論我國海上污染事故應(yīng)急機制改革

大連海事大學(xué)輪機工程學(xué)院 紀(jì)玉龍 李鐵駿 孫玉清

遼寧海事局危防處 韓俊松 管永義

一、引言

2010年7月16日，大連新港原油管線發(fā)生爆炸事故（以下簡稱“7·16”事故）導(dǎo)致大量石油泄漏入海，造成了極為嚴(yán)重的海洋及海岸帶污染。“7·16”事故是我國有史以來規(guī)模最大的海上溢油污染事故。事故發(fā)生后，大連市政府積極采取應(yīng)對措施，行動中明確遼寧海事局為清污行動的指揮中心，在交通運輸部的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮下，大連及渤海其他地區(qū)的交通海事、打撈救助系統(tǒng)專業(yè)力量相繼趕赴大連參與清污行動。交通運輸部北海飛行隊主要負(fù)責(zé)海上溢油航空監(jiān)測并多次搭載紅外探測設(shè)備對溢油區(qū)域進行測繪，為決策部門準(zhǔn)確高效地指揮清污行動提供了寶貴的參考數(shù)據(jù)。[1]此次海上清污行動組織指揮體系的高效運行與海事部門的總體協(xié)調(diào)、指揮密不可分。

雖然在遼寧省政府、交通運輸部、環(huán)保部和國家海洋局等部委的大力支持下，大連市政府成功組織了這次海上清污行動，迅速高效地清除了海面和海岸污染，但是仍然暴露出我國海上污染事故應(yīng)急機制的不足，存在涉海部門眾多、力量分散、前期指揮部門不明確、協(xié)調(diào)困難等諸多問題，而協(xié)調(diào)困難尤為突出。本文針對上述問題，參考美國的做法，結(jié)合我國現(xiàn)狀進行討論，以期為我國海上污染事故應(yīng)急工作建言獻策。

二、中美海上污染應(yīng)急體系比較

美國的應(yīng)急體系中建立了由聯(lián)邦環(huán)?？偸?、交通部、內(nèi)政部、行政總署、司法部、衛(wèi)生部等多個政府部門組成的國家溢油應(yīng)急反應(yīng)中心。國家溢油應(yīng)急反應(yīng)中心主要負(fù)責(zé)規(guī)劃美國全國海上溢油防治工作并負(fù)責(zé)指揮、協(xié)調(diào)各州政府與地方溢油應(yīng)急反應(yīng)中心的互相配合和支援。其工作任務(wù)側(cè)重于規(guī)劃和安排全國海上污染應(yīng)急反應(yīng)策略方面。美國國家溢油應(yīng)急反應(yīng)中心設(shè)在美國海岸警衛(wèi)隊總部，是國家反應(yīng)組的通訊聯(lián)絡(luò)中心，接到報告后立即通知預(yù)先指定的現(xiàn)場協(xié)調(diào)員，并分別通報給國家反應(yīng)組的成員部門。[2]

在這個溢油應(yīng)急反應(yīng)體系中，美國海岸警衛(wèi)隊具有至高的協(xié)調(diào)、組織和決定權(quán)。《1990年油污法》明確規(guī)定，在海上污染應(yīng)急反應(yīng)體系中必須設(shè)立一個常設(shè)機構(gòu)，即溢油防治和反應(yīng)辦公室，其成員主要來自聯(lián)邦環(huán)保署、交通部等相關(guān)政府部門，各部門的行動完全按照相關(guān)法律授權(quán)和國家海上污染應(yīng)急計劃行使職責(zé)。與此同時，由聯(lián)邦政府委任一名海岸警衛(wèi)隊官員作為現(xiàn)場的最后決策者，這位官員有權(quán)指揮污染海域所有船舶乃至參與清污行動的海軍船舶，并可以協(xié)調(diào)各相關(guān)政府部門。地區(qū)應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)的三人指揮小組由海岸警衛(wèi)隊、州政府官員和船東代表組成，海岸警衛(wèi)隊官員擁有最后表決權(quán)。在這樣的溢油應(yīng)急指揮機制下，充分確保了聯(lián)合應(yīng)急清污行動的迅速高效、步調(diào)一致和政令暢通。

在我國的海上污染應(yīng)急體系中，海區(qū)級溢油應(yīng)急計劃合作協(xié)調(diào)機制形同虛設(shè)。根據(jù)我國《中國海上船舶溢油應(yīng)急計劃》，沿海各省都建立了相應(yīng)的溢油應(yīng)急計劃，但是海區(qū)級溢油應(yīng)急計劃卻一直未能落實，這就導(dǎo)致了在發(fā)生海區(qū)級溢油事故時，各省之間存在著協(xié)調(diào)困難、協(xié)作能力不強、整體合力發(fā)揮效果差等問題，以致無法迅速有效應(yīng)對重大海上溢油事故。目前我國五個涉海污染管理部門各司其職，分別管理相應(yīng)的污染應(yīng)急計劃，每個部門都建立了一套各自的應(yīng)急預(yù)案，這就導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案不統(tǒng)一，相互溝通協(xié)調(diào)不夠，出現(xiàn)無主污染源事故時存在推諉責(zé)任的現(xiàn)象，使得事故處置效率低下，難以形成統(tǒng)一高效的組織指揮體系。[3]

