“新網(wǎng)工程”績效審計(jì)探析

（中華棉花集團(tuán)有限公司審計(jì)監(jiān)管部 北京100053）

“新網(wǎng)工程”是由中華全國供銷合作總社提出實(shí)施的一項(xiàng)為農(nóng)服務(wù)的重要工程，其目的是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料現(xiàn)代經(jīng)營服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)副產(chǎn)品市場購銷網(wǎng)絡(luò)、日用消費(fèi)品現(xiàn)代經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)和再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)。2007年中央財(cái)政正式設(shè)立“新網(wǎng)工程”專項(xiàng)資金，到2012年底中央已累計(jì)投入專項(xiàng)資金47.5億元。目前，供銷合作社系統(tǒng)“新網(wǎng)工程”已發(fā)展91.28萬個(gè)各類連鎖經(jīng)營服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，覆蓋全國80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和40%的建制村，初步形成了縣有配送中心、鄉(xiāng)有綜合超市、村有便利店的連鎖經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)。

一、對新網(wǎng)工程進(jìn)行績效審計(jì)的意義與目的

績效審計(jì)已經(jīng)成為現(xiàn)代審計(jì)的重要內(nèi)容，但對績效審計(jì)的概念，仍未做出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的定義，不同審計(jì)事項(xiàng)其績效審計(jì)內(nèi)容、目標(biāo)都將不一樣。本文所指績效審計(jì)主要是指運(yùn)用一定的審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對已實(shí)施完成的“新網(wǎng)工程”項(xiàng)目的政策目標(biāo)相關(guān)性、效率性、效果性、可持續(xù)性等進(jìn)行客觀、公正的審計(jì)評價(jià)。進(jìn)行“新網(wǎng)工程”績效審計(jì)，對供銷合作社系統(tǒng)各級決策者、項(xiàng)目管理者和項(xiàng)目執(zhí)行者均有重要意義。

（一）有利于為決策層提供正確信息

“新網(wǎng)工程”是中華全國供銷合作總社提出，并得到財(cái)政部大力支持的全國性工程。該工程屬于一項(xiàng)新生事物，其在全國實(shí)施的效果到底如何呢？這個(gè)問題需要項(xiàng)目單位來回答，但更需要審計(jì)等相關(guān)部門來回答。因?yàn)楦鱾€(gè)項(xiàng)目單位其評價(jià)口徑、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一，也可能缺乏一定的專業(yè)性，更重要的是項(xiàng)目單位自己的回答不具備獨(dú)立性和客觀性，因而也就缺乏說服力；而審計(jì)部門恰恰能克服以上不足，可以用一套標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的績效審計(jì)評價(jià)體系對各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)，以做到專業(yè)、權(quán)威、客觀。決策者通過審計(jì)部門提供的績效審計(jì)信息，可以對“新網(wǎng)工程”項(xiàng)目有客觀全面的認(rèn)識，有益于對政策進(jìn)行調(diào)整完善，能更好地發(fā)揮“新網(wǎng)工程”的效應(yīng)。

（二）有利于促進(jìn)項(xiàng)目具體的管理、執(zhí)行水平的提高

“新網(wǎng)工程”作為一個(gè)全國性的工程，由眾多項(xiàng)目組成，也涉及到眾多層級的管理、執(zhí)行人員，難免會出現(xiàn)有的項(xiàng)目管理、執(zhí)行的好，有的項(xiàng)目管理、執(zhí)行的差?？冃徲?jì)主要是以結(jié)果為導(dǎo)向，進(jìn)行回頭看，總結(jié)項(xiàng)目成功的經(jīng)驗(yàn)，更重要的是分析項(xiàng)目存在的問題以及失敗的原因、教訓(xùn)，從而可以為以后管理、執(zhí)行項(xiàng)目提供參考指導(dǎo)。

