鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定與責(zé)任承擔(dān)：基于浙江省三門(mén)縣小雄鎮(zhèn)的個(gè)案分析

郁建興 黃 飚

（浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310027）

十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為現(xiàn)行體制中最基層的政府，是政令下達(dá)的最后一站，更是民意上傳的第一站，肩負(fù)著連接國(guó)家與社會(huì)的重要使命。在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能全面轉(zhuǎn)向基層社會(huì)管理與公共服務(wù)提供。①鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行的好壞，直接影響到公共服務(wù)提供的優(yōu)劣和基層社會(huì)的穩(wěn)定。因此，基于基層治理實(shí)際，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和責(zé)任，并進(jìn)一步明確其角色定位，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革的前提與基礎(chǔ)。

當(dāng)前，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的觀點(diǎn)主要有“撤鄉(xiāng)”、“鄉(xiāng)派”和“鎮(zhèn)政”三種。在全國(guó)性制度設(shè)計(jì)和論證過(guò)程中，地方案例往往能夠提供重要的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。本文以浙江省三門(mén)縣小雄鎮(zhèn)政府為個(gè)案，具體考察其法定職權(quán)和實(shí)際責(zé)任，在此基礎(chǔ)上，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的方向。

一、“撤鄉(xiāng)”、“鄉(xiāng)派”和“鎮(zhèn)政”觀點(diǎn)述評(píng)

已有研究基于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和責(zé)任的不同認(rèn)知，提出了許多觀點(diǎn)。撤鄉(xiāng)論者認(rèn)為，后稅費(fèi)時(shí)代的基層權(quán)力已經(jīng)“懸浮”起來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正在走向“不作為”，鄉(xiāng)村治理不一定非需要設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不可②。因此他們主張“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制”③，以“法制—遵守”的行為模式為基礎(chǔ)，通過(guò)民主選舉的方式，建立自治組織，利用非行政手段切實(shí)履行處理“地方公共事務(wù)”的職能④。保鄉(xiāng)論者主張保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。但是，他們的具體建議卻是大相徑庭。

一是“收權(quán)派”，主張“鄉(xiāng)派”。持此觀點(diǎn)的學(xué)者反對(duì)在目前情況下實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治⑤。他們指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有法律賦予的行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)，其權(quán)力已經(jīng)虛空。同時(shí)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行現(xiàn)狀看，其權(quán)力運(yùn)作基本上已成為一級(jí)派出機(jī)關(guān)。因此，應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位為協(xié)助上級(jí)政府進(jìn)行基層社會(huì)管理和公共服務(wù)提供，設(shè)立由縣政府統(tǒng)一管理、縣財(cái)政全額撥款的鄉(xiāng)公所⑥。他們還從管理幅度的角度論證了其可行性⑦。

二是“擴(kuò)權(quán)派”，主張“鎮(zhèn)政”。持此觀點(diǎn)的學(xué)者不贊成鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治或?qū)⑧l(xiāng)鎮(zhèn)政府改為上級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)⑧。他們承認(rèn)“鄉(xiāng)政村治”的體制仍然是“重汲取、輕服務(wù)”的延續(xù)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村穩(wěn)定和鄉(xiāng)村治理當(dāng)中有著其他組織無(wú)法替代的功能，取消農(nóng)業(yè)稅以后的的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制改革也正是圍繞著從“汲取式”向“服務(wù)式”的轉(zhuǎn)變而展開(kāi)的⑨。因此，他們強(qiáng)調(diào)通過(guò)制度革新、職能轉(zhuǎn)變、培育公民意識(shí)等方式⑩，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力 ，并且建立代表基層利益的“民本位”政府 。