在國家層面，我國存在海上船舶污染應(yīng)急指揮中心和海上石油平臺溢油應(yīng)急指揮中心兩個機構(gòu)，這兩個機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制、合作機制并未建立起來，兩方面的海上污染應(yīng)急力量分散、指揮不統(tǒng)一，不能很好地應(yīng)對大型海上污染事故。

在美國的應(yīng)急體系中，只有一個現(xiàn)場協(xié)調(diào)員充當(dāng)著現(xiàn)場指揮和決策者，可以大大提高應(yīng)急資源的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)各部門的工作，[4]因此提高了處理海上污染應(yīng)急事故的效率。建立我國海上污染事故應(yīng)急體系，必不可少需要一個牽頭部門，即在發(fā)生重大海上污染事故時充當(dāng)指揮者和決策者的部門。在大連新港“7·16”原油管線爆炸事故的溢油應(yīng)急處理工作中，遼寧海事局被任命為清污行動指揮中心，發(fā)揮了極其重要的作用，起到很好的效果。同時考慮美國的海岸警衛(wèi)隊與中國海事部門在角色上的共同之處，自然就會提出一個想法：我國海上污染應(yīng)急指揮工作是否可以由我國海事部門擔(dān)任？

三、交通運輸部擔(dān)任應(yīng)急指揮部門的優(yōu)勢

（1）從國家政策上看，中央機構(gòu)編制委員會辦公室2010年第203號文件《關(guān)于重大海上溢油應(yīng)急處置牽頭部門和職責(zé)分工的通知》中明確指出，在發(fā)生重大海上溢油應(yīng)急處置工作時，建立國家重大海上溢油應(yīng)急處置部際聯(lián)席會議制度，由交通運輸部牽頭，具體工作由中國海上搜救中心承擔(dān)。國函2012第167號文件《國務(wù)院關(guān)于同意建立國家重大海上溢油應(yīng)急處置部際聯(lián)席會議制度的批復(fù)》已經(jīng)批復(fù)同意建立國家重大海上溢油應(yīng)急處置部際聯(lián)席會議制度，并且賦予交通運輸部以下職責(zé)：“交通運輸部負(fù)責(zé)牽頭組織編制國家重大海上溢油應(yīng)急處置預(yù)案并組織實施；會同有關(guān)部門編制國家重大海上溢油應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃，提出國家重大海上溢油應(yīng)急能力建設(shè)的意見；組織、協(xié)調(diào)、指揮重大海上溢油應(yīng)急處置工作；依托現(xiàn)有的資源，會同有關(guān)部門建立健全國家海上溢油信息共享平臺；負(fù)責(zé)防止船舶污染、船舶海上溢油應(yīng)急和索賠工作?！币虼?，由交通運輸部來擔(dān)任海上污染事故應(yīng)急指揮者和決策者完全符合國家政策。

（2）從溢油應(yīng)急計劃的完善性方面考慮，2000年4月1日，由交通運輸部和環(huán)保部聯(lián)合頒布實施了《中國海上船舶溢油應(yīng)急計劃》，這是我國船舶溢油應(yīng)急體系建設(shè)工作的綱領(lǐng)性文件，在它的指導(dǎo)下，我國交通運輸部直屬海事局及沿海省市已基本完成各自應(yīng)急預(yù)案編制工作。同時，交通運輸部海事局為了更好地整合國內(nèi)資源、加強各區(qū)域間的協(xié)作，主持編制完成并實施了《渤海海域船舶污染應(yīng)急聯(lián)動協(xié)作機制》、《珠江口區(qū)域海上溢油應(yīng)急計劃》等協(xié)作行動計劃。可見，我國針對于海上船舶溢油事故的應(yīng)急體系已經(jīng)基本成型，這為我國船舶溢油應(yīng)急工作的開展提供了制度上的保障。顯然，交通運輸部具備相對完善的海上污染應(yīng)急計劃。