（三）績效審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的一個(gè)重要內(nèi)容

目前對財(cái)政資金的績效審計(jì)已經(jīng)是一種發(fā)展趨勢，甚至已經(jīng)成為了一個(gè)不可或缺的重要內(nèi)容?！靶戮W(wǎng)工程”專項(xiàng)資金作為財(cái)政資金的一部分，其日常監(jiān)督工作按規(guī)定主要是由供銷社系統(tǒng)審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施審計(jì)，因此進(jìn)行績效審計(jì)既是各審計(jì)單位全面履行審計(jì)職責(zé)的重要體現(xiàn)，也是對納稅人、對相關(guān)主管部門的一個(gè)交代。

二、“新網(wǎng)工程”績效審計(jì)主要內(nèi)容與重點(diǎn)

“新網(wǎng)工程”常規(guī)的審計(jì)主要關(guān)注資金使用過程中存在的問題，而績效審計(jì)主要著眼于審計(jì)已經(jīng)完工項(xiàng)目與“新網(wǎng)工程”政策目標(biāo)是否相關(guān)，項(xiàng)目的效率如何，效果性是否充分實(shí)現(xiàn)，可持續(xù)性是否有保障，以及建設(shè)運(yùn)營過程中是否存在重大損失浪費(fèi)等問題。

（一）政策目標(biāo)的相關(guān)性

政策目標(biāo)的相關(guān)性是項(xiàng)目績效評價(jià)的首要內(nèi)容，作為財(cái)政資金支持的“新網(wǎng)工程”項(xiàng)目更應(yīng)該關(guān)注該內(nèi)容。所謂相關(guān)性是指項(xiàng)目的目標(biāo)與當(dāng)年“新網(wǎng)工程”政策規(guī)定的要求及國家、地區(qū)政策相符合程度?！靶戮W(wǎng)工程”每年都會對其資金支持的范圍和重點(diǎn)做出明確的規(guī)定，這就為我們進(jìn)行績效審計(jì)提供了依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中不排除利用虛假材料進(jìn)行申報(bào)或所申報(bào)的項(xiàng)目與實(shí)際實(shí)施的項(xiàng)目不一致的情況，如出現(xiàn)這樣的項(xiàng)目可以考慮將其評價(jià)為失敗的項(xiàng)目。此外，我們還應(yīng)考慮項(xiàng)目與國家、地區(qū)的為健全農(nóng)村市場體系，發(fā)展適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的流通產(chǎn)業(yè)政策的相符程度，以及受益群體需求的相符程度。有的項(xiàng)目或許符合 “新網(wǎng)工程”的相關(guān)要求，但不一定與當(dāng)?shù)卣呦喾希虿灰欢M足受益群體的需求，這樣的項(xiàng)目從某種程度而言屬于損失浪費(fèi)，也可以考慮將其評價(jià)為不合格的項(xiàng)目。

（二）效率性

通常來講經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性構(gòu)成了績效審計(jì)的三個(gè)基本要素，是績效審計(jì)的基本內(nèi)涵。效率性是指以單個(gè)“新網(wǎng)工程”項(xiàng)目的資源投入力爭取得最大的產(chǎn)出，或確保以最小的資源投入取得一定數(shù)量的產(chǎn)出。落實(shí)到具體的績效審計(jì)內(nèi)容上，效率性審計(jì)包含項(xiàng)目執(zhí)行效率和項(xiàng)目運(yùn)營效率。項(xiàng)目執(zhí)行效率主要審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間效率及資金的使用情況，即對照“新網(wǎng)工程”項(xiàng)目立項(xiàng)文件和完工報(bào)告檢查項(xiàng)目是否按計(jì)劃的時(shí)間開工，是否如期完工，資金使用是否超出預(yù)算以及節(jié)約情況等。項(xiàng)目運(yùn)營效率是指既定資源下的產(chǎn)出情況，即依據(jù)“新網(wǎng)工程”項(xiàng)目批準(zhǔn)的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告確定的目標(biāo)建設(shè)內(nèi)容與實(shí)際完成情況對比分析，查找是否存在未實(shí)施、未完成或不符合要求的建設(shè)內(nèi)容。

