寧波市政公用行業(yè)服務(wù)外包現(xiàn)狀及問題分析

徐向波

（寧波市智慧城管中心，浙江 寧波 315040）

自1997年以來，寧波市一直逐年加強對市政公用行業(yè)的市場培育，大膽嘗試市政公用行業(yè)的服務(wù)外包模式。目前，寧波市市政公用行業(yè)市場化的項目涵蓋城區(qū)內(nèi)河水面保潔、園林綠化養(yǎng)護、市政設(shè)施養(yǎng)護、市容環(huán)衛(wèi)作業(yè)，公交服務(wù)、智慧城管中心案件采集和96310熱線受理等。實踐表明，市政公用行業(yè)通過服務(wù)外包運作，綜合效益日益明顯。一是管理效益明顯。創(chuàng)新了城市管理監(jiān)督新模式，建立了新的城市管理工作機制，推動了政府與企業(yè)、市民之間的互動。二是經(jīng)濟效益明顯。城市管理協(xié)同機制“新兩軸”，小機構(gòu)、大協(xié)作的建立，大力促進政府監(jiān)管歸位，提高了工作效能，管理運行成本降低明顯。三是人員管理市場化效益明顯。緩解了再就業(yè)壓力。目前市政行業(yè)服務(wù)外包從業(yè)人員大都來自再就業(yè)人員。四是專業(yè)人才效益明顯。隨著城市管理大量的高新技術(shù)的應(yīng)用，使得整個行業(yè)急需引進大量相關(guān)專業(yè)的高素質(zhì)人才。目前培養(yǎng)了一批對城管業(yè)務(wù)比較熟悉，同時精于3S技術(shù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的高素質(zhì)人才。

一、寧波市市政公用行業(yè)服務(wù)外包存在問題及原因分析

公共服務(wù)外包是提高政府服務(wù)效率的一條有效途徑[1]，寧波市政府在對市政公用行業(yè)的管理過程中圍繞公平和效率，以效率為標準逐步探索以保證市場的秩序和分配的效率，有效推進和實現(xiàn)市政公用行業(yè)服務(wù)外包。在實施的過程中實質(zhì)上也是公眾、政府和企業(yè)的博弈均衡，是一種動態(tài)的過程。一竿子插到底、有限的準入制度、行政性管制的進入、監(jiān)管職責(zé)界定不清晰、監(jiān)管內(nèi)容方式不明確以及過程中信息的不對稱性等，都體現(xiàn)目前市政公用行業(yè)服務(wù)外包的過程中存在的問題和博弈[2]。

（一）政府管理體制阻礙市政公用行業(yè)服務(wù)外包進程

公共選擇理論主張用市場力量改造政府的功能，提高政府效率，建議政府將其不應(yīng)該做的和做不好的事交給市場來完成，把政府公用行業(yè)更多地采取服務(wù)外包的方式讓多個部門之間就提供同一項服務(wù)展開競爭，以提高服務(wù)質(zhì)量和效率[3]。

寧波市的市政公用行業(yè)由于體制的原因，目前從業(yè)人員都是事業(yè)編制，僅寧波市智慧城管中心、市政（排水）管理處、市園林局、市市容環(huán)衛(wèi)處4家單位就有從業(yè)人員600余人。下?lián)艿木S護經(jīng)費中很大的一部分其實是人員經(jīng)費，所有的設(shè)施都是財政資金自行養(yǎng)護管理，隨著市場化的推進，其弊端日益顯現(xiàn)。統(tǒng)計情況看，目前事業(yè)單位中用于工資性支出的比例最高的占74.74%，最低的占18.75%，且其歷年所占比例變化不大，工資始終占支出的很大一部分,而目前的體制下，人員難以有效分流，使本來就相當有限的養(yǎng)護經(jīng)費變成了人頭經(jīng)費。如果實行市場化運作，在編人員依然要支付工資，所以雖然在編人員的工作效率遠遠低于市場化的工作效率，為確保人盡其事，相應(yīng)的工作仍然要安排在編人員完成。固有的體制阻礙市政公用行業(yè)服務(wù)外包進程。

