城市基礎(chǔ)設(shè)施融資策略探討

■ 羅建華 教授 尹娌娜（1、中南大學(xué)商學(xué)院 長沙 410076 、長沙理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 長沙 410114）

城市基礎(chǔ)設(shè)施的基本概念

（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施的含義

城市是一個(gè)國家或地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中心，城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是既為城市物質(zhì)生產(chǎn)、社會(huì)發(fā)展，又為城市居民生活提供一般條件的基礎(chǔ)性公共設(shè)施，是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施在城市地域的集結(jié)和延伸。

（二）作為公共物品的基礎(chǔ)設(shè)施與私人物品的區(qū)別

對(duì)于一種純粹的私人物品來說，物品Gv的總量等于每一個(gè)使用者i所擁有的該物品數(shù)Gi的總和，即：

式中Gv表示私人物品的全部供應(yīng)量；Gi表示第i個(gè)人的消費(fèi)量，i=1，2，……，n。這個(gè)等式說明，私人物品的供應(yīng)量等于各個(gè)人消費(fèi)量的總和。私人物品具有排他性，只由某人使用而不能由其他人使用，比如說衣服等。

對(duì)于公共物品來說，則有：

式中Gp表示公共物品的全部供應(yīng)量；Gi表示第i個(gè)人的消費(fèi)量，i=1，2……n；N表示社會(huì)成員的人數(shù)。

當(dāng)一種公共物品再增加一個(gè)消費(fèi)者時(shí)，其邊際成本為零。公共物品具有非競爭性和非排他性。

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的主要渠道及瓶頸分析

（一）財(cái)政投融資的資金來源及運(yùn)作流程

1.財(cái)政投融資的資金來源。城市基礎(chǔ)設(shè)施政府融資是指政府以財(cái)政手段，把資金從原所有者手中籌集起來，再分配給需要資金的城市基礎(chǔ)設(shè)施部門。目前，財(cái)政投資的資金來源主要包括四部分：一是政府預(yù)算內(nèi)支出，包括： 城市維護(hù)建設(shè)稅、公用事業(yè)附加、中央財(cái)政專項(xiàng)撥款和地方財(cái)政撥款。二是政策性收費(fèi)，包括過路過橋費(fèi)、城市建設(shè)配套費(fèi)和增容費(fèi)及其他各種收費(fèi)等。三是經(jīng)營資源收入，包括土地出讓轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營無形資產(chǎn)收入以及存量資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入。土地出讓金一直是國家財(cái)政收入的一個(gè)重要來源，但土地是有限的。四是政府發(fā)行國債。近年來，銀行貸款對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)起了至關(guān)重要的作用，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和投融資多樣化的轉(zhuǎn)變，又基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金龐大，周期長，貸款比例過高會(huì)增大國家的金融風(fēng)險(xiǎn)，銀行貸款所占的比例在逐步減小。雖然財(cái)政投資的比例在逐年降低，但依舊是我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最主要資金來源。

2.財(cái)政投融資運(yùn)作流程。政府為實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政政策目標(biāo)，通過國家信用方式把各種閑散資金，特別是民間的閑散資金集中起來，統(tǒng)一由財(cái)政部門掌握管理，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，在不以盈利為直接目的的前提下，采用直接或間接貸款方式，支持企業(yè)或事業(yè)單位發(fā)展生產(chǎn)和事業(yè)的一種資金活動(dòng)被稱作財(cái)政投融資。具體的財(cái)政投融資運(yùn)作流程如圖1所示。

（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施融資瓶頸分析

1.融資渠道單一，融資范圍狹窄。自從我國城市基礎(chǔ)設(shè)施開始建設(shè)以來，政府一直是工程建設(shè)投資的主體，政府的財(cái)政投入是其主要的融資渠道，政府的資金主要來源就是稅收和土地買賣等，政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的預(yù)算是有限的，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金量非常大，因此，僅靠政府的投資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足資金的需求。

城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展的資金需求量大，經(jīng)營性項(xiàng)目的資金回收難，周期也較長，所以風(fēng)險(xiǎn)也很大，相當(dāng)一部分還是非經(jīng)營性項(xiàng)目。所以說目前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資以政府為主要投資主體的投資結(jié)構(gòu)是我國國情和體制發(fā)展的結(jié)果。

