從碎片化到網(wǎng)絡(luò)化：社會(huì)管理創(chuàng)新范式片論
——以深圳特區(qū)為例

常雅慧

(西北大學(xué) 哲學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，陜西 西安 710127)

從碎片化到網(wǎng)絡(luò)化：社會(huì)管理創(chuàng)新范式片論
——以深圳特區(qū)為例

常雅慧

(西北大學(xué) 哲學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，陜西 西安 710127)

網(wǎng)絡(luò)化治理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等公共行動(dòng)主體以多元合作治理的形式實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治①，是西方國家開展社會(huì)管理的重要模式。筆者從理論及實(shí)踐兩個(gè)角度探討社會(huì)管理如何實(shí)現(xiàn)碎片化向網(wǎng)絡(luò)化的蛻變，以深圳特區(qū)為例，認(rèn)為該區(qū)域目前面臨流動(dòng)人口比重上升、社會(huì)矛盾復(fù)雜、管理主體單一、管理部門聯(lián)動(dòng)性弱等社會(huì)管理困境，提出秉持“賦權(quán)參與、以人為本、合作共治”的基本治理理念，全面促進(jìn)資源共享，建構(gòu)社會(huì)管理監(jiān)測信息系統(tǒng)，全面調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，構(gòu)建“1+1+4”社會(huì)管理組織網(wǎng)絡(luò)等網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)管理范式的基本框架。

社會(huì)管理；網(wǎng)絡(luò)化；碎片化

黨的十八大報(bào)告明確指出，“在改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”，“加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”。對社會(huì)管理創(chuàng)新的再度強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)出黨對時(shí)代與社會(huì)發(fā)展趨勢的回應(yīng)?，F(xiàn)代化、科學(xué)化、信息化已成為主導(dǎo)我們這個(gè)時(shí)代話語體系的標(biāo)簽性詞匯，這意味著一種全新的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在日漸浮現(xiàn)——網(wǎng)絡(luò)社會(huì)。筆者針對深圳特區(qū)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，探討社會(huì)管理從碎片化向網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的緊迫性與科學(xué)性，試圖以信息化、智能化、科學(xué)化的方式思考社會(huì)管理的創(chuàng)新路徑。

一、網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)管理范式的理論溯源

1.社會(huì)本質(zhì)：公共權(quán)力的制衡

什么是社會(huì)？幾百年來，哲學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、管理學(xué)家都在對這一概念進(jìn)行孜孜不倦的界定。然而，正如美國管理學(xué)家彼得·德魯克所言，“要定義什么是社會(huì)，就如同要定義什么是生命一樣，是一件無法辦到的事情?！雹谌藗冸x它太近，而容易迷失在一頓令人暈頭轉(zhuǎn)向的復(fù)雜細(xì)節(jié)之中，以至于看不清它基本而單一的特征；人們作為他的組成部分，而無法看清它的整體、捕捉到社會(huì)與非社會(huì)清晰的界限。然而，“雖然我們不知道生命是什么，但我們都知道，一個(gè)活的軀體在什么時(shí)候就不再是一個(gè)活的軀體而變成一個(gè)尸體，即心臟不在跳動(dòng)或者肺臟停止了呼吸，一個(gè)活的軀體無法發(fā)揮正常功能?！雹?/p>

同樣，無法對社會(huì)做出一個(gè)規(guī)范的定義，也不會(huì)阻止人類從功能的角度來理解社會(huì)，“一個(gè)社會(huì)，除非它賦予了個(gè)體成員以社會(huì)身份和社會(huì)地位，除非決定性的社會(huì)權(quán)力是合法權(quán)利，否則無法發(fā)揮其正常功能，也就失去了社會(huì)的意義與目的。”④換言之，一個(gè)社會(huì)只有當(dāng)個(gè)體成員有明確的社會(huì)身份與社會(huì)功能、決定性的社會(huì)權(quán)力是合法權(quán)利時(shí)，才能稱之為社會(huì)。那么什么樣的權(quán)利才能稱之為合法權(quán)利？德魯克認(rèn)為當(dāng)權(quán)力得到社會(huì)公眾所接受的倫理道德原則或形而上學(xué)原則支持的時(shí)候，它便是合理的。⑤筆者認(rèn)為，德魯克對“社會(huì)”這一概念的理解，正是對網(wǎng)絡(luò)化治理理論核心思想的最佳詮釋，強(qiáng)調(diào)由個(gè)體組成的公眾應(yīng)具有的身份與功能、強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力與公共權(quán)力的制衡。

2.從“管理”到“治理”