（二）市場發(fā)育不健全減緩市政公用行業(yè)服務(wù)外包推進

市場發(fā)育不健全主要表現(xiàn)為兩種狀況[4]：一種是市場競爭主體的缺失，即市場發(fā)育不足，難以形成充分競爭的局面。市政公用行業(yè)一直處于政府直接管理的狀態(tài)，許多項目剛開始推出服務(wù)外包時沒有合適的承接主體，或承接主體單一，很容易造成逆向壟斷局面。如2006年寧波市開始啟動的餐廚垃圾從收送到處置服務(wù)外包形式，雖然服務(wù)公司一直按合同運行，因為沒有相應(yīng)的競爭企業(yè)，其成本測算難以監(jiān)控，企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量也明顯沒有充分競爭的行業(yè)來的主動，企業(yè)單向價格壟斷的局面也在逐步形成。

市場發(fā)育不健全另一種表現(xiàn)為過度市場化，體現(xiàn)的是政府在對市場調(diào)控時表現(xiàn)的政府無效干預(yù)，即政府宏觀調(diào)控的范圍和力度不足或方法選擇失當，不能夠彌補“市場失靈”和維持市場機制正常運行的合理需要。以寧波市渣土管理為例，目前寧波市通過核準審批的建筑垃圾經(jīng)營服務(wù)企業(yè)共41家，市區(qū)33家，慈溪和象山8家。2012年寧波市六區(qū)及高新園區(qū)、東錢湖每年產(chǎn)生建筑垃圾4224萬噸，為生活垃圾產(chǎn)生量的30倍，其中工程渣土3657萬噸，工程泥漿462萬噸，裝潢垃圾105萬噸。建筑垃圾規(guī)范化管理是一項規(guī)模龐大，牽涉面廣的復(fù)雜工程，其運輸、消納、處置牽涉交警運管、規(guī)劃國土、水利環(huán)保等眾多部門，加之經(jīng)營服務(wù)企業(yè)過多涌入，在市場的作用下，經(jīng)營企業(yè)出于利益考慮的無序惡性競，再加城市土地資源有限性,處置場地數(shù)量不能滿足實際需要，導(dǎo)致建筑垃圾處置監(jiān)管體系建設(shè)速度相對過慢，各職能部門協(xié)調(diào)配合機制建立相對滯后，政府日常監(jiān)管疲軟，過度市場化帶來了嚴重的監(jiān)管問題。

（三）定價機制不完善限制行業(yè)有序發(fā)展

定價機制的不完善主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是最低價中標問題。目前政府在發(fā)包的時候更多考慮中標的價格，企業(yè)為了能中標會盡量壓低投標的價格，有些甚至低于基本費用標準。如果基本的資金和設(shè)施投入不足，會很容易造成行業(yè)的質(zhì)量問題。對后期的養(yǎng)護質(zhì)量帶來隱患，在養(yǎng)護作業(yè)中很容易產(chǎn)生短期行為和相應(yīng)的規(guī)范企業(yè)反而中不了標，從而產(chǎn)生逆向淘汰，這對市場的引導(dǎo)、培育不利。二是政府單方面定價問題。市政公用行業(yè)的服務(wù)價格一般受到政府較嚴格的控制。如城市供水、供氣、公共交通的服務(wù)價格由政府確定，政府在定價時更多考慮社會效益，缺乏經(jīng)濟上科學(xué)的核算體系。以城市供水為例，2012年寧波市供水平均到戶價格為2.89元/噸，而實際供水成本為3.01元/噸，供水企業(yè)根本達不到國際通行的凈資產(chǎn)利潤率8～10%的合理盈利水平，價格和價值的背離阻礙了市政公用事業(yè)發(fā)展。三是確定的合同價格缺少靈活性問題。參與市政公用行業(yè)服務(wù)外包企業(yè)的經(jīng)費在合同中基本已經(jīng)確定，而且合同簽訂都有一定的年限，但勞動力、水、電、油以及材料、機械等的費用都是不斷變化的，在成本增加的情況下，企業(yè)的可控資金減少，投入到運作中的資金也會相應(yīng)減少，往往會降低服務(wù)質(zhì)量。企業(yè)和政府不能按照市場的價值規(guī)律靈活調(diào)整所需資金往往會限制行業(yè)有序發(fā)展。

