芻議我國(guó)水利單位養(yǎng)老金模式選擇
——兼論企業(yè)養(yǎng)老金模式適用性

關(guān) 博

(國(guó)家發(fā)改委 社會(huì)發(fā)展研究所，北京 100038)

芻議我國(guó)水利單位養(yǎng)老金模式選擇
——兼論企業(yè)養(yǎng)老金模式適用性

關(guān) 博

(國(guó)家發(fā)改委 社會(huì)發(fā)展研究所，北京 100038)

當(dāng)前水利單位的退休金制度難以為繼，需要對(duì)其進(jìn)行改革。改革不能完全照搬企業(yè)多層次養(yǎng)老保障模式，而是要考慮制度的發(fā)展路徑，目標(biāo)人群的承受能力和改革的可操作性等多元因素，建立符合水利單位及其人員特點(diǎn)的養(yǎng)老金模式。未來(lái)的目標(biāo)模式由三個(gè)層次構(gòu)成：第一層次為國(guó)民化的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提供最基本的生活保障；第二層次為確定給付型職業(yè)年金，保證體面的老年生活；此外還要鼓勵(lì)提倡水利單位職工為自己的老年生活預(yù)先做出經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)備。

水利單位養(yǎng)老金制度；模式選擇；適用性分析

一 水利單位養(yǎng)老金改革的必然性

水利單位作為我國(guó)事業(yè)單位中的重要組成部分，長(zhǎng)期以來(lái)繼續(xù)維持著原有的退休金制度，獨(dú)立于國(guó)民社會(huì)養(yǎng)老保障體系之外。由于計(jì)發(fā)辦法的不公平和制度本身存在的設(shè)計(jì)缺陷，水利單位實(shí)行的退休金制度難以為繼，改革成為了必然的選擇。

1.養(yǎng)老金待遇水平不公平。

由于計(jì)發(fā)辦法的差異，水利單位退休金待遇顯著高于同期企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，各個(gè)單位的養(yǎng)老金水平大致是一致的，替代率相當(dāng)于本人退休前工資的80%。但這一格局隨著企業(yè)養(yǎng)老金改革的進(jìn)行被打破， 1997年確立的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將目標(biāo)替代率明確為社會(huì)平均工資的60%。過(guò)去中國(guó)的工資體系是年功序列制，退休前的工資是人生命周期中的收入最高點(diǎn)，所以即使同樣的替代率下，以退休前工資為基數(shù)的養(yǎng)老金絕對(duì)額會(huì)高于以社會(huì)平均工資為基數(shù)的養(yǎng)老金絕對(duì)額。況且，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅改變了替代率計(jì)算方法，而且將替代率下降了20%，由此造成了水利單位退休人員與其他行業(yè)人員養(yǎng)老金待遇的顯著差別。

兩種模式養(yǎng)老金待遇差別不僅表現(xiàn)為在退休時(shí)刻的起點(diǎn)上養(yǎng)老金水平的差異，也表現(xiàn)為養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的不相同。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未建立待遇指數(shù)化調(diào)整機(jī)制，而水利單位的離退休人員的養(yǎng)老金與在職職工的工資增長(zhǎng)相掛鉤。不同的調(diào)整機(jī)制加劇了待遇水平的差別。

2.制度存在設(shè)計(jì)缺陷。

水利單位退休金制度資金來(lái)源于本單位自籌和本級(jí)財(cái)政部門(mén)，財(cái)政只按人口定額包干承擔(dān)一定的退休費(fèi)用，其余差額部分需要單位自行籌措。這樣的制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致了各個(gè)單位背上了沉重的自籌經(jīng)費(fèi)的包袱，一些單位無(wú)法應(yīng)對(duì)籌資壓力，只能少漲或者不漲退休金，部分退休人員的退休金水平無(wú)法根據(jù)物價(jià)變化調(diào)整，更無(wú)法分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，保障效果大打折扣。

