中國事業(yè)單位改革的制度邏輯——基于社會學(xué)視野的考察

王彥斌 李 興

中國的市場化改革至今已走過20年的歷程，國有企業(yè)改革已經(jīng)全面實施并卓有成效，其效應(yīng)已全面滲入到社會各層面的組織中，并影響著社會成員各方面的生活。其實，中國體制轉(zhuǎn)型最重要的組成部分就是原來在計劃體制內(nèi)的各種“單位”組織的市場化改革。基于這樣的理解，本文所使用“體制內(nèi)組織”特指“所有與中國市場化體制改革以前的‘單位體制’有關(guān)的‘單位組織’，包含國有企業(yè)組織、國有事業(yè)單位和行政組織”。①隨著2011年《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)的正式公布，事業(yè)單位改革開始進(jìn)入實質(zhì)性階段。這實際上是一個與制度環(huán)境趨同的過程，目的是擴大在社會整體轉(zhuǎn)型過程中自身生存的合法性，其滿足的是針對社會整體運行而言的制度效率。本文擬從中國單位制度變遷過程的角度理解中國的單位體制，特別是事業(yè)單位改革。

體制內(nèi)單位組織研究的衍變

(一)體制內(nèi)單位組織概念界定與衍變

對于中國單位制的研究早在20世紀(jì)80年代已經(jīng)開始，最初主要集中于國外學(xué)者的一些相關(guān)探討。直到20世紀(jì)90年代，單位體制改革的成果初步顯露之后，才逐漸受到國內(nèi)學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注?！皢挝弧毖芯俊爸饕菍χ袊鐣髁x再分配體制下的制度結(jié)構(gòu)，尤其是基層組織制度的社會秩序的研究”②。從華爾德在1987年第一次將單位制作為一種體制性的結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究③以來，對于“單位”概念有諸多不同的定義。表1列出了部分具有代表性的“單位”定義。其中定義1側(cè)重從宏觀社會結(jié)構(gòu)角度來定位單位組織，將其視為整個社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。定義2是在制度理論的視角下提出的，依據(jù)組織自身技術(shù)性和儀式性的強弱將其分為“技術(shù)性組織”和“制度化組織”，從“再分配”④一詞，可以看出該定義強調(diào)組織所處制度環(huán)境的重要性。定義3較為全面地定位了單位這一組織形式，歸納了單位的功能，重點強調(diào)其政治功能。定義4則從社會保障的角度強調(diào)“單位”對其成員的保障功能。對于單位所涵蓋的組織類別，定義2和定義3明確指出其主要包括行政單位、事業(yè)單位和國有企業(yè)單位，這也是學(xué)界普遍認(rèn)同的觀點。

表1 已有研究關(guān)于“單位”的定義

可以看出，“單位”概念本身所代表的是一種組織形式，而“單位制”或“單位體制”則是在“單位”的基礎(chǔ)之上形成的“某種社會體制、制度結(jié)構(gòu)”⑨。有學(xué)者“將整個社會的運轉(zhuǎn)不得不依靠單位組織形式的結(jié)構(gòu)定義為‘單位體制’”⑩;也有學(xué)者將“單位制度”視為一種“社會分層的制度”?;還有學(xué)者認(rèn)為“單位體制是中國在革命后社會的現(xiàn)代化進(jìn)程中誕生出來的一種社會調(diào)控體系”?。由此可見，“單位”是研究體制改革乃至整個社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要切入點。

隨著改革進(jìn)程的深化和非國有經(jīng)濟的迅速發(fā)展以及人們生活領(lǐng)域的不斷市場化，“單位”這一概念雖然保留至今，其現(xiàn)實含義卻發(fā)生了很大變化。學(xué)術(shù)界開始出現(xiàn)“后單位制”、“新單位制”等概念，以此來標(biāo)注傳統(tǒng)單位制變遷的階段性形態(tài)。所謂“后單位制”，學(xué)界并沒有給出一個嚴(yán)格意義上的界定，而是主要針對市場經(jīng)濟的發(fā)展和計劃經(jīng)濟的消失所提出的一個模糊的概念。有學(xué)者從所有制、市場經(jīng)濟體制和管理體制方面簡單說明中國正在從“單位制時代”向“后單位制時代”變遷。而“新單位制”的概念早在20世紀(jì)90代末就被提出并使用，但只是從功能上與傳統(tǒng)單位制進(jìn)行了對比，并沒有給出明確的定義，認(rèn)為新單位體制“實際上已成為一種新型的經(jīng)濟利益主體，不再是無所不包，統(tǒng)攬一切的社會基本組織形式”?。之后，有學(xué)者提出新單位制“已不是傳統(tǒng)意義上的單位制，而是在國家限制介入的條件下，在外部可以與市場接軌，在內(nèi)部則憑借經(jīng)營管理國有資產(chǎn)的各種權(quán)力，形成了一種新單位制”?，并在此基礎(chǔ)上提出了有別于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的“以社會機制的不同以及依托于兩種不同社會機制上的群體理念和習(xí)慣特征來區(qū)分”?的“新二元社會”概念。