（三）效果性

效果性是指項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及影響。效果性審計(jì)評價(jià)是績效審計(jì)評價(jià)的核心內(nèi)容，達(dá)到效果性指標(biāo)是項(xiàng)目的基本責(zé)任，也是判斷項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。落實(shí)到“新網(wǎng)工程”評價(jià)內(nèi)容上具體包括：一是項(xiàng)目與可行性研究報(bào)告設(shè)定的目標(biāo)相比，是否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)程度，如受益群體數(shù)量是否達(dá)到預(yù)期，所建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)是否發(fā)揮既定的作用；二是項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)影響即項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益如何；三是項(xiàng)目社會影響，是指實(shí)施“新網(wǎng)工程”項(xiàng)目對所在地區(qū)帶來的直接的、可以確定的一些變化，包括項(xiàng)目的公益效應(yīng)、扶助效應(yīng)等。上述效果性指標(biāo)一方面包含了項(xiàng)目運(yùn)營的直接產(chǎn)出，另一方面也包含了在項(xiàng)目實(shí)施或運(yùn)營后產(chǎn)生的中期或長期的作用以及影響。

（四）可持續(xù)性

可持續(xù)性是“新網(wǎng)工程”項(xiàng)目完工后，其獨(dú)立運(yùn)行的能力和效果的持續(xù)性。從實(shí)質(zhì)內(nèi)涵而言，可持續(xù)性是上述效果性的外延。落實(shí)到具體的評價(jià)內(nèi)容上包含：項(xiàng)目財(cái)務(wù)可持續(xù)性，即該項(xiàng)目能否具備持續(xù)運(yùn)行的財(cái)務(wù)能力，可從財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、稅后利潤等方面加以評價(jià)；管理可持續(xù)性可從項(xiàng)目制度建設(shè)情況、項(xiàng)目單位管理能力建設(shè)、項(xiàng)目單位管理水平適應(yīng)能力等指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)；受益群體可持續(xù)性主要評價(jià)項(xiàng)目覆蓋人群是否穩(wěn)定，如部分農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移較快，導(dǎo)致已建設(shè)日用消費(fèi)品項(xiàng)目受益群體迅速減少，從而項(xiàng)目也變得不可持續(xù)。

（五）合規(guī)性

合規(guī)性是指“新網(wǎng)工程”項(xiàng)目在實(shí)施和運(yùn)營過程中，項(xiàng)目各項(xiàng)財(cái)政收支活動遵循國內(nèi)有關(guān)法律法規(guī)的情況。“新網(wǎng)工程”項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立在真實(shí)、合法的項(xiàng)目財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動之上，比如：如果財(cái)政收支活動和項(xiàng)目執(zhí)行情況本身不合法、不合規(guī)，那么就會對資金使用的整體效益造成一定的影響。當(dāng)然，項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營的某項(xiàng)活動存在違法違規(guī)行為，與項(xiàng)目整體績效的完全實(shí)現(xiàn)也不一定相關(guān)。因此，合規(guī)性可作為“新網(wǎng)工程”項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)的附加子目標(biāo)。

三、如何實(shí)施“新網(wǎng)工程”績效審計(jì)

（一）合理確定績效審計(jì)項(xiàng)目

“新網(wǎng)工程”涉及到四類項(xiàng)目，具體項(xiàng)目數(shù)量較多，全國累計(jì)已經(jīng)涉及到90多萬個(gè)網(wǎng)點(diǎn)，規(guī)模也大小不一。在選擇審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)該根據(jù)所在區(qū)域四類項(xiàng)目各自所占比例分別確定數(shù)量，再把每類項(xiàng)目分為大中小項(xiàng)目，同時(shí)還應(yīng)該考慮項(xiàng)目的地域分布，如是否各個(gè)地區(qū)都應(yīng)涉及到，還是根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況劃分幾個(gè)大區(qū)，每個(gè)大區(qū)有一定項(xiàng)目即可。在確定績效審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量時(shí)，項(xiàng)目絕對數(shù)量不宜太少，否則缺乏代表性，但也不宜太多，否則可能在實(shí)際操作中會有一定的難度，或者造成審計(jì)資源的浪費(fèi)?？傊?，需要所選的項(xiàng)目具有科學(xué)性、代表性、說服力。