水利單位退休金制度的另一個(gè)設(shè)計(jì)缺陷是其以單位作為實(shí)施主體，導(dǎo)致管理成本過(guò)高。目前的退休金制度本質(zhì)上還是“單位保險(xiǎn)”，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)“社會(huì)保險(xiǎn)”。[1]離退休人員的養(yǎng)老金關(guān)系依賴(lài)于單位，仍然作為所謂“單位人”存在，由各個(gè)單位自行負(fù)責(zé)一般管理工作，在國(guó)家法律法規(guī)的指導(dǎo)下辦理退休，發(fā)放養(yǎng)老金。為了應(yīng)對(duì)龐雜瑣碎的工作，每個(gè)單位都需要設(shè)立相應(yīng)的職能部門(mén)和工作人員，以致人員和機(jī)構(gòu)規(guī)模迅速膨脹，辦公硬件、軟件重復(fù)建設(shè)。本應(yīng)由全社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任被分散到了少數(shù)幾個(gè)單位，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)管理的專(zhuān)業(yè)化和規(guī)?；蜕鐣?huì)化管理相比投入可能更大，但是服務(wù)總產(chǎn)出反而低下，制度運(yùn)行效率不高。

3.水利單位體制改革的要求。

事業(yè)單位是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，其種類(lèi)繁多，構(gòu)成狀況復(fù)雜。水利單位是事業(yè)單位中的重要組成部分，隨著水利部門(mén)改革的深入，原有事業(yè)單位體制在整體布局，資源配置方式，具體的管理模式與運(yùn)行機(jī)制都與市場(chǎng)機(jī)制不相匹配。因此應(yīng)在水利部門(mén)深化改革，建立一個(gè)能夠與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、滿(mǎn)足當(dāng)前水利行業(yè)需要、科學(xué)、合理、精簡(jiǎn)高效的現(xiàn)代水利事業(yè)組織體系。

然而，改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，并不能一蹴而就，需要很多配套措施相銜接，養(yǎng)老金制度的改革就是其中重要的配套政策。一方面，體制改革本身要求養(yǎng)老金制度必須同步配套改革，因?yàn)槿绻麊挝慌c政府的關(guān)系模式發(fā)生調(diào)整，將無(wú)法維持原有的養(yǎng)老金支付機(jī)制。另一方面，如果不對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革，水利單位自身的體制改革也難以推進(jìn)，各單位將繼續(xù)維持其內(nèi)部組織管理方式，承擔(dān)著所謂“單位辦社會(huì)”的責(zé)任。[2]

二 企業(yè)養(yǎng)老金模式適用性思考

雖然學(xué)界對(duì)于水利單位養(yǎng)老金制度改革路徑討論很少，但是有一種流行觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，從最終目標(biāo)上看，全體國(guó)民都應(yīng)當(dāng)用同一個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋。[3]強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)統(tǒng)一的社保制度，是全民福祉的必然要求。[4]這里所說(shuō)的統(tǒng)一制度即是指，尚未參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的單位都應(yīng)遵循企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革路徑，建立由基礎(chǔ)養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金、企業(yè)年金以及個(gè)人儲(chǔ)蓄構(gòu)成的多層次養(yǎng)老金模式。

仔細(xì)考察多層次的養(yǎng)老保障制度會(huì)發(fā)現(xiàn)，除去個(gè)人自愿行為選擇的儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金，在制度化的老年收入來(lái)源中，采取個(gè)人賬戶(hù)制組織的占了多數(shù)，這反映了世界銀行“三支柱模式”對(duì)于我國(guó)養(yǎng)老金改革的影響。三支柱模式的基本理念是認(rèn)為單一的公共養(yǎng)老金框架下，老年經(jīng)濟(jì)保障制度應(yīng)具備的保險(xiǎn)、儲(chǔ)蓄和再分配三種功能不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)，確保發(fā)揮這三個(gè)功能的最佳方式是建立多重的老年支持體系。[5]我國(guó)企業(yè)當(dāng)前實(shí)行的多層次養(yǎng)老保障體制就是三支柱框架在中國(guó)具體實(shí)踐。