三是“因地制宜派”，主張“鄉(xiāng)派、鎮(zhèn)政”。持此觀點(diǎn)的學(xué)者強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層行政設(shè)置的體制不需要改變 ，簡(jiǎn)單地撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)造成基層社會(huì)管理的真空，難以滿足基層民眾對(duì)公共服務(wù)的需求。(他們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小、責(zé)大，從來(lái)都不是權(quán)、責(zé)、能對(duì)等的一級(jí)完備政府，為了完成上級(jí)任務(wù)，不得不越權(quán)使用行政權(quán)力(，其政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)表現(xiàn)出以消極、不作為或亂作為為核心的“不出事”邏輯(，但是，在某些符合自身利益的領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻具有超強(qiáng)的行動(dòng)能力(。因此，他們主張?jiān)谥匦聞澐帧班l(xiāng)”“鎮(zhèn)”的基礎(chǔ)上，通過(guò)“精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)”，因地制宜地實(shí)行“鄉(xiāng)派、鎮(zhèn)政”。具體來(lái)說(shuō)，就是以產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)為標(biāo)準(zhǔn)，將50%以上人口從事工商業(yè)、70%以上財(cái)政收入來(lái)自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的定義為鎮(zhèn)，其余則劃歸為鄉(xiāng)，將鄉(xiāng)政府改為派出機(jī)關(guān)，僅事政務(wù)和村民自治指導(dǎo)，同時(shí)，擴(kuò)展鎮(zhèn)政府的自主權(quán)，建立權(quán)責(zé)能對(duì)等的一級(jí)政府

，即農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為鄉(xiāng)公所，工業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)與中心鎮(zhèn)保留并健全一級(jí)政府職能。

綜上所述，已有研究的爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革方向，如圖1所示，但尚未出現(xiàn)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的觀點(diǎn)。我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)履行的職能和承擔(dān)的責(zé)任決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位，而其角色定位又進(jìn)一步?jīng)Q定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向。因此，我們以三門(mén)縣小雄鎮(zhèn)為實(shí)際案例，具體討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和責(zé)任，并由此探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革路徑。

圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革路徑圖

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職能和實(shí)際責(zé)任：小雄案例

近年來(lái)，浙江省臺(tái)州市三門(mén)縣致力于全面構(gòu)建公共權(quán)力監(jiān)管體系，旨在通過(guò)完善制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化工作機(jī)制等方式，切實(shí)規(guī)范公權(quán)力行使，有效監(jiān)管公權(quán)力運(yùn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為公共權(quán)力行使的主體之一，是權(quán)力監(jiān)管的重要對(duì)象。

在過(guò)去一年中，作為“全面構(gòu)建公共權(quán)力監(jiān)管體系”試點(diǎn)單位，小雄鎮(zhèn)政府嚴(yán)格以法律、法規(guī)為依據(jù)，九易其稿，最終整理出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政職權(quán)76項(xiàng)，其中：行政確認(rèn)4項(xiàng)、行政征收2項(xiàng)、行政處罰4項(xiàng)、行政強(qiáng)制2項(xiàng)、行政裁決2項(xiàng)、行政監(jiān)管16項(xiàng)、行政指導(dǎo)4項(xiàng)、其他行政行為42項(xiàng)。共涉及法律法規(guī)等依據(jù)67部，其中：法律19部、行政法規(guī)14部、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章4部、地方性法規(guī)10部、浙江省政府規(guī)章12部、其他規(guī)章8部。（見(jiàn)附表：小雄鎮(zhèn)人民政府職權(quán)目錄）

從清理結(jié)果來(lái)看，小雄鎮(zhèn)政府的法定職權(quán)非常明確，根據(jù)“權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則，其承擔(dān)的責(zé)任十分有限。但事實(shí)上，在訪談了該鎮(zhèn)多位領(lǐng)導(dǎo)干部后，我們發(fā)現(xiàn)，上述職權(quán)目錄所列出的工作最多僅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際工作量的 50%。根據(jù)訪談的內(nèi)容，我們將這些超額的工作按照所占工作量的不同進(jìn)行了排序，由多到少分別是：上級(jí)政府重點(diǎn)工程的協(xié)助落實(shí)、新農(nóng)村建設(shè)中各類項(xiàng)目的指導(dǎo)、農(nóng)村糾紛的調(diào)解和不定期的各類普查。這些超出法律、法規(guī)明確規(guī)定的責(zé)任主要來(lái)源于三個(gè)方面：