目前在關(guān)于單位組織的現(xiàn)狀及發(fā)展方向的研究中，國內(nèi)學(xué)者主要存在兩種立場:一種認(rèn)為作為計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，單位組織在如今的市場經(jīng)濟體制中逐漸缺乏存在的制度基礎(chǔ)，將隨著制度環(huán)境的改變而走向消解。有學(xué)者從社區(qū)研究的意義上論證單位制的終結(jié)，認(rèn)為單位制終結(jié)的內(nèi)涵“是一種社會管理體制的變革，即由那種基于‘國家—單位—個人’的社會管理體制轉(zhuǎn)向‘國家—社區(qū)、社會團體—個人’的社會管理體制”?。還有學(xué)者從資源配置的方式和社會整合的方式上討論了單位制在市場經(jīng)濟中所發(fā)生的改變，認(rèn)為這些改變都是導(dǎo)致單位制消解的決定因素。另一種則認(rèn)為國有企業(yè)雖然進(jìn)行了市場化改革，但從文化、內(nèi)部運行等方面看仍在一定程度上保留了傳統(tǒng)單位組織的特點，單位組織將在相當(dāng)長的時間內(nèi)繼續(xù)存在，只是形式會發(fā)生變化。有學(xué)者提出了“新二元社會”的概念，來指代社會結(jié)構(gòu)的變遷，將“傳統(tǒng)計劃體制的社會和市場化社會機制共生的社會結(jié)構(gòu)，界定為新二元社會”?，認(rèn)為單位體制并沒有完全消失，以國有大型企業(yè)為研究對象，論證傳統(tǒng)單位體制正在向新單位制轉(zhuǎn)變。還有學(xué)者從資源獲取的角度論證了單位組織在相當(dāng)長的時間內(nèi)依然會存在，原因就在于由于組織的所有權(quán)仍屬于國家，因此其政治功能依然不能徹底改變。

(二)事業(yè)單位改革的相關(guān)研究

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于單位組織改革的研究大多集中在國有企業(yè)改革方面，與之相比，由于事業(yè)單位改革剛剛有了實質(zhì)性的起步，因此對于這一領(lǐng)域的研究還相對較少且角度單一。2011年《指導(dǎo)意見》發(fā)布之前，大多數(shù)研究集中在對事業(yè)單位現(xiàn)狀的描述和改革方向的預(yù)測上。目前的研究則主要集中于對《指導(dǎo)意見》的解讀以及對事業(yè)單位存在問題的歸納兩個方面?；谘芯康臅r效性，本文主要針對近期相關(guān)研究加以總結(jié)。

針對目前事業(yè)單位運行中存在的問題和不足，已有研究主要從以下方面進(jìn)行探討:第一，追求自身利益現(xiàn)象嚴(yán)重，許多事業(yè)單位為了牟取私利與其公益性職能背向而行，原因是市場經(jīng)濟下對事業(yè)單位活動的監(jiān)管體系不健全;第二，內(nèi)部運作效率較低，許多事業(yè)單位的工作集中在形式主義上，沒有真正達(dá)到提供公共服務(wù)的目的，主要原因在于事業(yè)單位活動大多靠政府部門協(xié)調(diào)完成，對政府主管部門仍有很強的依附性，自主活動能力差;第三，用人機制僵化、效率低下，一方面編制的存在使得人員流動性極低，另一方面許多人員并不是依據(jù)組織需要而招納，造成人力資源靈活性差、人員膨脹;第四，資源配置制度不健全，國家的項目撥款管理不嚴(yán)且存在隨意性，事業(yè)單位內(nèi)部成員的工資分配方式單一、激勵機制不完善。?

對于事業(yè)單位改革的方向和取向，多數(shù)研究是針對《指導(dǎo)意見》而提出，主要有以下觀點:第一，在組織職能上將所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)等行政功能從事業(yè)單位中分離出去，而在監(jiān)督約束方面政府仍需發(fā)揮作用;第二，應(yīng)推行分類改革，對不同職能的事業(yè)單位依據(jù)市場化特點進(jìn)行分類管理;第三，推行法人治理的治理機制，以適應(yīng)市場化要求;第四，從改革環(huán)境上應(yīng)加強社會保障制度建設(shè)和相關(guān)法律建設(shè)，保證事業(yè)單位改革的穩(wěn)妥進(jìn)行;第五，優(yōu)化資源配置方式，提高事業(yè)單位的運行效率和成員的積極性。?