“治理”一詞最早于1989年由世界銀行提出。1995 年，聯(lián)合國全球治理委員會(huì)在題為 《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中對“治理”概念做出相關(guān)描述：“治理是個(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和；它是使互相沖突的或不同的利益得以協(xié)調(diào)并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程；它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人們和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式服從的制度安排?！雹抻胤街卫硌芯繉W(xué)家格里·斯托克，在梳理總結(jié)不同學(xué)者關(guān)于治理的概念后，提出“治理五論點(diǎn)”思想，成為主流觀點(diǎn)：(1)治理指出自政府、但又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；(2)治理明確指出在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在的界線和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)；(3)治理明確肯定涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴；(4)治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治；(5)治理認(rèn)定辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力,不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來控制和指引，而政府的能力和責(zé)任均在于此。⑦

從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變，是視角、理念與行為范式的體系化轉(zhuǎn)變?！吧鐣?huì)管理”有廣義、狹義之分，政府文件中多出現(xiàn)廣義的“社會(huì)管理”概念，狹義的“社會(huì)管理”則傾向于將政府作為凌駕于社會(huì)之上的“統(tǒng)管者”，政府成為社會(huì)管理合法權(quán)利主要掌控者，多以控制、規(guī)訓(xùn)等形式全方位的管理社會(huì)事務(wù)、自上而下的服務(wù)公民?！吧鐣?huì)治理”包含在廣義的“社會(huì)管理”概念下，強(qiáng)調(diào)多元行為主體之間密切、平等的合作關(guān)系，在參與、分享與潛能的發(fā)揮中完成對公共事務(wù)的管理與優(yōu)化，任何單一主體都難以壟斷規(guī)范與管理過程。

3.從“治理”到“網(wǎng)絡(luò)治理”

進(jìn)入21世紀(jì)以后，治理理論成為國內(nèi)外學(xué)者用以評論、指導(dǎo)政府改革、社會(huì)建設(shè)與管理的理論框架。然而，隨著治理理論研究的深入，其理論體系的不完整性、表達(dá)方式的模糊性等弊端日益暴露。在這種情況下，網(wǎng)絡(luò)治理理論以其較強(qiáng)的操作性，逐漸被主流的公共管理學(xué)者所接受，成為社會(huì)管理研究的熱點(diǎn)視角。⑧

美國印第安納斯波利斯市前市長斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯，在著作《網(wǎng)絡(luò)治理：公共部門的新形態(tài)》中首先提出網(wǎng)絡(luò)治理概念，“認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理指一種全新的通過公私部門合作，社會(huì)組織、營利組織等多主體廣泛參與提供公共服務(wù)的治理模式?！雹嵩趪鴥?nèi)，陳振明最先對公共部門的網(wǎng)絡(luò)治理進(jìn)行界定，并得到眾多學(xué)者的贊同和引用，他認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)治理是指“為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個(gè)人)等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程”⑩?？梢姡W(wǎng)絡(luò)治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、治理過程的賦權(quán)和參與，治理目標(biāo)的公共性。

二、網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)管理范式提出的實(shí)踐背景

社會(huì)管理是社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，其本質(zhì)是對人的管理和服務(wù)，是對社會(huì)成員被理解、被關(guān)懷的情感訴求，是公平、正義的價(jià)值訴求的滿足。深圳特區(qū)建立30年來，不斷創(chuàng)新社會(huì)管理體系，發(fā)展社會(huì)事業(yè)，逐步建立了全面覆蓋的社會(huì)保障體系，全國領(lǐng)先的公共服務(wù)體系、管理組織體系和制度體系等，初步探索出一條具有深圳特色的社會(huì)管理之路。然而，隨著改革的不斷深入、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)問題與矛盾日益突出。

1.人口城市化問題嚴(yán)重，流動(dòng)人口管理面臨挑戰(zhàn)

“1979年深圳建市時(shí)，其市域總?cè)丝跒?1．4萬人，到2008年深圳市常住人口達(dá)到876．83萬人，實(shí)際服務(wù)人口已突破1400萬”(如圖1)。形成“五湖四?！钡娜丝诮Y(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出“三高”特點(diǎn)：一是高密度。深圳市每平方公里承載平均7200人，人口密度居全國第一、世界第五。人口密度的空間分布格局呈現(xiàn)出特區(qū)內(nèi)高于特區(qū)外，特區(qū)內(nèi)中間高、兩翼低的特征，全市以羅湖、福田兩區(qū)為中心，呈環(huán)狀向外逐次遞減。二是高倒掛。深圳市為典型的移民城市，自20世紀(jì)90年代以來，暫住入口占常住人口的比例基本上在70%以上，1998年達(dá)到80%，自2003年以來，比重開始降低，基本保持在78%左右(如圖2)。三是高流動(dòng)?！澳昃魅?、流出深圳及市內(nèi)遷徙住所的人口在60%以上”。

資料來源：深圳市歷年統(tǒng)計(jì)年鑒.

