建立政府部門(mén)間信用信息共享機(jī)制的分析和建議

楊一帆

【摘 要】隨著我國(guó)征信事業(yè)的快速發(fā)展，社會(huì)公眾的基礎(chǔ)信用信息主要分散在各政府部門(mén)，尚未很好地公開(kāi)和共享，這直接束縛了征信行業(yè)的發(fā)展和信用體系的建設(shè)。本文深入分析了信用信息資源現(xiàn)狀及存在的不足，并提出了建立部門(mén)間信用信息共享機(jī)制的建議。

【關(guān)鍵詞】政府部門(mén)；信息共享；對(duì)策建議

1.信用信息發(fā)展現(xiàn)狀

目前，非銀行信用信息相對(duì)于銀行信用信息而言，主要是指政府相關(guān)部門(mén)如工商、稅務(wù)、司法、海關(guān)、質(zhì)檢、安檢、財(cái)政、環(huán)保、勞動(dòng)保障、房產(chǎn)登記等部門(mén)，在履行其日常行政管理事務(wù)中積累的信用信息，這些部門(mén)占有80%左右的信用信息資源，是最大的信用信息擁有者。由于沒(méi)有法律法規(guī)的具體規(guī)定，條塊和地區(qū)的分割使信用信息資源不能合理、充分地流動(dòng)，形成一個(gè)個(gè)“信息孤島”，導(dǎo)致信用信息資源割裂和浪費(fèi)，共享利用不充分，信用專業(yè)機(jī)構(gòu)難以全面得到涉及企業(yè)的信用數(shù)據(jù)和資料，更無(wú)法得到消費(fèi)者個(gè)人的信用信息，也就無(wú)法依靠信用信息進(jìn)行商業(yè)化、社會(huì)化和公正獨(dú)立的信用調(diào)查、評(píng)級(jí)、報(bào)告以及提供信用管理服務(wù)。此外，地方和行業(yè)各自為政建立信用信息系統(tǒng)，形成了對(duì)信用信息的分割和壟斷，如工商行政管理部門(mén)的企業(yè)注冊(cè)和年檢信息、稅務(wù)部門(mén)的企業(yè)納稅信息、法院的訴訟記錄等都相互封閉，本應(yīng)作為公眾信息的許多商事信用信息被人為地加以分割，信用信息缺乏透明度。條塊和地區(qū)的分割使信用信息資源不能遵循價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律自由地進(jìn)行流動(dòng)，不僅影響著信用信息的收集與共享，而且成了制約我國(guó)信用體系建設(shè)的最主要瓶頸之一。

2.建立部門(mén)間信用信息共享機(jī)制的分析

2.1上級(jí)政府的間接介入，有助于提升信息共享的意愿

從現(xiàn)實(shí)看，政府部門(mén)間信息資源共享的障礙，關(guān)鍵并不在于技術(shù)上難于實(shí)現(xiàn)，而是在于政府部門(mén)之間的部門(mén)壁壘、權(quán)力和利益分配諸因素。上級(jí)政府的間接介入，則有助于提升信息共享的意愿，削減信息共享的阻礙因素，這是因?yàn)樾畔①Y源的整合總是會(huì)在全局上提高社會(huì)效益，上級(jí)部門(mén)會(huì)通過(guò)出臺(tái)獎(jiǎng)懲措施而間接地推進(jìn)資源共享。上級(jí)政府的間接介入對(duì)信息共享至少有兩大益處：一方面可以使信息資源共享的成本小于不共享的成本，另一方面使得信息資源共享的實(shí)際得益大于選擇不共享的實(shí)際得益。在現(xiàn)實(shí)情況下，政府部門(mén)間的信息資源整合往往不是一次性的過(guò)程，而是多階段的重復(fù)博弈過(guò)程。這需要上級(jí)部門(mén)作出科學(xué)的制度安排，使基層部門(mén)間的信息共享不僅在短期內(nèi)，在長(zhǎng)期內(nèi)也是一種合理的選擇。