第一，縣級(jí)政府的非制度化強(qiáng)加。由于縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)村信息了解程度遠(yuǎn)不及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因而，在具體履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能時(shí)，縣級(jí)政府只在政策制定、行政審批、財(cái)政支持和專業(yè)技術(shù)等方面承擔(dān)主要責(zé)任，對(duì)于人力、信息以及現(xiàn)場(chǎng)工作等與政策執(zhí)行相關(guān)的支持，往往需要依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 。雖然法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需承擔(dān)上級(jí)政府委托的責(zé)任，但在具體實(shí)踐中，縣級(jí)政府往往通過(guò)一些非制度化手段，將額外的責(zé)任強(qiáng)加給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而這些責(zé)任所對(duì)應(yīng)的權(quán)力仍在縣級(jí)政府手中，如圖2縣鄉(xiāng)政府權(quán)責(zé)對(duì)比圖中的陰影部分所示。以農(nóng)村宅基地管理為例，從法律規(guī)定上看，其審批權(quán)和派出機(jī)構(gòu)的人員管理權(quán)均歸屬于縣級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不承擔(dān)任何職責(zé)。但在實(shí)際生活中，小雄鎮(zhèn)政府一位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為：“現(xiàn)在農(nóng)村管理中最大的問(wèn)題就發(fā)生在宅基地管理上。”

圖2 縣鄉(xiāng)政府權(quán)責(zé)對(duì)比圖

第二，對(duì)村級(jí)組織的過(guò)于積極指導(dǎo)?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）第一章第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助?！钡?，來(lái)自信訪工作考核“一票否決”的壓力、村級(jí)組織自治能力有限等因素，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常過(guò)于積極地?fù)?dān)負(fù)“指導(dǎo)”責(zé)任，甚至直接干預(yù)村民自治事務(wù)，以“擺平”農(nóng)村管理中出現(xiàn)的矛盾與問(wèn)題，如圖3鄉(xiāng)村權(quán)責(zé)分布圖中的陰影部分所示。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“兜底”職能。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為市場(chǎng)和社會(huì)力量的最終補(bǔ)充，其職能具有“兜底”性，它要求政府改變?cè)械臋?quán)力行使邏輯，優(yōu)先考慮通過(guò)市場(chǎng)或社會(huì)的手段進(jìn)行管理。在市場(chǎng)/社會(huì)能力相對(duì)較弱的情況下，這種“兜底”特征要求政府更多地承擔(dān)引導(dǎo)市場(chǎng)良性運(yùn)行、培育發(fā)展社會(huì)組織的責(zé)任。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為現(xiàn)行體制下最基層的一級(jí)政府，在具體行政過(guò)程中，同樣履行著“兜底”職能，如圖3鄉(xiāng)村權(quán)責(zé)分布圖中的點(diǎn)陣部分所示。例如小雄鎮(zhèn)在鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下成立了“和事協(xié)會(huì)”，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的體現(xiàn)，該協(xié)會(huì)每年約解決該鎮(zhèn)60%～70%的糾紛案件。但由于其自身能力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍需出面調(diào)解部分糾紛。

圖3 鄉(xiāng)村權(quán)責(zé)分布圖

三、結(jié)論與討論

從小雄案例中，我們既可以看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職權(quán)及來(lái)源，也可以看到其實(shí)際承擔(dān)的責(zé)任。法律、法規(guī)明確規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)十分有限，但在具體實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了履行明確的法定職權(quán)以外，還承擔(dān)著縣級(jí)政府通過(guò)非制度化手段強(qiáng)加的責(zé)任、對(duì)村級(jí)組織的過(guò)于積極指導(dǎo)責(zé)任以及政府的“兜底”責(zé)任?；蛴姓撜哒J(rèn)為，對(duì)于上述三種責(zé)任，完全可以通過(guò)體制機(jī)制的完善，改變其承擔(dān)的主體。因此，改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣級(jí)政府派出機(jī)關(guān)是可行的改革方式。 我們認(rèn)為，縣級(jí)政府非制度化地強(qiáng)加責(zé)任以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)度干預(yù)自治事務(wù)的情況，確實(shí)可以通過(guò)制度優(yōu)化得以解決，但是，對(duì)于“兜底”職能的履行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須是其中的重要主體。