獨(dú)具特色的人口結(jié)構(gòu)特點(diǎn)給深圳的公共服務(wù)設(shè)施的配置、城市建設(shè)、治安管理、政府資源和公共管理等方面造成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。巨大的生活壓力與城市化進(jìn)程固有的身份標(biāo)簽，使很多移民人口無法真正融入“深圳生活”，逐漸被邊緣化、孤立化，只能在類群體中尋找認(rèn)同感，獲得社會(huì)認(rèn)同，情感支持，“同鄉(xiāng)村”的大量存在正是這種“半城市化”心態(tài)的寫照。

2.利益格局復(fù)雜化，社會(huì)矛盾化解機(jī)制尚未完善

與經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)辦之初相比，深圳“也許少了一分突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)舊體制的難度，但可能多了一分調(diào)整既有利益格局的阻力”。在深圳高速發(fā)展的30年過程中，由于企事業(yè)單位改革、征地拆遷、勞動(dòng)爭議等關(guān)系到公眾切身利益的事件，導(dǎo)致社會(huì)矛盾不斷增加、激化，很多糾紛難以及時(shí)解決，政府及個(gè)人付出相關(guān)成本極高。效率低下與成本高昂暴露出，傳統(tǒng)社會(huì)矛盾化解機(jī)制的不足，獨(dú)立調(diào)節(jié)部門的發(fā)展滯后，使其難以充分彌補(bǔ)法律調(diào)節(jié)機(jī)制與人情調(diào)節(jié)機(jī)制的固有缺陷。

3.社會(huì)治理主體單一化，社會(huì)資源難以整合

多年來，深圳積極建立社會(huì)組織孵化平臺(tái)，探索先孵化后登記的管理模式，使社會(huì)組織較為廣泛的參與到公共服務(wù)、學(xué)術(shù)建設(shè)、行業(yè)管理等多個(gè)領(lǐng)域。然而，在調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾、共享社會(huì)資源等關(guān)鍵性領(lǐng)域，管理主體單一化問題依然嚴(yán)重，社會(huì)組織的功能發(fā)揮依然受限。

4.社會(huì)管理部門聯(lián)動(dòng)性弱，社會(huì)管理信息難以共享

我國現(xiàn)有的政府管理模式基本為科層制模式，這種高度分散的隔離組織，容易造成組織內(nèi)部的“壁壘森嚴(yán)”(如圖3)。正如深圳現(xiàn)有的治安管理體系，多數(shù)政府部門、社會(huì)組織、企業(yè)都有視頻監(jiān)管資料，然而各部門之間缺少溝通與共享的網(wǎng)絡(luò)，一旦發(fā)生公共危害事件，便難以在第一時(shí)間準(zhǔn)確掌握相關(guān)信息，及時(shí)化解危機(jī)。普通百姓遭遇突發(fā)問題時(shí)，調(diào)看相關(guān)資料則更為困難。社會(huì)管理部門間聯(lián)動(dòng)性弱，管理信息共享率低等問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響到社會(huì)治安的維護(hù)、公民現(xiàn)實(shí)困難的解決。

傳統(tǒng)社會(huì)

現(xiàn)代社會(huì)圖3 傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會(huì)管理體系對比示意

三、網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)管理范式的基本框架

1.秉持“以人為本，賦權(quán)參與、合作共治”的基本治理理念

“以人為本”強(qiáng)調(diào)真正理解人的價(jià)值與需求，理解社會(huì)的發(fā)展不僅是為了實(shí)現(xiàn)GDP的增長，而是對人終極價(jià)值的關(guān)懷；“賦權(quán)參與”，強(qiáng)調(diào)政府從“權(quán)力政府”轉(zhuǎn)向“責(zé)任政府”，從“劃船者”轉(zhuǎn)向“掌舵者”，賦予社會(huì)組織、公民更多參與社會(huì)管理事務(wù)的機(jī)會(huì)與權(quán)力；“合作共治”，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)組織、企業(yè)等資源的協(xié)調(diào)與整合，在合作中推進(jìn)共贏。

2.全面促進(jìn)資源共享，建構(gòu)社會(huì)管理監(jiān)測信息系統(tǒng)