還有的研究提出了有別于事業(yè)單位分類方法的建設(shè)性討論，用“非營利邏輯”?來替代目前的分類方式，或者將事業(yè)單位按照經(jīng)濟學(xué)角度分為“純公益性、準(zhǔn)公益性、半公益性”?等。

總體而言，已有研究對于事業(yè)單位的改革都是基于事業(yè)單位自身存在的問題或缺陷，很少有學(xué)者從社會整體的運行來思考。目前的事業(yè)單位確實存在諸多問題，其改革也勢在必行，但如果我們在思考改革的同時把眼光放在更大的制度環(huán)境中而不是局限于事業(yè)單位本身，從組織改革與制度改革的關(guān)系進(jìn)行分析，那么可以發(fā)現(xiàn)的一條過程線索就是事業(yè)單位的改革是為了獲得在總體改革過程中的生存合法性。

事業(yè)單位改革表現(xiàn)出制度趨同現(xiàn)象

(一)事業(yè)單位改革的基本過程

事業(yè)單位作為中國特有的社會組織，最初的產(chǎn)生是為了適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制。1949年以后，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新中國政府接管了舊中國的公益機構(gòu)，并將其國有化。1952年，在政務(wù)院所頒發(fā)的文件《關(guān)于全國各界及人民政府、黨派、團體所屬事業(yè)單位的國家工作人員實行公費醫(yī)療預(yù)防的指示》?中，最早提出“事業(yè)單位”這一概念。1955年，由于政府精簡機構(gòu)，因此將一部分原屬于政府的部門劃出行政編制，其實就是后來的事業(yè)單位。1963年，國家正式成立事業(yè)編制處，事業(yè)單位正式具有獨立編制。1998年，國務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理條例》明確提出，“事業(yè)單位”是指“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”?。

對于國有事業(yè)單位的改革，雖然自十一屆三中全會以來國家就一直在探索，但始終沒有提出明確要求。1992年黨的十四大明確了“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”的基本思路，標(biāo)志著中國單位制體制開始進(jìn)入實質(zhì)性改革階段，事業(yè)單位改革也是從這個時期正式開始的。2011年中共中央、國務(wù)院正式公布的《指導(dǎo)意見》中，明確提出國有事業(yè)單位改革的總體目標(biāo)和階段性目標(biāo)，并確定了改革的時間表?！吨笇?dǎo)意見》提出的改革總體目標(biāo)是，“到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系”?;其階段性目標(biāo)明確規(guī)定，在2011～2015年的5年內(nèi)，“在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務(wù)事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構(gòu)編制等方面改革取得明顯進(jìn)展，管辦分離、完善治理結(jié)構(gòu)等改革取得較大突破，社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，為實現(xiàn)改革的總目標(biāo)奠定堅實基礎(chǔ)”?。