2.投融資平臺(tái)不夠完善。城市基礎(chǔ)設(shè)施某些大型項(xiàng)目一直飽受資金困擾，有限的政府財(cái)力和投融資能力與全面加快發(fā)展建設(shè)需求之間的矛盾十分突出。雖然在我國投融資平臺(tái)數(shù)目驚人，但投融資理念比較落后，尚未形成良好氛圍，平臺(tái)主體實(shí)力不強(qiáng)，投融資能力明顯不足，市場化機(jī)制也不健全，投融資體制不夠完善，難以形成投融資運(yùn)營合力。同時(shí)，相比世界很多發(fā)達(dá)國家，我國的金融市場及其衍生工具發(fā)展還非常落后，這也是我國投融資平臺(tái)不完善的根本性原因。

3.缺乏投融資監(jiān)管和引導(dǎo)性政策。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府一直扮演著主體投資者的身份，而缺乏出臺(tái)相關(guān)的投融資引導(dǎo)性政策。引導(dǎo)性政策主要是指，對(duì)于那些投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)，政府要給予相當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策和獎(jiǎng)勵(lì)等，并形成完善的評(píng)價(jià)體系。引導(dǎo)性政策能夠促使更多的金融企業(yè)或組織加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，從而達(dá)到積少成多的效果。政府對(duì)投融資的監(jiān)管還很薄弱，缺乏高效率的調(diào)節(jié)機(jī)制，從而使得融資環(huán)境長期處于發(fā)展滯后的狀態(tài)。

4.資金管理機(jī)制缺失。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在一個(gè)“悖論”困境：一方面，需要克服資金短缺、融資渠道單一，解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資瓶頸問題；另一方面，又普遍存在著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金利用效率低下問題，資金浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。長期以來，政府一直是城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資主體，導(dǎo)致供熱、供水、城市軌道交通等城市基礎(chǔ)設(shè)施由政府部門建設(shè)和運(yùn)營，這種很強(qiáng)的自然壟斷性和市場失靈現(xiàn)象，造成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理的封閉性。在實(shí)際中往往導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的“三超”現(xiàn)象嚴(yán)重，即概算超可研、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算，而“三超”現(xiàn)象導(dǎo)致的直接后果便是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程淪為問題工程，建設(shè)資金被大量浪費(fèi)。

城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的策略

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

政府依然是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的負(fù)責(zé)者、核心者和監(jiān)督者。投資并不是政府的唯一角色，政府更重要的職能應(yīng)該是為項(xiàng)目的建設(shè)起政策引導(dǎo)作用，提供更完善的平臺(tái)和政策以保證城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金順利籌集，并能持續(xù)形成最優(yōu)社會(huì)資源配置。

由于城市基礎(chǔ)設(shè)施本身所具有的特殊性，比如說投資規(guī)模巨大、建設(shè)周期長、資金回收期長，以及其公益性、社會(huì)性決定了其建設(shè)資金來源主要為政府財(cái)政資金的投入和地方財(cái)政資金的籌措。對(duì)于經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府可以通過特許經(jīng)營權(quán)等方式引入民間資本投資，從而增加了資本的來源，又可以高效利用資金，拓寬了融資渠道，在加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，政府也可以從中增加稅收，可謂一舉多得。

（二）BOT融資

BOT（Build-Operate-Transfer）直譯為“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”，它是一種債務(wù)和股權(quán)相混合的產(chǎn)權(quán)。當(dāng)政府給予某些公司新項(xiàng)目建設(shè)的特許權(quán)時(shí)，這些公司同私人合伙人或者風(fēng)險(xiǎn)投資公司進(jìn)行融資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并在一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)營該設(shè)施來回收資金，賺取利潤，到期后把此經(jīng)營權(quán)移交給政府部門或者其它公共機(jī)構(gòu)。一般情況下，BOT項(xiàng)目都必須經(jīng)歷項(xiàng)目確定和準(zhǔn)備、招投標(biāo)、特許權(quán)合同談判、項(xiàng)目融資合同的簽訂、項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和移交等階段。目前，西方發(fā)達(dá)國家采用BOT融資方式已經(jīng)涉及到交通、電力、供水、市政建設(shè)等眾多領(lǐng)域，它們的經(jīng)濟(jì)法律條件比較成熟，BOT項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)范，政策透明度高，因此， BOT融資成功項(xiàng)目也比較多。