應(yīng)該承認(rèn)，企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革為水利單位養(yǎng)老金模式選擇提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)和很好參考范本，但是是否應(yīng)該完全照搬企業(yè)模式來(lái)改革水利單位的制度，則值得商榷?？紤]一個(gè)養(yǎng)老保障制度模式是否值得復(fù)制，應(yīng)該首先判斷該制度是否能實(shí)現(xiàn)其既定制度目標(biāo)，即保障老年經(jīng)濟(jì)生活。進(jìn)而要考慮改革的福利效應(yīng)，即新制度是否能比舊制度帶給人們更多的福利，或者至少滿(mǎn)足?？怂乖瓌t，雖然會(huì)有一些社會(huì)成員福利受損，但是必須保證更多的人可以從中獲益。如果改革將只會(huì)讓一些人受損而無(wú)人收益，則是與社會(huì)保障增進(jìn)社會(huì)福利的基本價(jià)值判斷相悖的。第三，要考慮制度在現(xiàn)行體制框架下是否可以平穩(wěn)實(shí)施推進(jìn)。只有三個(gè)條件都能滿(mǎn)足，那么作為一個(gè)保障充分，同時(shí)福利增進(jìn)的選擇，又兼具可操作性，新制度才可以被引入。依據(jù)以上三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)判斷，企業(yè)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革模式不適用于我國(guó)水利單位。

1.制度設(shè)計(jì)存在缺陷。

當(dāng)前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度個(gè)人賬戶(hù)部分趨于無(wú)效，無(wú)法實(shí)行其既定的保障目標(biāo)。個(gè)人賬戶(hù)制度設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗蘭科·莫迪利埃尼(Franco Mordiglianl)和理查德·布倫伯格 (Richand Brumberg)共同創(chuàng)立的生命周期理論。該理論主張為了實(shí)現(xiàn)整個(gè)生命周期內(nèi)的效用最大化，一個(gè)人應(yīng)該提前考慮未來(lái)會(huì)發(fā)生的老年消費(fèi)，并預(yù)先儲(chǔ)蓄，使自己的消費(fèi)水平在一生內(nèi)均勻的跨時(shí)配置，保持在一個(gè)相當(dāng)平穩(wěn)的水平上，熨平可能發(fā)生的震蕩。個(gè)人賬戶(hù)設(shè)計(jì)就是生命周期模型的制度化實(shí)踐：強(qiáng)制勞動(dòng)者在工作期為老年進(jìn)行儲(chǔ)蓄，在退休后個(gè)人賬戶(hù)上的積累將會(huì)轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老金，以維持老年時(shí)生活水平不會(huì)發(fā)生劇烈下降。因?yàn)閭€(gè)人賬戶(hù)意味著明晰的私有產(chǎn)權(quán)，所以制度本身不承諾養(yǎng)老金水平，退休者可以獲得多少養(yǎng)老金取決于個(gè)人的供款額和賬戶(hù)積累的投資回報(bào)率。

我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)的設(shè)計(jì)目標(biāo)是通過(guò)8%的供款率，35年的繳費(fèi)期，實(shí)現(xiàn)社會(huì)平均工資24.5%的替代率。[6]這一目標(biāo)是否可以實(shí)現(xiàn)，不僅取決于供款水平，還取決于個(gè)人賬戶(hù)積累的投資增值情況。在繳費(fèi)率相同的情況下，基金的回報(bào)率越高，增值能力越強(qiáng)，個(gè)人賬戶(hù)制度越是一種有效的制度安排，賬戶(hù)所有者退休后獲得的福利改進(jìn)也就越大。目前社會(huì)保障基金管理部門(mén)在操作中仍然按照所謂“記賬利息”確定個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)蓄的增值水平，記賬利息具體確定為同期一年期定期存款利率按季度計(jì)復(fù)利，年化后大致為2.9%。據(jù)精算，在我國(guó)當(dāng)前高工資增長(zhǎng)的背景下，2.9%的投資收益所能提供的替代率非常之低，男性繳費(fèi)40年可以得到5.34%的替代率，女性和女職工分別只有4.34%和3.74%，起不到很好的保障作用。[7]相較于20%的統(tǒng)籌賬戶(hù)供款獲得了替代率35%的養(yǎng)老金權(quán)益，個(gè)人8%的供款只帶來(lái)了很低的產(chǎn)出。既然在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的框架下，個(gè)人賬戶(hù)制度在設(shè)計(jì)上是無(wú)效的，那么在水利單位的養(yǎng)老金改革中就沒(méi)有必要選擇引入一個(gè)和企業(yè)一模一樣的制度安排。