盡管縣級(jí)政府具有較高權(quán)威和制定行政規(guī)范的權(quán)力、職能設(shè)置和部門(mén)配置較為齊全、人員配置較為充實(shí)、財(cái)政實(shí)力上具有優(yōu)勢(shì)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在多數(shù)領(lǐng)域只有執(zhí)行權(quán)而不具有規(guī)范權(quán)，職權(quán)不完善、部門(mén)設(shè)置較少、工作人員較少，財(cái)政實(shí)力相對(duì)較弱，但是，相比于縣級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有先天的地緣優(yōu)勢(shì)，更為了解鄉(xiāng)村當(dāng)?shù)氐男畔ⅰＴ谌肆?、信息以及現(xiàn)場(chǎng)工作等與政策執(zhí)行相關(guān)的方面，縣級(jí)政府往往需要依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行政府“兜底”職能不可或缺。

可以看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了履行法定職權(quán)外，還必須承擔(dān)政府的“兜底”責(zé)任，因此，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，并不是可行的改革方向。那么，怎樣的改革才真正符合基層治理的實(shí)際呢？雖然持“鎮(zhèn)政”觀點(diǎn)的學(xué)者也一致認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位是無(wú)可替代的，但是，現(xiàn)有討論都沒(méi)能合理地論證其原因并提出可操作的改革對(duì)策。我們認(rèn)為，要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先必須明確其應(yīng)履行的職能和承擔(dān)的責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上，聯(lián)動(dòng)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)，重構(gòu)縣鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系，同時(shí)積極引導(dǎo)社會(huì)的參與。

第一，明確角色定位：法定職能有限，兜底責(zé)任無(wú)限。小雄鎮(zhèn)的案例表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了履行法定的職能以外，還需要承擔(dān)“兜底”的責(zé)任。我們認(rèn)為，國(guó)家和社會(huì)需要一個(gè)緩沖區(qū)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為履行政府“兜底”職能的重要主體之一，正是這個(gè)居間角色的最好扮演者。這種“兜底”職能決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需長(zhǎng)期承擔(dān)法定職能之外的責(zé)任。因此，要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先須明確其角色定位，正視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定職能有限，兜底責(zé)任無(wú)限這一現(xiàn)實(shí)，而后才能在明確職能和責(zé)任的基礎(chǔ)之上，重構(gòu)縣鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系。

第二，重構(gòu)縣鄉(xiāng)關(guān)系：界分縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)，落實(shí)財(cái)權(quán)配套。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際承擔(dān)的責(zé)任一部分來(lái)源于上級(jí)政府通過(guò)非制度化手段的強(qiáng)加。這部分責(zé)任的履行既無(wú)法律依據(jù)，也無(wú)與之相對(duì)應(yīng)的權(quán)力配套。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，首先，必須明確界分縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)目錄的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步清理出縣級(jí)政府的職權(quán)目錄，針對(duì)那些通過(guò)非制度化手段強(qiáng)加的部分，縣級(jí)政府必須與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)商，結(jié)合縣鄉(xiāng)政府各自的優(yōu)勢(shì)，明確職能履行和責(zé)任承擔(dān)的主體，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部分責(zé)任，在縣鄉(xiāng)之間合理分工。具體來(lái)說(shuō)，可以將財(cái)政花費(fèi)大、外部性大、專業(yè)權(quán)威性強(qiáng)和均等化程度要求高的職能劃歸縣級(jí)政府，將瑣碎繁雜、個(gè)性化程度高、服務(wù)性強(qiáng)的職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。其次，必須合理落實(shí)財(cái)權(quán)配套?，F(xiàn)行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度極大地削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政自主權(quán)，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)政依賴。我們認(rèn)為，相對(duì)穩(wěn)定和相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行屬地化管理的基礎(chǔ)保障。因此，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新增的責(zé)任，必須根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，促進(jìn)縣級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政放權(quán)。

第三，重構(gòu)鄉(xiāng)村關(guān)系：明確自治內(nèi)容，履行指導(dǎo)職責(zé)?！洞褰M法》賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村級(jí)組織的“指導(dǎo)”職責(zé)，同時(shí)規(guī)定“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。但是，在具體實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)度干預(yù)村民自治事務(wù)的情況較為嚴(yán)重。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改變其在村務(wù)管理中過(guò)于主動(dòng)的角色定位。具體來(lái)說(shuō)，首先，要依據(jù)法律法規(guī)并結(jié)合村務(wù)管理的實(shí)際，具體細(xì)化村民自治的內(nèi)容，清理出村級(jí)組織的職權(quán)目錄。其次，在此基礎(chǔ)上，撤銷對(duì)無(wú)關(guān)自治事務(wù)的干預(yù)；最后，對(duì)于那些與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)目錄相對(duì)應(yīng)，需要其承擔(dān)“指導(dǎo)”責(zé)任的部分，就必須明確權(quán)責(zé)主體，擺正鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位，合理地履行“指導(dǎo)”職責(zé)。