(二)事業(yè)單位改革與國有企業(yè)改革具有一致性特點

對《指導(dǎo)意見》進(jìn)行深入理解可以看出事業(yè)單位改革與國有企業(yè)改革在很多方面具有一致性特點:第一，從功能的劃分上看，此次分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，首先提出了對其進(jìn)行分類，將行政職能和經(jīng)營職能從事業(yè)單位中分離。這與當(dāng)初的國有企業(yè)改革相類似，其原因在于作為單位組織兩者都具有單位組織政治功能的特點，而這一點是單位組織改革的關(guān)鍵所在，因此將此作為事業(yè)單位改革的第一步。第二，從改革的目的上看，改革的重點強調(diào)了事業(yè)單位組織的公益性特點，最大目的是為了事業(yè)單位組織的公益屬性得到更好的發(fā)揮，來滿足社會成員對事業(yè)服務(wù)的需求。而這一點可以說是事業(yè)單位組織尋求生存合法性的一種表現(xiàn)。從宏觀看，人們之所以會對公益服務(wù)有著迅速增長的需求，最主要的原因在于單位制的解體導(dǎo)致單位組織社會功能的喪失。一方面，體制內(nèi)組織的許多功能分化到了社會，導(dǎo)致人們對公益服務(wù)的需求量加大;另一方面，市場經(jīng)濟也要求公益事業(yè)組織的發(fā)展，這與國外公益事業(yè)組織的發(fā)展相似。從微觀看，大量社會成員和組織屬于體制外，他們更具市場經(jīng)濟特點，體制外的組織除工作外，往往不對成員生活承擔(dān)其他功能，許多問題必須求助于公益事業(yè)組織才能解決。而國內(nèi)民間自發(fā)的公益事業(yè)組織極少，計劃經(jīng)濟體制下衍變而來的國有事業(yè)單位組織仍然是滿足成員公益服務(wù)需求的主體。因此，國有事業(yè)單位組織改革是為了順應(yīng)國有企業(yè)改革的整體環(huán)境而發(fā)生的。第三，從改革的動力來看，兩者的改革都是來源于國家由上至下的政策指令，并非市場經(jīng)濟直接促發(fā)的自然推進(jìn)。從第一家國有企業(yè)——沈陽防爆器材廠的破產(chǎn)到20世紀(jì)90年代“減員增效”的國有企業(yè)改革，大量體制內(nèi)組織成員脫離單位體制，成為在市場經(jīng)濟中靠自由競爭生存的市場主體;而目前的事業(yè)單位改革也一樣是國家的制度安排。第四，從人事制度改革方面看，兩者都實行聘用制度和崗位管理制度。再分配制度下的單位組織對于個人而言都是“終身制”，只要進(jìn)入組織，一個人的工作與生活就有了基本的保障，生老病死皆有人管。而聘用制度取消或減少了原有的編制，主要以公開招聘的形式和合同管理的方式對成員進(jìn)行聘用，這樣做的目的是使組織成員提高效率，發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，在這一點上國有事業(yè)單位和國有企業(yè)正在趨同。第五，從收入分配制度的改革上看，兩者都實行了崗位績效和分級分類管理的成員收入分配制度。這樣做的目的是從資源分配角度改善再分配體制下的“大鍋飯”現(xiàn)象，從而提高成員的工作積極性。

此外，從政策上來看，在管理體制、治理結(jié)構(gòu)、保險制度、監(jiān)督機制等方面，事業(yè)單位改革均與國有企業(yè)改革保持著一致性。這一現(xiàn)象是事業(yè)單位向制度環(huán)境趨同的過程，我國事業(yè)單位改革的制度環(huán)境主要有兩個:中國整體的市場改革以及同為體制內(nèi)組織的國有企業(yè)組織改革，其中與后者聯(lián)系更為緊密，因此作用也更大。在追求制度合法性的改革中并不意味著對效率的放棄，首先事業(yè)單位改革制度本身是有效率的，這種效率是在宏觀層面對整個社會運行而言的，改革有利于社會更好地運行，而國家之所以選擇這樣的方式而不是其他的方式來進(jìn)行改革，體現(xiàn)的就是一種對制度效率的追求，“尋求制度的合法性其中實際上就蘊含著一種制度效率”?。

事業(yè)單位改革是尋求制度變遷合法性的過程

(一)事業(yè)單位改革是單位制度過程的延續(xù)

對于單位制以及單位組織的特點，不同學(xué)者從不同研究角度做了概括，大致包括:(1)集多功能于一身，單位組織把原本屬于不同類型組織的政治、經(jīng)濟和文化功能全都集中于一體，向社會成員提供各個方面的服務(wù);(2)具體單位和國家之間體現(xiàn)的是一種服從與被服從的權(quán)威關(guān)系，單位對于資源的配置本身沒有自主權(quán)，主要是按照國家的指示來操作，并且單位組織是一種“德治性再分配體制”?;(3)資源不能夠自由流動，資源歸國家所有，因此國家將資源分配給各個單位組織之后，也就意味著資源固定在了這個單位之中，單位之間不能進(jìn)行自由交易，在某種程度上會造成資源的浪費;(4)成員不能夠自由流動，單位成員的身份也是單位按照計劃賦予成員的，是被安排在一個個行政序列之中的，成員只有通過正式的人員調(diào)動才能獲得流動。一方面必須要獲得單位領(lǐng)導(dǎo)的同意，另一方面還必須有能夠接收的單位或者職位，才能夠完成人員的流動，而不能夠通過競爭而自由選擇自身成員身份;(5)從組織文化和人際關(guān)系方面來看，單位組織成員的交往非常注重私人關(guān)系，在處理工作方面的事情時，私人關(guān)系的好壞起到了很大的決定作用。