社會(huì)管理監(jiān)測信息系統(tǒng)，旨在構(gòu)建一種發(fā)散式的信息交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息的多方向搜集與傳遞，即業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)交換的實(shí)現(xiàn)，從而改變單一治理主體因信息缺失或不足而造成的非理性判斷。業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)交換以單一的業(yè)務(wù)對象信息在不同的職能部門間為交換基點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)不同職能部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享。社會(huì)管理監(jiān)測信息系統(tǒng)(如圖4)主要包括三部分：業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)以及數(shù)據(jù)中心。其中業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)則主要是處理基層數(shù)據(jù)的收集、整理，將盡可能多的底層數(shù)據(jù)做好規(guī)范化處理；業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)交換則是作為數(shù)據(jù)中心和底層數(shù)據(jù)收集的一個(gè)轉(zhuǎn)換，不僅對底層數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合匯總、剔除冗余、按照數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)范式入庫，而且將整理好的數(shù)據(jù)發(fā)送至數(shù)據(jù)中心，做好實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的更新與保存；數(shù)據(jù)中心主要是對全部社會(huì)管理信息的整合、分析、集成等綜合操作，并將整理出的數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘以及知識(shí)管理歸類，為行政管理提供科學(xué)、準(zhǔn)確的參考建議。通過構(gòu)建綜合化、智能化、人性化的社會(huì)管理監(jiān)測信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對各人群、各場域的全面監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)公安部門、交警部門、社區(qū)、企業(yè)、大眾媒體等視頻監(jiān)測資料的全面共享，實(shí)現(xiàn)社會(huì)網(wǎng)、單位網(wǎng)、局域網(wǎng)的全面聯(lián)動(dòng)，進(jìn)而準(zhǔn)確全面的掌握個(gè)人相關(guān)信息，為定位與追蹤工作，心理問題預(yù)防工作、社會(huì)服務(wù)優(yōu)化工作等提供有效平臺(tái)。

圖4 社會(huì)管理監(jiān)測信息系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

3.全面調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，構(gòu)建“1+1+4”社會(huì)管理組織網(wǎng)絡(luò)

政府與其他社會(huì)力量共同構(gòu)成相互依存的網(wǎng)絡(luò)體系，保持平等開放的合作關(guān)系，構(gòu)建“1+1+4”的組織管理網(wǎng)絡(luò)，即1個(gè)主管部門——市級(jí)黨委；1個(gè)監(jiān)管部門——管理委員會(huì)；4個(gè)運(yùn)作部門——政府管理部、技術(shù)支持部、社會(huì)組織部、紀(jì)律監(jiān)察部(如圖5)。市級(jí)黨委，負(fù)責(zé)制定構(gòu)建社會(huì)管理監(jiān)測信息系統(tǒng)的相關(guān)制度政策、撥付?？钪С值认嚓P(guān)指導(dǎo)性工作。管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)整體規(guī)劃、日常管理、專業(yè)人員培訓(xùn)、選拔、任用、考核等工作。4個(gè)部門：技術(shù)支持部，開發(fā)、維護(hù)、升級(jí)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)及信息檢索系統(tǒng)。社會(huì)組織部，協(xié)調(diào)各部門收集數(shù)據(jù)信息，為需求群體提供專業(yè)服務(wù)。紀(jì)律監(jiān)察部：評估、監(jiān)督各部門工作成效；接受公眾反饋與投訴；信息保密工作。政府管理部，由社區(qū)層面的政府派出機(jī)構(gòu)的代表組成，如街道辦、派出所、工商局、衛(wèi)生局等，定期開展一站式服務(wù)工作，及時(shí)向原單位反映社會(huì)組織部提交的公眾求助問題、疑難問題。

圖5 “1+1+4”組織管理結(jié)構(gòu)圖

注釋：

①田星亮.論網(wǎng)絡(luò)化治理的主體及其相互關(guān)系[J]. 學(xué)術(shù)界, 2011，(2):61-69.

②③④⑤彼得·德魯克. 社會(huì)的管理[M]. 上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003，第8-16頁.

⑥陶丹萍. 網(wǎng)絡(luò)治理理論及其應(yīng)用研究——一個(gè)公共管理新途徑的闡釋[D].上海：上海交通大學(xué)，2011.

⑦格里·斯托克．作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)[J]．國際社會(huì)科學(xué)：中文版，1999，(2)：19.

⑧姚引良，劉 波， 汪應(yīng)洛. 網(wǎng)絡(luò)治理:地方政府踐行科學(xué)發(fā)展觀的可行選擇[J]. 西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2010,30(1)：46-51.

⑨斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯．網(wǎng)絡(luò)化治理——公共部門的新形態(tài)[M]．孫迎春，譯．北京：北京大學(xué)出版社，2008，第5頁.

⑩陳振明．公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2003，第86頁.

責(zé)任編校：陳 強(qiáng)，王彩紅

2013-01-25

常雅慧，女，內(nèi)蒙古呼和浩特人，碩士，主要從事社會(huì)工作研究。

C912.8

A

1007-9734(2013)02-0109-04