圖1 財(cái)政投融資運(yùn)作流程圖

我國BOT融資還是處于初級(jí)階段。為了加快我國BOT融資的發(fā)展，應(yīng)該從兩方面著手：

首先，我國對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目BOT融資的管理可以選擇以下兩種模式：第一種是建立對(duì)國內(nèi)所有BOT項(xiàng)目都適用的通用法規(guī)的管理模式；第二種是針對(duì)每個(gè)BOT項(xiàng)目的具體情況建立單獨(dú)具有法律效力的協(xié)議。例如，中國香港就采用了后者，中國香港政府與五家電力公司簽訂了管制協(xié)議書，經(jīng)香港“立法局”批準(zhǔn)生效。

其次，政府應(yīng)該是強(qiáng)有力的支持者，需要完善相應(yīng)的法律法規(guī)，提供稅收優(yōu)惠，提供主權(quán)擔(dān)保和外匯擔(dān)保，應(yīng)該合理防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，例如外匯、利率、通貨膨脹、市場等風(fēng)險(xiǎn)。

（三）發(fā)行市政建設(shè)債券

市政建設(shè)債券實(shí)質(zhì)上是指由地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行，以地方政府信用為保障，籌集資金用于滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施的需要，并承諾在一定期限內(nèi)還本付息的債務(wù)性金融融資工具。2011年10月我國財(cái)政部發(fā)布《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，標(biāo)志著我國真正意義的地方市政債券發(fā)行的開端。

美國是市政債券發(fā)行最早、規(guī)模最大的國家，其州政府和地方政府從1812年就開始發(fā)行債券為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金，并且金融債券市場的發(fā)展和城鎮(zhèn)化同步進(jìn)行。美國市政債券品種多樣，流動(dòng)性非常強(qiáng)，發(fā)行主體廣泛，投資群體相當(dāng)分散，因此，各種風(fēng)險(xiǎn)也隨之降低。與此同時(shí)，美國政府提供的稅收優(yōu)惠政策也大大促進(jìn)了投資群體的積極性，政府和金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的信用風(fēng)險(xiǎn)管理體系也非常完善。

針對(duì)我國特殊國情下促進(jìn)市政建設(shè)債券市場的發(fā)展，首先，政府應(yīng)當(dāng)盡快建立和完善相關(guān)法律制度，包括市政債券的發(fā)行定價(jià)、交易、償還和監(jiān)管各環(huán)節(jié)，市場準(zhǔn)入的機(jī)制，信用評(píng)級(jí)體系，信息披露制度的構(gòu)建等。其次，建立市政建設(shè)債券的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，這就要求完善信息披露和信用評(píng)級(jí)機(jī)制。最后，建立合理的償債機(jī)制是為了保證債券到期還本付息，為此可以建立專門的償債基金和清晰明確的責(zé)任體系。

（四）資產(chǎn)證券化融資

資產(chǎn)證券化（ABS）是指以目標(biāo)項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，同時(shí)以該項(xiàng)目未來收益作為保證，通過在國際資本市場上發(fā)行高檔債券和股票來籌集資金的一種融資方式。ABS通過其特有的提高信用等級(jí)功能，使原來信用等級(jí)低的項(xiàng)目可以進(jìn)入國際高檔證券市場進(jìn)行融資。它的過程是發(fā)起人將要證券化的項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行組合，出售給特定的交易機(jī)構(gòu)，由交易機(jī)構(gòu)對(duì)投資者進(jìn)行證券融資。

自20世紀(jì)90年代開始，我國已經(jīng)嘗試了資產(chǎn)證券化融資。1996年珠海高速公路債券成功發(fā)行了2億美元，成為我國項(xiàng)目融資中不用國家擔(dān)保、不用銀行擔(dān)保的典范。雖然已經(jīng)發(fā)展了十幾年，ABS更多的時(shí)候是作為融資的輔助工具，在城市基礎(chǔ)設(shè)施融資上沒有發(fā)揮出其優(yōu)勢。盡管目前我國資產(chǎn)證券化水平比較低，但可以適當(dāng)模仿發(fā)達(dá)國家的模式，再根據(jù)我國國情，從宏觀整體出發(fā)推動(dòng)制度變遷，完善市場機(jī)制，對(duì)資產(chǎn)證券化融資進(jìn)行規(guī)范化，ABS必然會(huì)成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資方式。

結(jié)論

目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正在不斷快速地發(fā)展，隨著投融資平臺(tái)的不斷完善和城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道進(jìn)一步規(guī)范，未來我國將通過資本運(yùn)作的方式為主，吸引民間資本投入，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資服務(wù)。

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