概括而言，單位制組織最主要的兩個特點是:單位制的政治功能和單位成員的非流動性。對于組織來說，無論是傳統(tǒng)的單位組織還是后來的“體制內(nèi)組織”，其區(qū)別于市場經(jīng)濟組織最大的特點就是具有政治功能，它們都是由國家控制、受上級主管部門管理的組織。上級部門對于資源配置具有很大程度的決定權(quán)，而組織本身的自主權(quán)比較小，無論是資源的配置還是人員的調(diào)動都沒有絕對的自主決定權(quán)，因此可以說組織的方方面面都受到這種政治功能的影響，許多其他特點和弊端也都由此而生。對成員個體來說，個體成員身份的非流動性是影響成員行為的一個很重要的因素。個人如果不能夠靠自身努力得到向上流動的機會，那么其積極性以及其他方面的選擇和判斷都會受到至關(guān)重要的影響。因此可以說，單位組織的政治功能和組織成員身份的固化是單位組織的最重要的兩大特點，其他的特點都是基于這兩個特點而衍生出來的。

中國的單位其實既是一種組織也是一種制度。關(guān)于組織和制度的關(guān)系問題，新古典經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為在市場經(jīng)濟改革的博弈過程中，制度是規(guī)則，組織是參與者，其結(jié)果是達(dá)到一種均衡狀態(tài)。也就是“最佳結(jié)果”，也就是說“如果市場經(jīng)濟在中國得以發(fā)展，則它比再分配經(jīng)濟(即計劃經(jīng)濟)在生產(chǎn)要素的分配和生產(chǎn)過程的組織上就更有效率，更有競爭性。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，新的利益集團也會相應(yīng)產(chǎn)生，并在政治舞臺上形成勢力，導(dǎo)致社會制度與組織的相應(yīng)變化”?，由此會產(chǎn)生一種新的均衡格局?？梢钥闯觯?jīng)濟學(xué)把制度和組織分開來看，將制度作為規(guī)則，將組織作為參與主體。雖然這一理論邏輯可以解釋一部分的組織和制度現(xiàn)象，但是對于中國特有的計劃經(jīng)濟時代的單位組織卻不能如此單一地加以解釋。主要原因在于，中國的單位組織已經(jīng)不單是一種規(guī)則，它在相當(dāng)長的一段時間里統(tǒng)領(lǐng)著整個中國社會，所帶來的影響深入到社會成員生活的各個方面，像一張大網(wǎng)一樣籠罩著整個中國。因此，已經(jīng)可以從制度層面上來談?wù)搯挝唤M織了，也就是說，中國的單位組織本身已經(jīng)是一種制度。而事業(yè)單位作為單位組織的一個重要組成部分，其改革本身也就是制度變遷的一個重要組成部分。

將單位組織視作一種制度的觀點，已經(jīng)有學(xué)者做過專門論述，將制度定義為“在主流意識形態(tài)和價值觀念基礎(chǔ)上建立起來的、被認(rèn)可、被結(jié)構(gòu)化和強制執(zhí)行的一些相對穩(wěn)定的行為規(guī)范和取向”。在此基礎(chǔ)上，又可認(rèn)為單位作為一種組織形態(tài)，在中國特有的計劃經(jīng)濟時代實際上發(fā)揮著與制度同樣的意識形態(tài)的作用，因此可以將二者等同看待。其實，制度不只是一種主流意識形態(tài)，更是一種“穩(wěn)定重復(fù)的觀念習(xí)性”?，具有自身的穩(wěn)定性。從目前中國的現(xiàn)實來看，市場經(jīng)濟的擴大和國家集權(quán)的縮小，使得主流意識形態(tài)已經(jīng)越來越趨向于市場經(jīng)濟而不是計劃經(jīng)濟。但事業(yè)單位作為計劃經(jīng)濟體制的一部分，始終保留了計劃經(jīng)濟時代的單位組織價值觀的穩(wěn)定性，計劃經(jīng)濟烙印依然根深蒂固地影響著事業(yè)單位。斯科特認(rèn)為，“制度研究不僅必須研究既存社會秩序的‘屬性’，還必須從‘過程’的角度展開”?。因此，事業(yè)單位改革實際上是舊制度與新制度之間的一種相互作用，是新制度逐漸擴散和舊制度不斷更新的過程。這個過程并非完全受功利主義的驅(qū)動，而是尋求制度合法性的過程，其本質(zhì)是制度變遷下的組織變遷過程。

(二)制度環(huán)境對事業(yè)單位改革至關(guān)重要

中國的改革是漸進(jìn)式改革而非激進(jìn)式革命，要使原有體制平穩(wěn)地過渡到新體制，就必須采用分步走方式進(jìn)行。國企改革已經(jīng)基本取得了階段性進(jìn)展，事業(yè)單位的改革雖然一直進(jìn)行但未見實效，這次的改革可以說是體制改革的進(jìn)一步的深化，是在國企改革之后的第二步實質(zhì)性進(jìn)展，它實際上體現(xiàn)的是原有計劃經(jīng)濟制度向市場經(jīng)濟制度的趨同，這一過程強調(diào)的就是組織所處的制度環(huán)境對組織變遷的重要影響。