2.參保者的福利相對(duì)受損。

從參保者角度分析，企業(yè)實(shí)施的多層次養(yǎng)老保障模式以個(gè)人賬戶(hù)制安排為主，個(gè)人會(huì)承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。其一是通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金水平取決于勞動(dòng)者向個(gè)人賬戶(hù)的繳費(fèi)額和投資收益額，是縱向的財(cái)務(wù)平衡機(jī)制。如果發(fā)生通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人賬戶(hù)積累額就會(huì)迅速貶值，勞動(dòng)者在老年的時(shí)候也就得不到足夠的退休保障。其二是長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金目前采取的是根據(jù)平均余命年金化發(fā)放。但是個(gè)人的實(shí)際壽命實(shí)際是不確定的，平均余命只是對(duì)一代人的預(yù)期壽命預(yù)測(cè)的平均值，會(huì)有相當(dāng)一部分勞動(dòng)者的真實(shí)壽命超過(guò)該值，從而導(dǎo)致個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金可能提前發(fā)完。其三是投資風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)“艾倫條件”，當(dāng)個(gè)人賬戶(hù)投資回報(bào)率低于工資增長(zhǎng)率和人口增長(zhǎng)率之和的時(shí)候，對(duì)勞動(dòng)者而言，一個(gè)完全積累制的DC計(jì)劃是無(wú)效率的。[8]因此在個(gè)人賬戶(hù)制安排下，投資收益對(duì)于充分的老年保障會(huì)起到十分顯著的作用。而投資回報(bào)究竟如何會(huì)受到經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)和個(gè)體投資選擇等多重因素的影響，所以個(gè)人未來(lái)養(yǎng)老金收益有很大的不確定性。[9]

在我國(guó)，水利單位一直被視為穩(wěn)定的單位。一方面是因?yàn)檫@些單位福利水平良好，另一方面能適應(yīng)這些崗位的勞動(dòng)者也在風(fēng)險(xiǎn)偏好上也大多是風(fēng)險(xiǎn)厭惡型，在實(shí)現(xiàn)老年經(jīng)濟(jì)安全的目標(biāo)過(guò)程中，更愿意追求穩(wěn)定，減少不確定性的發(fā)生。研究表明，在貨幣經(jīng)濟(jì)(或者在損失、收益能被測(cè)量的其他經(jīng)濟(jì)形式中)，人們認(rèn)為同等規(guī)模的損失大約是同等規(guī)模的兩倍。[10]所以如果水利單位養(yǎng)老金制度改革采取的是與企業(yè)相同的目標(biāo)模式，即使改革能夠?qū)崿F(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡，目標(biāo)替代水平維持不變，這些單位的職工也會(huì)因?yàn)楹瓦^(guò)去相比承擔(dān)了更多的不確定性，超過(guò)了自己的風(fēng)險(xiǎn)容忍度，而造成福利相對(duì)剝奪。因此從社會(huì)總福利的角度考慮，直接套用企業(yè)的模式改革水利單位養(yǎng)老金，不是一個(gè)可取的選擇。

3.缺乏可操作性。

從政策的操作層面來(lái)說(shuō)，要求水利單位職工像企業(yè)職工一樣繳費(fèi)，是虛耗行政成本。根據(jù)國(guó)家財(cái)政預(yù)算撥款支持力度。水利單位可以大致分為三種：自收自支單位，差額撥款單位和全額撥款單位。自收自支水利單位的經(jīng)費(fèi)完全自籌，財(cái)政不予以撥付，薪酬部分也不再執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，只是職工仍歸屬干部序列，由上級(jí)人事部門(mén)管理。全額撥款單位在財(cái)務(wù)管理上可以視同為公務(wù)員序列的機(jī)關(guān)單位，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政承擔(dān)。而差額撥款單位情況比較復(fù)雜，因單位的性質(zhì)不同，財(cái)政所負(fù)擔(dān)的比例也就相應(yīng)不同，但一般差額單位在薪酬部分也實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，由財(cái)政根據(jù)編制人數(shù)定額包干。

由于政府財(cái)政將不負(fù)擔(dān)自收自支水利單位現(xiàn)有職工的退休金，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度擴(kuò)面的時(shí)候，這部分單位的職工已經(jīng)大部分加入了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也就不存在改革的問(wèn)題，需要改革的目標(biāo)人群將是、全額和差額撥款單位的職工，而這三種勞動(dòng)者的工資都來(lái)自于財(cái)政撥款。由政府出面建立一種需要雇員繳費(fèi)的制度，實(shí)際上是財(cái)政從一個(gè)渠道下?lián)艿馁Y金再?gòu)牧硪粋€(gè)渠道收回來(lái)，完全是虛耗行政成本。