（二）構(gòu)建績效審計(jì)指標(biāo)體系

前面雖然列出了績效審計(jì)的主要內(nèi)容，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要根據(jù)各類項(xiàng)目對評價(jià)指標(biāo)予以細(xì)化，可以分為二級指標(biāo)、三級指標(biāo)等。如針對可持續(xù)性可以設(shè)置三個(gè)二級指標(biāo)：財(cái)務(wù)可持續(xù)性、管理科持續(xù)性、技術(shù)可持續(xù)性。財(cái)務(wù)可持續(xù)性還需設(shè)置更細(xì)的指標(biāo)，如內(nèi)部收益率、稅后利潤率、償債能力等指標(biāo)，并對各項(xiàng)評價(jià)內(nèi)容給出相應(yīng)的分值、權(quán)重以及相應(yīng)的評分標(biāo)準(zhǔn)。需要注意的是，根據(jù)評價(jià)指標(biāo)體系是對項(xiàng)目進(jìn)行的定量評價(jià)，我們還可以根據(jù)分值情況對項(xiàng)目進(jìn)行定性分析，如多少分以上評為優(yōu)秀，多少分以上評為良，多少分評分不合格等。

（三）科學(xué)的組織管理績效審計(jì)工作

前面提到，對“新網(wǎng)工程”項(xiàng)目實(shí)施績效審計(jì)應(yīng)該選擇一定的數(shù)量，而非單個(gè)項(xiàng)目，這項(xiàng)工作任務(wù)相對復(fù)雜，涉及人員也相對較多。這對績效審計(jì)工作的組織就提出了一定的要求。筆者認(rèn)為可以先成立核心小組，該小組主要任務(wù)是進(jìn)行總體的組織協(xié)調(diào)。如制定審計(jì)實(shí)施方案，選定項(xiàng)目，細(xì)化審計(jì)評價(jià)指標(biāo)，進(jìn)行項(xiàng)目試審，根據(jù)試審情況完善審計(jì)方案，提供審計(jì)經(jīng)驗(yàn)、審計(jì)思路。根據(jù)審計(jì)情況組織審計(jì)隊(duì)伍，如供銷社實(shí)施該工作的話，審計(jì)力量則可以主要由下級供銷社組成，這樣可以充分發(fā)揮其了解當(dāng)?shù)厍闆r的優(yōu)勢?？冃徲?jì)不同于通常的財(cái)務(wù)審計(jì)，因此在實(shí)施過程中還可以聘請行業(yè)專家參與審計(jì)。

（四）績效審計(jì)項(xiàng)目的具體實(shí)施

針對具體的項(xiàng)目審計(jì)評價(jià)，主要可以實(shí)施以下審計(jì)程序：收集審計(jì)證據(jù)、分析審計(jì)證據(jù)形成審計(jì)結(jié)論、分析項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。審計(jì)證據(jù)的收集首先需要對“新網(wǎng)工程”及相關(guān)項(xiàng)目的案卷、政策進(jìn)行研究，研讀了才能判斷出具體項(xiàng)目的政策相關(guān)性；對項(xiàng)目案卷研究應(yīng)該從立項(xiàng)開始，查閱實(shí)施過程中的各種有關(guān)資料，重點(diǎn)是項(xiàng)目建成后運(yùn)營的相關(guān)資料。查閱資料后，還應(yīng)該和相關(guān)人員面談，聽取他們對項(xiàng)目的看法，如相關(guān)人員能表述真實(shí)想法的話，其談話是非常有意義的。此外，實(shí)地查看項(xiàng)目也是非常必要的，通過實(shí)地查看可以有直觀的認(rèn)識，還可以設(shè)計(jì)相應(yīng)的調(diào)查問卷，進(jìn)行相關(guān)調(diào)查。通過對審計(jì)證據(jù)的分析整理和現(xiàn)場查看情況，就可以給各個(gè)具體指標(biāo)打分，根據(jù)打分情況形成審計(jì)結(jié)論。分析項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對成功的項(xiàng)目，總結(jié)出推廣的經(jīng)驗(yàn)，對失敗的項(xiàng)目，分析失敗原因，以便為管理者決策提供相關(guān)信息。