制度環(huán)境是“一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則，例如法律和產(chǎn)權(quán)規(guī)則、規(guī)范和社會傳統(tǒng)等。它具有相對穩(wěn)定性。具體來說，我國事業(yè)單位改革所面臨的制度環(huán)境由市場經(jīng)濟整體環(huán)境和國有企業(yè)改革先行影響兩方面構(gòu)成。整體市場經(jīng)濟背景下的制度環(huán)境指中國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，這種改革并不是靠市場自由競爭自下而上自發(fā)形成的，而是國家由上至下的制度性改革所致。而國有企業(yè)改革影響，則是指在之前的20年里所取得的方向性的選擇和經(jīng)驗結(jié)果，同為單位制組織，國企的改革為事業(yè)單位改革營造了更為直接的制度環(huán)境。這兩者的本質(zhì)都是國家從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的制度變遷過程，對于事業(yè)單位改革都起到了強制和規(guī)范的作用，同時也樹立了一個可以模仿的“榜樣”。從事業(yè)單位的發(fā)展過程來看，其最初的產(chǎn)生到改革過程都體現(xiàn)了制度環(huán)境的重要影響作用。

第一，事業(yè)單位的產(chǎn)生本身就是為了順應(yīng)國家計劃經(jīng)濟制度的社會整合需要。最初事業(yè)單位是在計劃經(jīng)濟再分配體制下形成的，目的是為了輔助國有企業(yè)的生產(chǎn)活動，并承擔(dān)社會公益性服務(wù)?？梢娛聵I(yè)單位的建立就是制度性需求的結(jié)果。

第二，事業(yè)單位發(fā)展過程中也必須要滿足制度環(huán)境的要求。在進(jìn)行自身結(jié)構(gòu)設(shè)計時，每個部門、職位、項目的設(shè)計都要考慮相關(guān)的制度環(huán)境，在運行中該怎樣去做、達(dá)到怎樣的結(jié)果以及如何與相關(guān)因素進(jìn)行配合。在當(dāng)前的制度環(huán)境下，事業(yè)單位要想獲得發(fā)展，理性的選擇是采納市場經(jīng)濟或者國有企業(yè)中的那些“廣為流行的組織運作的理性觀念和社會的制度化所定義的做法和程序”?。

第三，事業(yè)單位的改革也是為了適應(yīng)所處制度環(huán)境的變化。制度環(huán)境本身不是一成不變的，它雖然具有一定的穩(wěn)定性，但也處在不斷變化之中。所謂制度環(huán)境都是相對而言的，中國的改革實際上還可以放在更大的制度環(huán)境中來看，就是全球性的市場經(jīng)濟浪潮，所以說制度環(huán)境也在為了適應(yīng)更大的制度環(huán)境而變化。因此，事業(yè)單位的改革本身也是為了適應(yīng)制度環(huán)境的變革。

可見，對于事業(yè)單位來說，制度環(huán)境對其產(chǎn)生、發(fā)展和改革都至關(guān)重要。這種與制度環(huán)境尋求一致性的過程實際上就是尋求合法性機制的過程。而在尋求合法性的過程中不可避免地要與效率機制發(fā)生相互作用，兩者的關(guān)系十分微妙，但也是不可分割的。

(三)尋求合法性機制與效率機制具有互補性

“合法性機制”最初提出的目的是和效率機制進(jìn)行對話，邁耶將“合法性”界定為“那些誘使或迫使組織采納具有合法性的組織結(jié)構(gòu)和行為的觀念力量”?。其強調(diào)的是組織為了生存在很多情況下并不是出于對效率的考慮而采納某種制度和行為，而是出于一種對生存合理性和可能性的考慮。

其實效率機制與合法性機制并不互相矛盾，合法性本身也是具有效率的，即“可以通過尋求合法性從而與環(huán)境吻合降低組織與外部的協(xié)調(diào)成本”?，這是一種制度效率。經(jīng)濟學(xué)家肯尼斯·阿羅曾經(jīng)提出組織具有“近鄰效應(yīng)”的觀點，認(rèn)為組織變遷過程是通過不斷學(xué)習(xí)新的信息來實現(xiàn)的，在這個過程中，組織更愿意去學(xué)習(xí)所熟悉的領(lǐng)域的信息，這樣可以節(jié)省成本。?從經(jīng)濟學(xué)角度講，尋求制度合法性實際是可以間接地獲得效率的。這種效率也可以減少成本，只不過與生產(chǎn)過程中的技術(shù)效率不同而已。