三 水利單位養(yǎng)老金改革的模式設(shè)計(jì)

水利單位養(yǎng)老金改革是深化我國(guó)社會(huì)保障制度改革的必然之舉，也是水利單位體制改革的內(nèi)在要求。然而如前文分析，簡(jiǎn)單移植企業(yè)的多層次養(yǎng)老保障模式作為養(yǎng)老金改革的目標(biāo)模式并不適用，因此需要綜合考慮改革前的制度現(xiàn)狀，目標(biāo)人群的承受能力和改革的可操作性等多元因素，建立符合水利單位及其從業(yè)人員特點(diǎn)的養(yǎng)老保障模式。

根據(jù)我國(guó)養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)實(shí)路徑和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，目標(biāo)模式應(yīng)該遵循世界銀行所提出多支柱理念，由過(guò)去政府承擔(dān)全部財(cái)務(wù)責(zé)任的制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)多層次的養(yǎng)老保障制度。通過(guò)老年收入來(lái)源多元化緩解公共財(cái)政的壓力，有效的分散單一支柱下可能發(fā)生的老年收入不足的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)老年經(jīng)濟(jì)保障制度下不同的層次采取不同的組織方式，可以實(shí)現(xiàn)再分配、儲(chǔ)蓄和保險(xiǎn)三種功能兼顧。具體而言，未來(lái)的水利單位養(yǎng)老金應(yīng)由以下三個(gè)層次組成。

1.第一層次：基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

這一層次在制度設(shè)計(jì)上完全參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌部分，從而實(shí)現(xiàn)與企業(yè)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的并軌，建立覆蓋全體城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的國(guó)民養(yǎng)老金制度。之所以這樣設(shè)計(jì)是出基于下考慮。

其一，國(guó)民養(yǎng)老金制度是建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系的實(shí)現(xiàn)途徑。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論判斷，基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)屬于公共品，以消除老年貧困、保障基本生活為目標(biāo)，國(guó)民普惠，即每一個(gè)公民都有權(quán)利享受。[11]在統(tǒng)一的社會(huì)保障體系下，每個(gè)國(guó)民都有平等的社會(huì)保障權(quán)利，然而這一權(quán)利的兌現(xiàn)必須有一個(gè)制度上的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，國(guó)民化的基礎(chǔ)養(yǎng)老金恰恰提供了這樣一個(gè)著力點(diǎn)。

其二，在基本保障層面建立包括公共部門(mén)和私人部門(mén)在內(nèi)的養(yǎng)老金制度，是國(guó)際發(fā)展的趨勢(shì)?；仡櫴澜缰饕獓?guó)家的社會(huì)保障制度變遷，在早期的時(shí)候公共部門(mén)和私人部門(mén)都是單獨(dú)立法，存在兩個(gè)并立的制度，但隨著二元制度分割的弊端逐漸顯現(xiàn)，各國(guó)也開(kāi)始改革公共部門(mén)養(yǎng)老金，建立一個(gè)統(tǒng)一的基本保證制度成為國(guó)際通行的做法。例如美國(guó)1984年開(kāi)始將《社會(huì)保障法》的覆蓋范圍擴(kuò)大至聯(lián)邦公務(wù)人員，結(jié)束了聯(lián)邦公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和OASDI(老年殘障及遺屬保險(xiǎn))分割的局面。日本公務(wù)員養(yǎng)老制度最早起源于1958年的《國(guó)家公務(wù)員互助合作法》，要早于1961年開(kāi)始實(shí)施的國(guó)民養(yǎng)老金制度。在1986年4月，日本政府開(kāi)始嘗試公務(wù)員互助養(yǎng)老金和私營(yíng)部門(mén)適用的國(guó)民養(yǎng)老金制度合并，最初只是實(shí)習(xí)了二者的給付均衡化。1989年12月的改革使兩個(gè)制度在財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，國(guó)民養(yǎng)老金和公務(wù)員互助養(yǎng)老金完成了并軌。