第四，引導(dǎo)社會(huì)參與：培育社會(huì)組織，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)移?？h鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系的重構(gòu)，能夠在很大程度上規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定職權(quán)的履行及其對(duì)應(yīng)責(zé)任的承擔(dān)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍需履行法定職權(quán)之外的“兜底”職能。針對(duì)這部分責(zé)任的承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以先通過(guò)引導(dǎo)社會(huì)參與，特別是培育社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)部分職能的轉(zhuǎn)移。進(jìn)而，隨著社會(huì)組織的發(fā)展壯大，社會(huì)能力的不斷提高，逐漸調(diào)整、弱化政府自身的職能。例如小雄鎮(zhèn)政府將民間調(diào)解、社情民意集聚、法律法規(guī)宣傳等眾多職能轉(zhuǎn)移給了和事協(xié)會(huì)。這有效地緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作壓力，對(duì)于小雄鎮(zhèn)這一民風(fēng)彪悍、灘涂使用糾紛頻發(fā)且維穩(wěn)壓力較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，意義重大。當(dāng)然，社會(huì)和市場(chǎng)并不能完全代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行基層社會(huì)管理與公共服務(wù)提供的職能。一旦出現(xiàn)社會(huì)或市場(chǎng)無(wú)法解決的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則必須作為“兜底方”，直接承擔(dān)這部分責(zé)任。

上述改革思路和手段，在某種程度上同樣適用于街道。在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名為獨(dú)立的一級(jí)政府，而街道僅僅是政府派出機(jī)關(guān)，但是在國(guó)家全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，兩者的主要職責(zé)基本相同，即管理基層社會(huì)事務(wù)和提供公共服務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革任重而道遠(yuǎn)。當(dāng)前，必須立足于現(xiàn)有制度條件與基層工作實(shí)際，明確界定出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)履行的職能和承擔(dān)的責(zé)任，然后在此基礎(chǔ)之上確?？h級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的適當(dāng)放權(quán)，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的權(quán)力擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)，同時(shí)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與自治組織的合作，積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與基層事務(wù)管理，逐步形成國(guó)家和社會(huì)良性互動(dòng)的基層治理格局。

附表 小雄鎮(zhèn)人民政府職權(quán)目錄

6 農(nóng)村土地承包管理 《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第十一條、第四十八條、第五十一條7 土地安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況監(jiān)督 《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條8 基本農(nóng)田保護(hù)管理 《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第六條9 農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理 （1）《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第三十三條（2）《浙江省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第三十七條10 對(duì)侵害村集體及村民合法權(quán)益行為的糾正和處理 《浙江省實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》第四十四條11 低收入家庭收入情況的監(jiān)督管理 《浙江省低收入家庭收入核定辦法》第五條、第十八條12 村民反映村級(jí)組織存在相關(guān)問(wèn)題的調(diào)查核實(shí)及答復(fù) 《浙江省實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》第四十三條13 對(duì)暫住人口的管理 《浙江省暫住人口管理?xiàng)l例》第三條、第十七條14 征兵管理 （1）《征兵工作條例》第十二條、第十三條、第十九條（2）《浙江省征兵工作條例》第十六條、第二十一條、第二十四條15 民兵管理 《中華人民共和國(guó)兵役法》第三十九條序號(hào) 行政權(quán)力名稱 權(quán)力行使依據(jù)16 臨震應(yīng)急期應(yīng)急措施管理 《破壞性地震應(yīng)急條例》第十七條、第十八條、第十九條、第二十條、第二十一條七、行政指導(dǎo)（共4項(xiàng)）1 村經(jīng)濟(jì)合作社設(shè)立、選舉、運(yùn)行、終止的具體指導(dǎo)和服務(wù) 《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第九條2 村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷或調(diào)整范圍的提出 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第三條、第五條3 組織指導(dǎo)村民委員會(huì)選舉工作 《浙江省村民委員會(huì)選舉辦法》第五條、第六條4 對(duì)群眾性治安保衛(wèi)組織的指導(dǎo)和監(jiān)督 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》第四條、第五條八、其他行政權(quán)力（共42項(xiàng)）1 城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)審核2 城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)注銷結(jié)算審核（1）《浙江省人民政府關(guān)于加快實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》（2）《關(guān)于進(jìn)一步做好臺(tái)州市區(qū)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》（3）《關(guān)于進(jìn)一步做好全縣城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》（1）《浙江省人民政府關(guān)于加快實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》（2）《關(guān)于進(jìn)一步做好臺(tái)州市區(qū)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》（3）《關(guān)于進(jìn)一步做好全縣城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》3 再生育（夫妻特殊情況生育）申請(qǐng)材料的接收及審核（1）《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》第十八條（2）《浙江省人口與計(jì)劃生育條例》第十九條4 再生吻合手術(shù)申請(qǐng)的審查 《浙江省人口和計(jì)劃生育條例》第三十三條5 計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象初審《關(guān)于開(kāi)展對(duì)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》、《浙江省農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象確認(rèn)辦法》、《浙江省農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象確認(rèn)條件的政策性解釋》