在對單位組織進(jìn)行界定的時候，有學(xué)者按照制度主義的邏輯將“單位”定義為“再分配體制下的制度化組織”?，強調(diào)的就是在追求技術(shù)效率和制度效率之間的連續(xù)統(tǒng)上，單位組織更加接近于制度效率。其實，即便是國有企業(yè)，目前來看追求制度效率的程度也很大，因為這涉及國家利益集團對國企改革的影響作用。國有企業(yè)雖然進(jìn)行了市場化改革，但仍然是國家控股，這就意味著許多時候還是無法脫離國家的行政干預(yù)，不能真正達(dá)到對技術(shù)效率的追求。

相比之下，事業(yè)單位的體制內(nèi)組織特點就更加明顯，一方面作為輔助生產(chǎn)的部門，它自身不從事直接的生產(chǎn)活動;另一方面，它的改革晚于國企改革，是國家自上而下的政策性改革。即使作為非營利性組織，事業(yè)單位要想更好地發(fā)展也會思考如何能夠更有效地獲得外部資源。非營利性組織的資源獲取方式主要是通過國家或者民間支持，但由于我國民間公益事業(yè)發(fā)展水平較低，大多情況下主要還是靠國家的支持，因此事業(yè)單位只能依靠獲得更大的生存價值或擴大存在的合理性來獲得效率，這主要是通過順應(yīng)改革的步伐而實現(xiàn)。

市場經(jīng)濟的發(fā)展和國企改革的深化，給事業(yè)單位的發(fā)展帶來壓力，事業(yè)單位如果不進(jìn)行改革，就會造成對整個社會體制改革的阻礙，“如果在一個社會里制度發(fā)生著變化和變遷，那么，通常的情況不是這個社會中的某一個制度發(fā)生著變化或變遷，而是這個社會中的整個制度同時發(fā)生著變遷”，因此，事業(yè)單位改革本身也是一種對社會整體運行效率的追求。

由此，這里就涉及一個效率相對性的問題。事業(yè)單位的改革是對社會整體而言的，效率的主體獲得者是國家。原因在于事業(yè)單位仍然具有政治屬性，國家仍然是其主要的控制者，同時改革的本身也是國家所做的決策，所以說效率的獲得者也是國家，在這一點上與國有企業(yè)改革是一致的。

綜上，國有事業(yè)單位改革作為中國體制改革的一部分，其所處的制度環(huán)境發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，包括社會整體的市場經(jīng)濟環(huán)境和同為體制內(nèi)組織的國有企業(yè)改革環(huán)境。一方面事業(yè)單位的改革本身就來自于制度環(huán)境的要求，另一方面對于制度環(huán)境的趨同使得改革獲得相應(yīng)的制度效率。因此，事業(yè)改革是一個尋求制度合法性的過程。

體制內(nèi)單位組織改革將可能沿著制度趨同方向進(jìn)行

中國的體制改革是整個社會結(jié)構(gòu)的漸進(jìn)性變革，目的是從計劃經(jīng)濟體制逐步轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟體制。在這個過程中，從宏觀來看，是社會結(jié)構(gòu)的整體轉(zhuǎn)變;從微觀來看，是社會個體發(fā)揮能動性的過程，這兩個過程在制度變遷中是不能夠分開的，個體的能動性和整體的社會結(jié)構(gòu)在實踐中錯綜交織。在體制改革帶來的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，資源的配置方式和行動者的規(guī)則都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

從資源的配置方式來看，在從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的過渡中，資源的配置方式從國家強制性再分配逐漸轉(zhuǎn)向市場調(diào)節(jié)，導(dǎo)致原來整個城市社會單一的“單位體制”分化成體制內(nèi)組織和體制外組織，體制外組織的資源獲取來自市場，體制內(nèi)組織的資源獲取大部分來自于國家、部分來自于市場。同時，這一過程也導(dǎo)致社會成員的個體資源獲得途徑從原來的完全來自于國家，分化成來自于國家和市場兩個方面。為此，社會中的組織就被分為了兩大類型，即國家控制的組織和市場控制的組織。

從行動者規(guī)則的制定上看，體制內(nèi)組織雖然受到了市場化影響，在許多規(guī)則方面也都沿著市場化的方向改革，比如聘用制、績效考核制等制度的實施，但是由于其資源主要來源于國家，因此規(guī)則的制定其實還是國家控制，這樣就會造成許多規(guī)則表面趨于市場化，但實際運作中仍保留傳統(tǒng)單位組織的本質(zhì)屬性。