其三，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金層面進(jìn)行制度并軌實(shí)現(xiàn)了對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的揚(yáng)棄。如前文分析，因?yàn)閭€(gè)人賬戶(hù)積累的回報(bào)率偏低，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中個(gè)人賬戶(hù)部分設(shè)計(jì)趨于無(wú)效。因此如果我們?cè)谒麊挝坏闹贫仍O(shè)計(jì)中也同樣把個(gè)人賬戶(hù)照搬過(guò)來(lái)，一方面?zhèn)€人賬戶(hù)養(yǎng)老金難實(shí)現(xiàn)既定的保障功能，制度投入產(chǎn)出效率低下。另一方面現(xiàn)行個(gè)人賬戶(hù)制度需要個(gè)人供款，然而水利單位職工很多都是財(cái)政供養(yǎng)人員，他們的工薪收入的來(lái)源就是財(cái)政，要求個(gè)人將收入的一部分供款給養(yǎng)老金制度以體現(xiàn)個(gè)人與政府共擔(dān)責(zé)任，這種做法實(shí)際是浪費(fèi)行政資源。

其四，建立統(tǒng)一的國(guó)民養(yǎng)老金制度，水利單位可以直接使用前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、渠道和人員，將自己從養(yǎng)老金一般事務(wù)中解脫出來(lái)，快速便捷的實(shí)現(xiàn)單位養(yǎng)老金制度從單位管理到社會(huì)化管理的轉(zhuǎn)變。從制度運(yùn)行效率的角度考慮，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在進(jìn)行社會(huì)化管理改革的時(shí)候進(jìn)行了大規(guī)模的機(jī)構(gòu)建設(shè)、人員配備和硬件投入，如果水利單位改革能夠二次利用這些資源，那么無(wú)疑將大大節(jié)約相關(guān)行政成本。

2.第二層次：職業(yè)養(yǎng)老金。

水利單位養(yǎng)老金體系的第二層次由職業(yè)養(yǎng)老金構(gòu)成。當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)養(yǎng)老金目標(biāo)替代水平大致為35%左右，這一水平只能提供基本生活保障，對(duì)于獲得安全、穩(wěn)定的老年生活而言，是顯然不夠的，需要從制度上安排其他老年收入，起到補(bǔ)充保障的作用。職業(yè)養(yǎng)老金由單位供款，目標(biāo)替代率35%左右，這樣可以實(shí)行制度化養(yǎng)老保障總替代率70%，可以構(gòu)筑體面老年生活的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

這里所說(shuō)的職業(yè)養(yǎng)老金在組織方式上不同于企業(yè)模式下的企業(yè)年金制度，企業(yè)年金采用的是DC模式。考慮到水利單位從業(yè)人員的特點(diǎn)，DC型的養(yǎng)老金計(jì)劃不確定性過(guò)大，使參保者暴露于太多的風(fēng)險(xiǎn)之下，因此應(yīng)該采取確定給付制。為了防止未來(lái)發(fā)生資產(chǎn)不足的風(fēng)險(xiǎn)，退休職工的既得權(quán)益無(wú)法兌現(xiàn)，職業(yè)養(yǎng)老金應(yīng)該預(yù)先進(jìn)行資產(chǎn)準(zhǔn)備，即職業(yè)養(yǎng)老金將采取DB-積累型模式。

這里需要解釋一下何為DB-積累型職業(yè)養(yǎng)老金模式。受世界銀行推介的標(biāo)準(zhǔn)“三支柱”模式影響，在國(guó)內(nèi)學(xué)界一直有一種錯(cuò)誤觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為基金積累制一定與確定繳費(fèi)型相對(duì)應(yīng)，而確定給付型的養(yǎng)老金在財(cái)務(wù)上一定是現(xiàn)收現(xiàn)付，當(dāng)期平衡的?？蓪?shí)際上職業(yè)養(yǎng)老金可以采取多樣化的組織方式，并且大部分是有基金積累的(如表3-1所示)。

表3-1 職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃分類(lèi)