（四）政府職能定位處于兩難抉擇導(dǎo)致監(jiān)管難以到位

現(xiàn)行的政府相關(guān)部門，既履行社會管理職責(zé)，又直接經(jīng)營產(chǎn)業(yè)運行，造成“裁判員”與“運動員”不分，不利于形成社會事業(yè)發(fā)展的競爭機制[5]。從寧波實踐來看，因大量的事業(yè)編制人員的存在，仍有不少項目自己在養(yǎng)護，既要養(yǎng)護又要監(jiān)管的狀態(tài)削弱了社會管理的職能。一是監(jiān)管缺乏專業(yè)性。以燃氣行業(yè)為例，在20世紀80年代末和90年代初，為滿足城鄉(xiāng)居民的瓶裝液化氣使用需求，寧波各地紛紛上馬儲配站項目，乃至提出“一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成一個儲配站”的口號，至今，全大市共有儲配站64座，經(jīng)營主體成份復(fù)雜，很多為私人經(jīng)營，多數(shù)儲配站規(guī)模偏小。其中規(guī)模在100立方及以下的占25.4%，最小的僅為40立方；規(guī)模在100～200立方的占52.4%，普遍在120立方左右。燃氣行業(yè)對安全的專業(yè)化監(jiān)管要求很高，市政公用行業(yè)監(jiān)管專業(yè)化程度還達不到市場對規(guī)范化的要求。二是監(jiān)管難度加大。以 BOT形式運作的市政公用行業(yè)項目為例，其在減少政府對市政公用處理設(shè)施的投資壓力，減少政府財政投入發(fā)揮了極大的作用，但運作單位為追求利益最大化造成社會責(zé)任弱化，產(chǎn)生了的新的價格壟斷。三是社會化監(jiān)管缺失。以公交為例，雖然寧波公交對政府購買服務(wù)質(zhì)量、安全運行等提出了一系列考核要求，如加強行業(yè)指導(dǎo)、嚴格行政審批、加大現(xiàn)場稽查力度、GBS實時監(jiān)控、綜合考評等手段，但監(jiān)管的力量仍跟不上公交大容量、大范圍的運行現(xiàn)狀。

二、市政公用行業(yè)服務(wù)外包的對策建議

政府推行市政公用行業(yè)服務(wù)外包的模式，最重要的目標是有效地改變傳統(tǒng)壟斷機構(gòu)或國企中低效、無能和缺乏回應(yīng)性的問題[6]。體制的理順、市場和定價機制的培育，正確的職能定位以及完善的政府監(jiān)管是關(guān)鍵點，不僅要注重種類的設(shè)計、實施以及相互之間的協(xié)調(diào)配合，還要注重更為寬泛的問題，如透明度、可問責(zé)性、效率、適應(yīng)性和一致性等，因此市政公用行業(yè)服務(wù)外包對政府提出了更高的要求。

（一）把握原則，遵循市政公用行業(yè)發(fā)展規(guī)律推進服務(wù)外包

市政公用行業(yè)的服務(wù)外包要妥善處理政府與市場的關(guān)系，在當前條件下，務(wù)必要防止和避免“一刀切”的傾向。一是防止政府公共服務(wù)職能的缺失和弱化。市政公用行業(yè)帶有明顯的外部性即社會公益性，我們既要加快改革公共服務(wù)的提供方式和管理方式，逐步建立和完善適應(yīng)市場經(jīng)濟條件的、有效的公用事業(yè)運營方式和監(jiān)管體系，也要防止地方政府通過“改革”甩包袱，將本應(yīng)由政府承擔的公共服務(wù)職能丟給企業(yè)或市場。二是防止市政公用行業(yè)服務(wù)外包的單一化和機械化。市政公用行業(yè)具有一定的自然壟斷性和顯著的規(guī)模經(jīng)濟性特征，應(yīng)把促進競爭和提供良好公共服務(wù)作為外包有效性的評價標準，在具體操作中應(yīng)按照“兩個毫不動搖”的原則，既大膽讓市場企業(yè)進入，也不必刻意強調(diào)國有企業(yè)退出;既要打破國有壟斷，也要防止新的民營壟斷。三是注重市政公用行業(yè)服務(wù)外包適度原則。市政公用行業(yè)的服務(wù)外包還要防止過度市場化，不能把所有的公用行業(yè)完全推向市場，導(dǎo)致市場的混亂。歐美等市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家，在這方面積累的重要經(jīng)驗表明，政府可以通過全額投資或特別補貼等方式，確保公眾享有廉價而優(yōu)質(zhì)的基本公共設(shè)施和公共服務(wù)。在推行市政公用行業(yè)服務(wù)外包的進程中，應(yīng)堅持適度的原則，既要確定好市場化的限度，又要掌握好市場化的進度。