6 病殘兒醫(yī)學(xué)鑒定申請(qǐng)的調(diào)查核實(shí) 《病殘兒醫(yī)學(xué)鑒定管理辦法》第十三條7 動(dòng)物疫病預(yù)防和控制 （1）《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第十四條、第三十四條（2）《浙江省動(dòng)物防疫條例》第五十三條8 受委托發(fā)放農(nóng)村居民采伐自留山和個(gè)人承包集體林木的采伐許可證 《中華人民共和國(guó)森林法》第三十二條9 對(duì)土地承包材料的審核 《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第三十條、第三十四條10 鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證申請(qǐng)審查 《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條11 鎮(zhèn)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)的審核 《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第二十條12 組織實(shí)施村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃 （1）《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第十七條（2）《浙江省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第十五條13 村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃局部調(diào)整 《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第八條、第十五條14 鎮(zhèn)道路規(guī)劃編制 《中華人民共和國(guó)公路法》第十四條、第十六條15 編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃 《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第八條序號(hào) 行政權(quán)力名稱 權(quán)力行使依據(jù)16 農(nóng)村村民宅基用地審核 （1）《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條（2）《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第三十六條17 最低生活保障對(duì)象核查及報(bào)批 《浙江省最低生活保障辦法》第十五條18 最低生活保障金的發(fā)放 《浙江省最低生活保障辦法》第十九條19 農(nóng)村五保供養(yǎng)工作制度的制定和監(jiān)督 《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第十八條20 《農(nóng)村五保供養(yǎng)證書(shū)》申請(qǐng)的審核及報(bào)批 《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第七條21 《農(nóng)村五保供養(yǎng)證書(shū)》核銷的審核及報(bào)批 《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第六條、第八條22 自然災(zāi)害救助對(duì)象的審核 《自然災(zāi)害救助條例》第二十條23 城鄉(xiāng)居民大病醫(yī)療救助的審核 《浙江省醫(yī)療救助工作管理暫行辦法》第二條、第三條24 義務(wù)兵家庭優(yōu)待金發(fā)放 《軍人撫恤優(yōu)待條例》第三十三條25 具體負(fù)責(zé)老年人權(quán)利保障工作及代發(fā)老年人優(yōu)待證 《浙江省實(shí)施<老年人權(quán)益保障法>辦法》第五條26 鄉(xiāng)村公益性墓地、骨灰存放處建設(shè)審核及報(bào)批《浙江省殯葬管理?xiàng)l例》第二十三條27 民間糾紛調(diào)處 （1）《民間糾紛處理辦法》第五條、第七條、第二十條（2）《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》第三十四條28 鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)使用土地的審核《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十一條29 地質(zhì)災(zāi)害險(xiǎn)情情況經(jīng)濟(jì)的救援 《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第二十八條、第二十九條30 發(fā)生自然災(zāi)害危害或者事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置措施 《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十五條、第五十六條、第五十七條31 處置危險(xiǎn)化學(xué)品事故 《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第七十一條、第七十二條32 調(diào)解侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中享有的權(quán)益糾紛 《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》第五十五條

