民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行困境的原因是多樣的、復(fù)雜的，不同部門、不同層次間的利益博弈是導(dǎo)致民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行困境的根本原因。為協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，提高政策執(zhí)行力，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，提出如下對策建議:

1．降低壟斷行業(yè)準(zhǔn)入門檻，強(qiáng)化政策的具體性和可執(zhí)行性

作為“經(jīng)濟(jì)人”，博弈者都努力尋求自身利益最大化，傾向選擇的政策方案盡量對自己有利。完備的法律制度雖然可以約束壟斷部門的相關(guān)行為，但是壟斷部門仍有可能從自身利益出發(fā)，有針對性地找出政策漏洞。因此，提高政策本身的質(zhì)量是抑制“鉆政策空子”、促進(jìn)政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵。要對現(xiàn)行發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行一次梳理，對歧視民營經(jīng)濟(jì)的政策，要依照程序廢除并公告;對缺乏操作性的，政府相關(guān)職能部門要出臺(tái)可操作性的實(shí)施意見。交通、能源、通信等壟斷部門和教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)部門應(yīng)盡快出臺(tái)民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入這些領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步降低市場、資本、技術(shù)等行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

2．改進(jìn)政府管理服務(wù)平臺(tái)，提高政策制定主體與執(zhí)行主體的運(yùn)行效率

合理的組織結(jié)構(gòu)是達(dá)成政策目標(biāo)的組織保證。如果沒有健全的組織機(jī)構(gòu)和較高素質(zhì)的執(zhí)行人員，想有效地執(zhí)行政策方案，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)是不可能的。民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及財(cái)政、稅收、金融、科技、人事等多個(gè)部門，尚缺少對民營經(jīng)濟(jì)管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，存在職能“缺位”，從而造成管理體制不順，行政效率降低。建議由省政府組織相關(guān)部門盡快成立省政府促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度，建立支持中小企業(yè)、民營企業(yè)發(fā)展的部門會(huì)商機(jī)制。要不斷充實(shí)中小企業(yè)服務(wù)中心的力量。服務(wù)中心作為向中小企業(yè)、民營企業(yè)提供“一站式”服務(wù)的綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，將重點(diǎn)提供政策咨詢、信息傳遞等公共服務(wù)，推進(jìn)政策落實(shí)。

3．加強(qiáng)政府和企業(yè)之間的利益整合，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行主體與目標(biāo)群體之間的利益均衡

要提升政策效力，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，就必須加強(qiáng)政府與民營企業(yè)之間的利益整合，協(xié)調(diào)雙方利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益均衡。既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧企業(yè)利益的靈活性。要加大財(cái)政對民營企業(yè)的扶持力度，督促還沒有建立扶持中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的市、縣，按照各級政府要安排扶持中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的要求，盡快給予安排;已經(jīng)安排的要按照中小企業(yè)發(fā)展所增稅收的若干比例，逐年予以增加。要進(jìn)一步清理行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，進(jìn)一步減少收費(fèi)項(xiàng)目并調(diào)整經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。對壟斷性和行政審批前置性的中介服務(wù)收費(fèi)，逐步下放定價(jià)權(quán)限。

4．加強(qiáng)民營經(jīng)濟(jì)投訴中心力量，完善民營企業(yè)多元利益表達(dá)機(jī)制

只有拓寬利益表達(dá)渠道，使政策的利益相關(guān)者能夠進(jìn)行充分的溝通與交流，才能在政策制定的過程中制定出平衡各方利益的政策，使政策更加科學(xué)合理。這樣也有助于地方政府在了解上級政府的政策意圖后，結(jié)合本地實(shí)際，更加合理的執(zhí)行政策，使得各方利益都能夠得到體現(xiàn)，保證政策的順利執(zhí)行。目前的民營經(jīng)濟(jì)投訴中心由于缺人員、缺經(jīng)費(fèi)、缺解決問題的機(jī)制，其作用并沒有真正發(fā)揮，民營企業(yè)仍面臨投訴無門或投訴后解決不了問題的局面。要加強(qiáng)各級民營經(jīng)濟(jì)投訴中心的力量，健全民營經(jīng)濟(jì)投訴網(wǎng)絡(luò)，形成工作合力。同時(shí)，要健全投訴中心工作責(zé)任制，進(jìn)一步提高投訴的辦理質(zhì)量。對民營企業(yè)的投訴，由政府指定部門轉(zhuǎn)送給有關(guān)職能部門或有關(guān)市縣辦理;負(fù)責(zé)承辦的部門應(yīng)做好督促落實(shí)工作，并及時(shí)向投訴企業(yè)反饋辦理情況。

5．加強(qiáng)政策執(zhí)行情況專項(xiàng)督查，健全民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

作為理性逐利人，政策執(zhí)行者與政策制定者之間客觀存在的利益矛盾決定了對政策執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督的必要性。要組織政府、人大、政協(xié)等相關(guān)部門和新聞媒體不定期地對發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并認(rèn)真研究解決政策在執(zhí)行過程中存在的問題。要強(qiáng)化政策執(zhí)行責(zé)任追究制度。政策執(zhí)行是責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，政策執(zhí)行要以強(qiáng)化責(zé)任追究制度為關(guān)鍵，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。要進(jìn)一步完善地方政府官員的政策執(zhí)行失誤責(zé)任追究制度。對因政策執(zhí)行失敗而造成損失的責(zé)任者，要依法追究其責(zé)任，保證政策執(zhí)行的責(zé)任明晰，從而提高政策執(zhí)行者的責(zé)任意識和風(fēng)險(xiǎn)意識，促使其控制政策執(zhí)行方向，規(guī)范政策執(zhí)行行為。

①陳慶云:《公共政策分析》，中國經(jīng)濟(jì)出版社1996年版，第225頁。

②楊衛(wèi)玲:《街頭官僚政策執(zhí)行的失靈及其矯正——基于制度分析的視角》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2012年第1期。

③賈寶林:《政策協(xié)調(diào)視域下的執(zhí)行困境問題》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2009年第2期。

④韓潔:《論作為組織過程的政策執(zhí)行過程——從組織理論角度分析政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期。

⑤丁煌、定明捷:《政策執(zhí)行中交易成本的構(gòu)成探析》，《南大商學(xué)評論》2006年第2期。

⑥陳振明:《公共政策分析》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第235頁。