（二）健全有效市場競爭機制，實現(xiàn)服務(wù)供給多元化

打破傳統(tǒng)的行政壟斷，形成多元競爭的格局，從而實現(xiàn)高效率、高質(zhì)量地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，有賴于制度和合理競爭機制的健全完善。一是建立信息公開制度。市政公用行業(yè)的市場機制要及時披露、公開相關(guān)的信息，否則不同的競爭主體在競逐過程中將會處于信息不對稱的狀態(tài)之中，信息獲取不完全的企業(yè)在競爭中也將處于劣勢，結(jié)果將不利于企業(yè)參與公平競爭，信息的公開要制度化、經(jīng)?；?，營造一個公平的信息環(huán)境。二是健全公開招標制度。以制度把各種不正當?shù)慕灰缀透瘮‖F(xiàn)象的發(fā)生降低到最低程度。鑒于目前市場經(jīng)濟不夠發(fā)達，市場主體培育還不夠成熟的現(xiàn)實，市政公用行業(yè)的服務(wù)外包可以根據(jù)實際需要，考慮引進一些具有較強資質(zhì)的知名企業(yè)參與到服務(wù)外包的競爭中，以確保市政公用行業(yè)服務(wù)外包市場中有效競爭的存在，促進運用市場機制目標的達成。三是構(gòu)建多元供給體系。市政公用行業(yè)服務(wù)外包應(yīng)破除單中心原則，著力構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，有公共事業(yè)組織、第三部門組織、營利性企業(yè)、社會公眾等多元主體參與的城市管理主體模式。政府作為政策的制定者，應(yīng)授權(quán)和尋求代理，建立市場規(guī)劃，維護經(jīng)濟秩序，大力培育和發(fā)展其他社會力量，維護他們的合法權(quán)益，注重運用法律手段來維護公平競爭的秩序和環(huán)境；企業(yè)作為服務(wù)外包的供給者，需增強自身實力，與政府合作，集中精力提高服務(wù)的效率和質(zhì)量，滿足日益增長的公眾的需求，并隨時接受政府和公眾的檢查和質(zhì)疑；公眾作為消費者，應(yīng)通過公開聽證、民意調(diào)查等各種方式參與其中，以實現(xiàn)服務(wù)效能的最大化和服務(wù)品質(zhì)的提高，形成市政公用行業(yè)推行服務(wù)外包的一個動態(tài)循環(huán)體系。