序號(hào) 行政權(quán)力名稱 權(quán)力行使依據(jù)33 對(duì)交通安全嚴(yán)重隱患的處理決定 《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第二十九條34 責(zé)令村民委員會(huì)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者責(zé)令對(duì)不真實(shí)事項(xiàng)糾正后重新公布 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》 第三十一條35 傳染病和其他公共衛(wèi)生防范工作 （1）《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第五條（2）《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第十三條36 要求執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)服務(wù)人員參加預(yù)防、控制和撲滅動(dòng)物疫病的活動(dòng) 《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第五十五條37 突發(fā)水污染事故的應(yīng)急處置 《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第六十六條38 對(duì)野生動(dòng)物資源的管理 《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》第六條39 開(kāi)展植樹(shù)造林活動(dòng) 《中華人民共和國(guó)森林法》第十一條40 組織封山育林 《中華人民共和國(guó)森林法》第二十八條41 森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救 《中華人民共和國(guó)森林法》第二十一條42 火災(zāi)撲救工作 《中華人民共和國(guó)消防法》第三十六條

[注 釋]

① 黃紅華、郁建興：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革再思考》，《學(xué)習(xí)與探索》2006年第5期。

② 于建嶸：《后稅費(fèi)時(shí)代：基層權(quán)力“懸浮”之憂》，《人民論壇》2010年第1期。

③ 參見(jiàn)黨國(guó)英：《鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)亟待改革》，《科學(xué)決策》2006年第7期；胡星斗：《希望盡快撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府》，《江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第1期。

④ 于建嶸：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府，恢復(fù)農(nóng)村自治》，《江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第1期。

⑤ 參見(jiàn)趙樹(shù)凱：《不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生存策略》，《中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)報(bào)》2013年2月21日。

⑥ 趙樹(shù)凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之命運(yùn)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2006年第7期。

⑦ 董娟：《關(guān)于減少行政層級(jí)的思考——行政派出模式的一種審視》，《中國(guó)行政管理》2009年第5期。

⑧ 黨國(guó)英：《我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的回顧與展望》，《中國(guó)黨政干部論壇》2009年第3期。

⑨ 張良：《從“汲取式整合”到“服務(wù)式整合”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的轉(zhuǎn)型與建構(gòu)——基于國(guó)家政權(quán)建設(shè)的視角》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2010年第2期。

⑩ 鐵鍇：《影響和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的變量因素及其規(guī)制路徑》，《理論導(dǎo)刊》2012年第6期；

? 許才明：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式：觀點(diǎn)辨析及近期選擇》，《求實(shí)》2011年第8期。

? 李昌平：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部》，《中國(guó)改革》2005年第1期。

?賀雪峰：《鄉(xiāng)村基層組織弱化不得》，《中國(guó)老區(qū)建設(shè)》2012年第6期。

項(xiàng)繼權(quán)：《中國(guó)鄉(xiāng)村治理的層級(jí)及其變遷——兼論當(dāng)前鄉(xiāng)村體制的改革》，《開(kāi)放時(shí)代》2008年第3期。

徐勇：《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2002年第2期。

賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第6期。

吳理財(cái)：《農(nóng)村基層政府如何才能變成服務(wù)型政府》，《中國(guó)老區(qū)建設(shè)》2009年第11期。

? 徐勇：《精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治：鄉(xiāng)級(jí)治理體制的結(jié)構(gòu)性改革》，《江西社會(huì)科學(xué)》2004年第1期。

? 郁建興、高翔等：《從行政推動(dòng)到內(nèi)源發(fā)展：中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的再出發(fā)》，北京師范大學(xué)出版社2013年版，第315頁(yè)。

? 郁建興、高翔：《農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的政府與市場(chǎng)、社會(huì)：一個(gè)分析框架》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。

? 一級(jí)政府與派出機(jī)關(guān)的區(qū)別在于一級(jí)政府除了履行法定職能之外，還需根據(jù)地方實(shí)際履行具有回應(yīng)性的屬地管理職責(zé)，而派出機(jī)關(guān)僅需履行上級(jí)政府委托的責(zé)任即可。