2.2降低交易費(fèi)用，能夠緩解部門(mén)合作困境

威廉姆森指出，交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析單位是交易及其合同，任何能夠描述為合同問(wèn)題的關(guān)系都可以從交易費(fèi)用的角度來(lái)分析。因此，部門(mén)間信用信息資源共享過(guò)程同樣可以納入到交易費(fèi)用的分析框架中，將其看作一種政治交易合同。依據(jù)此理論，可以作出如下分析：一是實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的信息資源共享，涉及到非常廣泛的參與主體，在部門(mén)間達(dá)成一致性意見(jiàn)所需要的談判和獲取信息的交易費(fèi)用將非常高昂，從而解釋了目前征信數(shù)據(jù)構(gòu)成和數(shù)據(jù)數(shù)量仍然不完善的問(wèn)題，如缺少行業(yè)信息、財(cái)務(wù)信息、商業(yè)信用信息等。二是信息資源共享，并不存在市場(chǎng)交換機(jī)制，一個(gè)部門(mén)向其他部門(mén)開(kāi)放數(shù)據(jù)，并不能夠收取貨幣作為回報(bào)，從而彌補(bǔ)本身獲取信息過(guò)程中的預(yù)算支出。目前，企業(yè)和個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的機(jī)構(gòu)共享范疇主要是商業(yè)銀行、企業(yè)自身、居民個(gè)人和監(jiān)管部門(mén)，而且以銀行為主，對(duì)其他提供共享信息部門(mén)而言，在不能獲得對(duì)等回報(bào)的條件下，很難與其他部門(mén)共享信息。三是信息意味著權(quán)力，一個(gè)部門(mén)擁有的獨(dú)占信息量的大小，往往是部門(mén)之間權(quán)力對(duì)比的反映，實(shí)際上信息資源共享使每個(gè)政府部門(mén)都面臨“技術(shù)消解職權(quán)”或“技術(shù)擴(kuò)大職權(quán)”的兩種可能過(guò)程，部門(mén)之間一旦共享就會(huì)對(duì)現(xiàn)有部門(mén)的權(quán)力結(jié)構(gòu)造成沖擊。四是信息需求影響信息共享意愿。有些政府部門(mén)本身是數(shù)據(jù)收集和開(kāi)發(fā)的源頭，需要交換和共享出去的信息非常多，然而它們對(duì)其他政府部門(mén)的信息可能需求相對(duì)不是很大。因此，某些行業(yè)和部門(mén)利用職能便利積累了大量的信息，熱衷于建立本部門(mén)或本行業(yè)的數(shù)據(jù)庫(kù)，并實(shí)行信息壟斷，影響了征信體系建設(shè)的總體進(jìn)程。五是在信息對(duì)于本部門(mén)的價(jià)值這一方面，由于在信息資源共享的過(guò)程中，信息的提供方需要為共享支付數(shù)據(jù)預(yù)處理的成本，信息資源的獲取方則有可能是共享的純粹受益者，它不但節(jié)省了大量的信息資源的采集與開(kāi)發(fā)成本，而且可以利用其他部門(mén)提供的相應(yīng)信息來(lái)提高行政效率，提升本部門(mén)的行政能力。這也可以解釋為什么非銀行信用信息采集在人民銀行業(yè)務(wù)關(guān)系密切的部門(mén)間先行解決，其信息資源共享就發(fā)展較為順利。因?yàn)橛捎跇I(yè)務(wù)往來(lái)密切而更利于建立信任關(guān)系，締約的交易費(fèi)用就更容易被締約所帶來(lái)的收益所克服，這正是重復(fù)交易和信譽(yù)機(jī)制降低交易費(fèi)用的作用的體現(xiàn)。從以上分析可以看出，正是信息資源共享的締約過(guò)程中高昂的交易費(fèi)用，導(dǎo)致信息資源共享難于實(shí)現(xiàn)，因此降低交易費(fèi)用是緩解部門(mén)合作困境的一條有效途徑。