（三）構(gòu)建合理價格形成體系，實現(xiàn)利益均衡最大化

政府要根據(jù)“利益激勵”、“價格上限”和“標桿比較”實現(xiàn)價格有效監(jiān)管，并通過價格封頂來減少監(jiān)管難度及力求防止價格逐年上漲。一是逐步明確定價原則。一方面遵循適當調(diào)控原則，在保證市政公用企業(yè)的良性運營同時，考慮投資回報，鼓勵節(jié)約和避免浪費，對資源性的供氣和供水等行業(yè)服務(wù)，提高過度消費部分收費標準；另一方面遵循便于操作原則，市政公用行業(yè)的價格分類與結(jié)構(gòu)應(yīng)簡單適用，以方便計量和收費。同時，市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價格結(jié)構(gòu)，都要保證相對穩(wěn)定性，避免經(jīng)常大幅度調(diào)整；最后是遵循效率激勵原則，定價應(yīng)能對經(jīng)營者起到提高管理水平和生產(chǎn)效率的激勵作用，誘導(dǎo)企業(yè)以最低的成本提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，保證企業(yè)的內(nèi)部效率。二是合理制定定價標準。要結(jié)合地方的實際和不同行業(yè)的特點，綜合考慮企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營費用的社會平均增長率、行業(yè)技術(shù)進步率、實際生產(chǎn)效率和國內(nèi)同行業(yè)生產(chǎn)率等因素，確定價格制定的標準。通過建立企業(yè)完整、真實的成本核算為價格制定和調(diào)整提供詳實的基礎(chǔ)資料，并注意通過對企業(yè)成本進行調(diào)查來準確掌握企業(yè)成本構(gòu)成和變化情況。要結(jié)合服務(wù)質(zhì)量作為價格制定的輔助標準，即在有效成本的基礎(chǔ)上，把服務(wù)質(zhì)量作為價格制定的輔助因素。要結(jié)合競爭作為價格制定的管制標準。市場競爭不可避免，但必須在法律的框架下規(guī)范進行，以優(yōu)化資源配置和維護市場秩序。三是科學(xué)設(shè)計定價程序。制定價格的程序要貫穿申請、調(diào)查核定成本、聽證和決定四個階段。同時需要注意價格調(diào)整的定期性。由于技術(shù)進步、供求變化、物價水平方面的要求，根據(jù)實際情況，周期性地做出價格調(diào)整。四是完善政府科學(xué)管理機制，實現(xiàn)服務(wù)監(jiān)管有序化。政府在履行管理職能時，必須正確定位自己的角色，努力履行自己服務(wù)外包過程中的決策、清障、監(jiān)督及總結(jié)的職能定位，從具體操作過程中抽離出來；同時要轉(zhuǎn)變管理的理念，強化自己服務(wù)型、有限型及法制型的新觀念，積極引導(dǎo)公眾參與，營造有序的運作環(huán)境。