和DC型計(jì)劃相比，DB型養(yǎng)老金計(jì)劃是將風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者由職工個(gè)人轉(zhuǎn)移給了計(jì)劃發(fā)起人。一方面，發(fā)起計(jì)劃的單位和機(jī)構(gòu)承擔(dān)了計(jì)提資產(chǎn)的投資風(fēng)險(xiǎn)，職工積累的養(yǎng)老金權(quán)益不會(huì)因?yàn)橥顿Y回報(bào)的波動(dòng)而受到影響。另一方面發(fā)起者也承擔(dān)了計(jì)劃的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如果養(yǎng)老金計(jì)劃本身的資產(chǎn)不足以?xún)敻稙榱说狡趥鶆?wù)，計(jì)劃發(fā)起者需要用自有的資產(chǎn)承擔(dān)有限責(zé)任，直至破產(chǎn)。為了對(duì)沖計(jì)劃發(fā)起者的財(cái)務(wù)責(zé)任，美國(guó)勞動(dòng)部規(guī)定所有DB養(yǎng)老金都必須加入養(yǎng)老金給付擔(dān)保公司(PBGC)提供的保險(xiǎn)。對(duì)于我國(guó)水利單位而言，也應(yīng)該參考這一做法，在不同單位之間組織共同保險(xiǎn)來(lái)分散財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，那么每個(gè)單位所承擔(dān)的只是有限責(zé)任，而無(wú)需為職業(yè)養(yǎng)老金提供無(wú)限責(zé)任擔(dān)保。

3.第三層次，個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金。

個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金是水利單位多層次養(yǎng)老保障體系重要的組成部分，其具體含義是指職工根據(jù)自己的工資收入情況，理性規(guī)劃，合理安排，將工資中的一定比例用于儲(chǔ)蓄、購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)或者進(jìn)行其他的理財(cái)投資，在退休的時(shí)候?qū)⑦@部分資產(chǎn)變現(xiàn)或者購(gòu)買(mǎi)商業(yè)年金，作為老年經(jīng)濟(jì)支持的來(lái)源之一。作為勞動(dòng)者自愿參加，自主選擇的一種補(bǔ)充老年保障形式，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)或者所在單位不能強(qiáng)制舉辦，但是可以通過(guò)宣傳和引導(dǎo)的方式，增強(qiáng)勞動(dòng)者的自我保障意識(shí)，鼓勵(lì)提倡他們?yōu)槔夏曜龀鲞m當(dāng)?shù)臏?zhǔn)備。

個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄雖然不是制度化的老年保障安排，也沒(méi)有明晰的制度設(shè)計(jì)，卻具有重要的經(jīng)濟(jì)功能。對(duì)于個(gè)人而言，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和職業(yè)年金只能提供70%的替代水平，如果希望維持退休前的收入水平不變，就需要更多的老年收入來(lái)源。為年老預(yù)先做出經(jīng)濟(jì)安排可以防范退休之后發(fā)生收入不足的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)老年經(jīng)濟(jì)保障能力，提高生活水平。對(duì)于整個(gè)社會(huì)而言，在職一代自愿儲(chǔ)蓄的增加可能會(huì)帶來(lái)國(guó)民儲(chǔ)蓄的增長(zhǎng)，進(jìn)而增加資本存量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的“滴漏原理”，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果會(huì)通過(guò)機(jī)制傳導(dǎo)給社會(huì)上的每一個(gè)成員，使大家都從自己的自愿儲(chǔ)蓄上受惠。

[1]鄭秉文，孫守紀(jì)，齊傳君.公務(wù)員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一改革的思路——“混合型”通脹結(jié)合制度下的測(cè)算[J].公共管理學(xué)報(bào)，2009，6(1)：2-12.

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ClassNo.:F840.67DocumentMark：A

(責(zé)任編輯：蔡雪嵐)

ModeofPensionSystemofWaterConservancySector——DiscussionofApplicabilityofthePensionSystemforEnterprises

Guan Bo

(Institute of Social Development in NDRC, Beijing 100038，China)

The pension system of water resource institutions should be reformed because of its design defects . The reform can not copy the mode applied to enterprises ,it has to consider the path dependence of the pension system , the risk-bearing capacity of and feasibility of the policy. The mode of pension system in water resource institutions has three pillars. The first one is public pension, which offer basic guarantee for living of people. The second one is DB occupational pension, which may offer a good old-age life. At last, the policy maker should encourage the staff in water resource institutions to save money for their old-age life.

pension system of water conservancy sector；choice of pension system；applicability analysis

關(guān)博，博士，助理研究員，國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所。研究方向：社會(huì)福利與社會(huì)保障政策基本理論。

1672-6758(2013)07-0071-4

F840.67

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