2.3堅(jiān)持以市場(chǎng)需求導(dǎo)向，提高信息共享質(zhì)量和效率

目前我國(guó)征信信息篩選中還存在比較突出的問(wèn)題，比如過(guò)分追求建立信息共享平臺(tái)這一形式而忽視了對(duì)信息內(nèi)容的考慮，過(guò)分追求采集的數(shù)量而忽視了數(shù)據(jù)的實(shí)際作用，等等。同時(shí)，我國(guó)的信息共享半徑還存在一些問(wèn)題，比如信息共享的地域半徑尚不明確，機(jī)構(gòu)共享范圍較為有限。對(duì)于他們的觀點(diǎn)，筆者很贊同。征信作為一種商品必須遵循供求規(guī)律，其運(yùn)行涉及企業(yè)信用信息以及企業(yè)征信的供給和需求。同時(shí)，在企業(yè)征信市場(chǎng)上，只有高質(zhì)量的企業(yè)征信才能滿足市場(chǎng)需求，而一個(gè)高質(zhì)量的企業(yè)征信需要滿足四個(gè)特征：一是以實(shí)用性和權(quán)威性為目標(biāo)的總體特征；二是真實(shí)性根本特征；三是符合成本——效益原則的約束特征；四是包含標(biāo)準(zhǔn)性、及時(shí)性和充分性在內(nèi)的重要特征。因此，構(gòu)建征信質(zhì)量特征體系是推進(jìn)征信建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3.實(shí)現(xiàn)部門(mén)間信用信息共享的幾點(diǎn)建議

信用信息共享的“碎片化”以及部門(mén)間合作的困境是現(xiàn)代公共事務(wù)治理帶有一定普遍性的問(wèn)題。突破部門(mén)間合作的困境，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間信用信息共享，關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)一個(gè)有效的征信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。鑒于外部性與部門(mén)機(jī)會(huì)主義行為是導(dǎo)致治理主體之間的交易成本增加的主要原因，因此，征信監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的著力點(diǎn)應(yīng)該放在如何盡可能地減少監(jiān)管中的外部性與部門(mén)機(jī)會(huì)主義行為，建議如下：（1）建立起更加強(qiáng)勢(shì)的部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在國(guó)務(wù)院內(nèi)部設(shè)立超越于各個(gè)部門(mén)之上的征信管理委員會(huì)，從而形成普遍認(rèn)可的部門(mén)間協(xié)商機(jī)制，為處理部門(mén)之間的權(quán)限糾紛提供一個(gè)各方都共同認(rèn)同和接受的規(guī)則體系；（2）進(jìn)一步完善征信法律規(guī)范體系，明確央行在征信方面的主導(dǎo)地位，從而更加清晰地界定部門(mén)之間的權(quán)責(zé)配置與職權(quán)邊界，盡可能減少征信中的“灰色”地帶或真空地帶以及縮減影響征信政策執(zhí)行的空間；（3）從行政文化的營(yíng)造、政府績(jī)效考核指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)以及信息系統(tǒng)的建設(shè)等角度構(gòu)建有效的部門(mén)間合作保障機(jī)制；（4）引入政府之外的力量，比如行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)團(tuán)體以及其他的一些民間團(tuán)體，以補(bǔ)充征信建設(shè)。（5）構(gòu)建征信質(zhì)量保證體系，對(duì)信息資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，特別是欠稅、訴訟、公共事業(yè)繳費(fèi)等能較好反映企業(yè)和個(gè)人信用狀況的信息資源要盡快實(shí)現(xiàn)共享。要切實(shí)把握信息篩選的必要性原則，避免信息的過(guò)度采集引起成本增加。（6）借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，適度放寬信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的機(jī)構(gòu)共享范圍，有利于減少部門(mén)間信息共享的阻力。 [科]