（四）完善政府科學(xué)管理機制，實現(xiàn)服務(wù)監(jiān)管有序化

一是正確定位政府角色。政府從決定實施公共服務(wù)合同承包到簽訂合同承包扮演決策者的角色，首先要確定哪些公共服務(wù)可以通過外包來提供，必須通過嚴格的程序確定由誰來承包。要消除合同承包中的法律障礙，對不違犯法律的公共服務(wù)實施有效的合同承包，以事實證明公共服務(wù)合同承包的可行性，為合同承包的進一步拓展奠定基礎(chǔ)，對公眾所擔心的問題做出解釋并提供解決的辦法，使政府公共服務(wù)合同承包能夠穩(wěn)定施行，得到公眾的理解和支持。其次對公共服務(wù)合同承包監(jiān)督是政府必不可少的工作，其目標是維護和增進消費者的利益。實行服務(wù)外包的公用行業(yè)往往與公眾的生活直接相關(guān)，如垃圾收集，污水處理等，在一定范圍內(nèi)，只有一家或幾家企業(yè)經(jīng)營。低劣的服務(wù)會嚴重影響公眾的生活質(zhì)量和社會秩序，就是政府對企業(yè)事后做出嚴厲的行政處罰也無法挽回的損失。因此，政府對服務(wù)外包的合同監(jiān)督可以采取主動與被動相結(jié)合的方法。主動方法主要指政府定期檢查。被動監(jiān)督主要指政府建立公眾投訴機構(gòu)，根據(jù)公眾對承包者所提供服務(wù)的不滿而做出的不定期檢查，要求承包商就公眾的不滿做出解釋，及時改進工作。二是及時轉(zhuǎn)變管理理念。（1）確立“服務(wù)型政府”的新理念。在市場經(jīng)濟的環(huán)境下，政府不但應(yīng)該從經(jīng)濟競爭領(lǐng)域內(nèi)退出，擔當起監(jiān)管員的角色，還應(yīng)該擔負起所有企業(yè)的服務(wù)員的職能。傳統(tǒng)的行政管理模式中，政府直接從事大量具體的微觀管理活動，結(jié)果導(dǎo)致政府機構(gòu)和人員編制惡性膨脹，政府的負擔越來越重，而社會的自治功能也越來越弱。市場經(jīng)濟的發(fā)展過程，本質(zhì)上就是國家還權(quán)于社會的過程，實行政企、政事、政社分開，將微觀經(jīng)濟的管理事務(wù)和大部分社會事務(wù)還給企業(yè)和社會組織（中介組織、社會團體、民間的服務(wù)機構(gòu)等）進行管理，政府只承擔社會公益事業(yè)的服務(wù)者和管理人的角色。政府履行管理職能也是通過對經(jīng)濟活動的條件、規(guī)則、信號參數(shù)等方面進行調(diào)控，來間接地調(diào)節(jié)和引導(dǎo)以企業(yè)為主體的各微觀單位的經(jīng)營決策活動，使之符合宏觀經(jīng)濟的發(fā)展目標。（2）確立“有限政府”的新觀念。隨著市場經(jīng)濟的不斷完善，政府不再是各類資源配置的唯一主體，配置資源的范圍也將大大縮小，作用逐步減弱，資源分配主要由市場來進行。與此同時，政府調(diào)控的對象不是包攬一切，而是主要針對公共產(chǎn)品和服務(wù)提供更為有效的監(jiān)管。只有建立“有限政府”的理念，才能實現(xiàn)政府、企業(yè)和公眾之間的合理關(guān)系，推進服務(wù)外包的發(fā)展[7]。（3）確立“法治政府”的新觀念。法治是市場經(jīng)濟要求政府必須奉行的行政原則，只有在法治的環(huán)境下，經(jīng)濟活動才能有效地拒絕和排斥一切不合理的非法律形式的干預(yù)，競爭才能公平公正地展開。政府必須完成執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變既有的思維方式，尊重法律，并建立起牢固的規(guī)則意識，切實解決濫用職權(quán)、執(zhí)法不公、多頭執(zhí)法以及違法亂紀等問題，從而大大提高行政效率。三是著力營造運作環(huán)境。市政公用行業(yè)是城市正常運行的基礎(chǔ)，市政公用行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)是人們生產(chǎn)和生活的必需品，這種特性決定了市政公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)必須是連續(xù)穩(wěn)定，安全可靠的。市政公用行業(yè)能否正常運行，直接影響到公眾利益和社會穩(wěn)定，因此保證市政公用行業(yè)運行安全是政府監(jiān)管的首要任務(wù)。政府監(jiān)管部門應(yīng)督促企業(yè)制訂各項安全生產(chǎn)制度，并定期抽查安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實情況。政府與企業(yè)都必須制訂切實可行的特殊情況下的應(yīng)急預(yù)案，確保市政公用行業(yè)運行安全萬無一失。與此同時，政府應(yīng)注重競爭秩序的監(jiān)管，主要包括防止破壞性競爭、保證社會生產(chǎn)效率和供應(yīng)穩(wěn)定、制約企業(yè)的不正當競爭行為、防止企業(yè)的限制競爭行為。四是積極引導(dǎo)公眾參與。公眾參與是提高管理和服務(wù)質(zhì)量的重要手段之一，市政公用行業(yè)的存在和發(fā)展都來源于公眾的需求，公眾是市政公用行業(yè)存在的基礎(chǔ)，公眾的需求是市政公用行業(yè)服務(wù)質(zhì)量提高和政府管理能力進步的動力。要鼓勵公眾參與法律、法規(guī)和相關(guān)政策的制定。政府在制定的過程中應(yīng)該廣泛征求社會公眾的意見，使規(guī)則能夠維護好廣大公眾的利益，鼓勵公眾通過監(jiān)督電話、專業(yè)網(wǎng)站、新聞媒體等多種途徑參與市政公用行業(yè)日常監(jiān)督，一方面對市政公用產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、收費和價格等進行監(jiān)督；另一方面，對政府管理機構(gòu)的日常工作質(zhì)量進行監(jiān)督，對管理機構(gòu)的工作作風(fēng)、工作效果等方面進行評價。政府相關(guān)部門應(yīng)為公眾參與創(chuàng)造條件，鼓勵和支持公眾以多種形式參與市政公用行業(yè)服務(wù)外包的過程。

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