在制度環(huán)境趨于市場化的條件下，體制內(nèi)組織若想生存勢必要與越來越多的市場化組織進(jìn)行資源的交換和互動，這種信息的交流會使體制內(nèi)組織逐漸與市場化有所趨同。在當(dāng)前的中國社會中，單位組織集各項功能于一身的狀況已明顯改變，多數(shù)功能已經(jīng)分化到社會中。同時，體制內(nèi)組織又會保留自身計劃經(jīng)濟體制的延續(xù)性特點。國有企業(yè)改革雖然進(jìn)行了20年，也不例外。資源再分配情況、行政職能的發(fā)揮、人員內(nèi)部調(diào)動的非自主性等特點都在目前的國有企業(yè)中有所體現(xiàn)。而作為改革剛剛起步的事業(yè)單位，這種單位組織特點就更加明顯。相比較而言，事業(yè)單位的人員流動比國有企業(yè)要僵化得多，組織活力也相對較差。

事業(yè)單位的改革與國有企業(yè)一樣都面臨著適應(yīng)市場經(jīng)濟的局面，要想使改革平穩(wěn)地過渡，最好的選擇是沿著國有企業(yè)的改革路徑進(jìn)行，這樣做不僅使改革本身具有一定的合理性，同時也減少了因選擇的不確定性而帶來的風(fēng)險以及與制度環(huán)境不一致而增加的成本。從個體成員角度來說，市場化經(jīng)濟和國有企業(yè)改革已經(jīng)在人們意識中形成了基本的記憶，如果繼續(xù)按照這一思路，則在觀念上減少了人們對改革認(rèn)識的文化沖突，從而有利于改革的順利進(jìn)行。

近期，廣東、江蘇、河南、河北等開始對政府行政系統(tǒng)的進(jìn)行試點改革，主要方式是對公務(wù)員實行聘任制，改變“一聘定終身”的公務(wù)員編制等，這一改革反映出國家打破體制約束、搞活體制的決心。實際上，行政單位的改革作為體制改革的一部分也會表現(xiàn)出一種國家整體體制改革的趨同性，中國體制內(nèi)組織的改革在未來將進(jìn)一步沿著制度的趨同進(jìn)程發(fā)展。［本文受到遼寧省教育廳人文社會科學(xué)重點研究項目“市場化過程中體制內(nèi)組織的結(jié)構(gòu)性承繼與發(fā)展研究”(項目號：2009T090)資助］

①??王彥斌:《市場化過程中體制內(nèi)組織的變遷與適應(yīng)》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2011年第6期。

②李路路等:《市場轉(zhuǎn)型與“單位”變遷:再論“單位”研究》，《社會》2009年第4期。

③⑦華爾德:《共產(chǎn)黨社會的新傳統(tǒng)主義》，龔小夏譯，(香港)牛津大學(xué)出版社1996年版，第2頁。

④參見波蘭尼《巨變:當(dāng)代政治、經(jīng)濟的起源》，黃樹民等譯，(臺灣)遠(yuǎn)流出版實業(yè)股份有限公司1989年版。

⑤⑩路風(fēng):《單位:一種特殊的社會組織形式》，《中國社會科學(xué)》1989年第1期。

⑥??李猛、周飛舟、李康:《單位:一種特殊的社會組織形式》，《中國社會科學(xué)季刊》(香港)，2000年秋季卷，第143、148、143頁。

⑧潭深:《城市單位保障的形成及特點》，《社會學(xué)研究》1991年第5期。

⑨李路路:《論“單位”研究》，《社會學(xué)研究》2002年第5期。

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?此部分的文獻(xiàn)主要參考了劉文釗、董克用《中國事業(yè)單位改革》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2010年第5期;陳憲偉《中國事業(yè)單位改革若干問題探析》，《長春師范學(xué)院學(xué)報》2010年第3期;張秀玉、郭遠(yuǎn)遠(yuǎn)、貝森《事業(yè)單位改革問題及對策研究》，《管理研究》2010年第3期。

?此部分的文獻(xiàn)參考了俞路《事業(yè)單位改革的五點思考》，《中國行政管理》2011年第5期;趙立波:《事業(yè)單位改革動力現(xiàn)狀、原因及動力機制建構(gòu)研究》，《行政論壇》2010年第2期。

?李文釗、董克用:《中國事業(yè)單位改革:理念與政策建議》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2010年第5期。

?朱仁顯、周蕾:《事業(yè)單位改革的未來取向》，《福建論壇》(人文社會科學(xué)版)2011年第1期。

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