（3）設(shè)備基礎(chǔ)方面，交通運輸部海上應(yīng)急力量近年來發(fā)展迅速，在海上巡邏船、海巡艇、海事飛機、海事應(yīng)急指揮車、救助船舶、救助飛機、打撈船舶等設(shè)備不斷完善的同時，大力投資建設(shè)國家溢油應(yīng)急技術(shù)中心和國家溢油設(shè)備庫，如秦皇島海上溢油應(yīng)急反應(yīng)中心、中國海事局煙臺溢油技術(shù)中心等；分別在大連、寧波和珠江口建設(shè)了3個大型國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫，可應(yīng)對1 000 t船舶溢油；分別在上海、秦皇島、煙臺、泉州、青島、湛江建設(shè)了6個中型設(shè)備庫，可應(yīng)對500 t船舶溢油；分別在連云港、廈門、海口和欽州等地建設(shè)了7個小型設(shè)備庫，可應(yīng)對200 t船舶溢油，同時各設(shè)備庫將配置溢油回收專業(yè)船舶。此外，交通運輸部各直屬海事局均已基本建成先進的海事視頻監(jiān)控系統(tǒng)（CCTV）、船舶交通管理系統(tǒng)（VTS）、岸基船舶自動識別系統(tǒng)（AIS）等船舶動態(tài)管理系統(tǒng)。我國的AIS岸基網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)覆蓋了我國四大水系的內(nèi)河高等級航道和99.97%的我國沿海水域，全部264座基站與AIS國家數(shù)據(jù)中心實現(xiàn)互聯(lián)互通。AIS岸基網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)具有交通組織、船舶監(jiān)控、海事調(diào)查、海上搜救、助航服務(wù)、海洋資源規(guī)劃等方面功能，在保障水上交通、降低水域環(huán)境污染、強化航運反恐和港口保安等方面發(fā)揮著重要的作用。[5]可見，交通運輸部擁有良好的設(shè)備基礎(chǔ)。

（4）人員基礎(chǔ)方面，每年海事部門都會組織防污演習(xí)，并培訓(xùn)相關(guān)應(yīng)急專業(yè)人員，在演習(xí)中積累了大量的經(jīng)驗，并且處理了較多海上溢油事故，為這些防污應(yīng)急人員提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。近年來，海事局舉辦了大量的船舶污染應(yīng)急高級指揮人員培訓(xùn)班、如上海舉辦的船舶污染應(yīng)急高級現(xiàn)場指揮人員培訓(xùn)班，煙臺溢油應(yīng)急技術(shù)中心舉辦的中高級船舶污染應(yīng)急培訓(xùn)班和海事系統(tǒng)船舶污染應(yīng)急高級現(xiàn)場指揮培訓(xùn)班等。在培訓(xùn)海事局內(nèi)部人才的同時，還承擔(dān)了企業(yè)界船舶污染應(yīng)急高級指揮人員的培訓(xùn)。在海事部門內(nèi)部擁有一批經(jīng)驗豐富、技術(shù)水平高端的指揮人員和技術(shù)人員。因此，在人員基礎(chǔ)方面，交通運輸部擁有可謂得天獨厚的優(yōu)勢。

（5）在處理事故及經(jīng)驗上，近些年我國發(fā)生的重大海上和長江流域的污染事故基本上都是由海事部門指揮處理的。大連“7·16”事故就是由政府委托給遼寧海事局進行清污指揮的，在遼寧海事局的協(xié)調(diào)調(diào)度下，減少了石油對海洋的污染和人民財產(chǎn)的損失，在化學(xué)品事故處理方面亦積累了豐富經(jīng)驗，如2010年11月2日，交通運輸部海事局組織了中國有史以來規(guī)模最大、專業(yè)性最強的一次專項散裝化學(xué)品泄漏綜合模擬應(yīng)急處置演習(xí)——2010年寧波港散裝化學(xué)品泄漏應(yīng)急演習(xí)。可見，交通運輸部擁有豐富的溢油事故處理以及化學(xué)品泄漏事故處理的寶貴經(jīng)驗。

四、結(jié)論

綜上所述，無論從國家政策、應(yīng)急計劃、人員基礎(chǔ)、設(shè)備基礎(chǔ)以及事故處理經(jīng)驗等哪一方面看，交通運輸部作為處理海上重大污染事故的指揮部門都具有明顯的優(yōu)勢。交通運輸部作為海上污染應(yīng)急體系的指揮部門是可行的，也是非常必要的。

[1]管永義,韓俊松.大連“7·16”事故海上清污行動反思與建議[J].中國海事,2010(12):25-26.

[2]張志穎.美國海上溢油應(yīng)急反應(yīng)機制建立成功的經(jīng)驗與啟示[J].水運安全,2003(4):18-20.

[3]豐彥文.大連“7·16”事故溢油應(yīng)急工作啟示[J].中國海事,2010(12):15-17.

[4]王祖綱.美國墨西哥灣溢油事故應(yīng)急響應(yīng)、治理措施及其啟示[J].國際石油經(jīng)濟,2010(6):25-27.

[5]楊省世.我國水上船舶溢油應(yīng)急能力現(xiàn)狀及建設(shè)規(guī)劃研究[J].中國海事,2009(3):37-41.