論任期制與干部制度體系建設(shè)*

羅中樞 劉呂紅

（四川大學(xué)，成都 610064）

任期制是現(xiàn)代文明國(guó)家官員管理的一項(xiàng)核心制度，也是我國(guó)當(dāng)代干部人事制度的一項(xiàng)基本制度，它以“任期”為中心，把選人、用人、考核、監(jiān)督、管理、激勵(lì)、保障、退出等各個(gè)環(huán)節(jié)貫通一體，真正使公共權(quán)力擁有者“上”有規(guī)，“考”有“矩”，“管”有章，“下”有法。進(jìn)一步完善任期制并以此為抓手推進(jìn)相關(guān)干部配套制度建設(shè)，對(duì)于深化干部人事制度改革、提高組織工作的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化水平，具有十分重要的意義。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制的意義及現(xiàn)狀

任期制是一項(xiàng)綜合性的干部制度，它對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的任職時(shí)間、連任期限、最高任職年限、任期責(zé)任、交流回避、解職程序、去向安置等內(nèi)容作出明確的規(guī)定，不僅剛性要求領(lǐng)導(dǎo)干部任職年限的有限性、任職期限的規(guī)定性和擔(dān)任職務(wù)的不重復(fù)性，而且剛性要求領(lǐng)導(dǎo)干部按需設(shè)崗，以崗擇人，規(guī)范考核，期滿離崗。“任期制對(duì)權(quán)力的制約主要是通過以下途徑實(shí)現(xiàn)的，一是界定權(quán)力主體的范圍，明確權(quán)力制約的主體；二是明確權(quán)力主體的行權(quán)時(shí)間，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的時(shí)間制約；三是明確選舉制的基礎(chǔ)地位，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的選舉制約；四是明確權(quán)力主體的考核目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的考核制約；五是明確權(quán)力主體的回避交流條件，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的回避交流制約”。①一般而言，任期制與任用方式的聯(lián)系，以選舉制為最緊密，聘任制次之，委任制和考任制再次之。任期制既是相對(duì)于終身制而言的，也是相對(duì)于隨意性而言的，其主要優(yōu)點(diǎn)在于有利于實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力制約的科學(xué)化、常態(tài)化和法制化。

我國(guó)的干部職務(wù)任期制肇始于改革開放后對(duì)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制的廢除。早在20世紀(jì)80年代，鄧小平同志就意識(shí)到實(shí)行任期制的重要意義，他在談到領(lǐng)導(dǎo)干部選用、考核和管理的基本制度框架時(shí)指出：“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對(duì)各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，做出適當(dāng)?shù)摹⒚鞔_的規(guī)定”②。這里不僅列出了干部選用的主要類型，而且表達(dá)了任期制在其中的重要地位及其與干部任免、考核、彈劾、輪換、離退的內(nèi)在聯(lián)系。事實(shí)上，任期制不是一個(gè)單一的、孤立的制度規(guī)定，而是一個(gè)制度體系,它一方面明確了官員必須定期接受公眾的政治選擇，另一方面也規(guī)定了官員兌現(xiàn)其政治承諾的具體期限；一方面規(guī)定了干部在任期內(nèi)的相對(duì)穩(wěn)定，另一方面又強(qiáng)調(diào)了干部在同一職務(wù)的最長(zhǎng)任職年限、干部最高任職年齡和在同一職級(jí)的最長(zhǎng)任職年限，并且通過任期目標(biāo)管理，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)整、更新、激勵(lì)、監(jiān)督、導(dǎo)向等功能?！叭纹谥票缓芏鄧?guó)家推崇為官員管理的核心制度，是因?yàn)槿纹谥频膭傂怨芾砑葒?yán)密又嚴(yán)厲,能直接約束、監(jiān)督官員行為”。③

2006年8月頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，闡明了我國(guó)實(shí)施任期制的目的、范圍、任期、連任、考核等基本問題，標(biāo)志著我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制的初步形成和全面實(shí)施。2007年黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，在任期制初步建立的情況下，要“健全領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任職、回避、交流制度”。2009年底，中央將“堅(jiān)持和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制”作為干部制度改革整體推進(jìn)任務(wù)之一，寫進(jìn)了《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》。目前，我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制在理論層面尚未建構(gòu)起完整的任期流程，在制度層面沒有形成完整的配套體系，在實(shí)踐層面缺乏必要的嚴(yán)密度和嚴(yán)厲度。盡管出臺(tái)了眾多規(guī)章制度，但往往又陷入“制度陷阱”，一些根本性問題長(zhǎng)期未得到解決，影響了干部人事制度改革的成效。這些現(xiàn)象在很大程度上與任期制的完善和實(shí)施直接相關(guān)。

據(jù)人民網(wǎng)報(bào)道，山西省代縣六年換了4個(gè)縣委書記?！栋朐抡劇冯s志2009年的一篇報(bào)道說，中部某省90多個(gè)縣(市、區(qū))中，近年來只有一名縣委書記在崗位上干滿一屆。④問卷調(diào)查結(jié)果顯示，近年來縣（市、區(qū)）大多數(shù)黨政主要干部多則兩三年、少則一年半載就調(diào)走了。接受調(diào)查的黨政主要干部任現(xiàn)職時(shí)間平均為3.25年，61.2%的任現(xiàn)職時(shí)間在3年及以下，71.8%的任現(xiàn)職時(shí)間在4年及以下，任現(xiàn)職5年以上的只有14.5%。受訪者前一任在此職位上工作不到1年的占10.8%，工作1.1—2年的占26.3%，工作2.1—4年的占48.7%，沒有一位前任任職時(shí)間在5年以上。各地在任期制的適用范圍、任期年限、任屆規(guī)定、最高年齡限制以及任期屆滿后的解職程序與安置方式等問題上，操作差異較大。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制在不少縣（市、區(qū)）執(zhí)行中，事實(shí)上已流于形式。⑤領(lǐng)導(dǎo)干部頻繁調(diào)動(dòng)，影響了基層政府和政權(quán)的穩(wěn)定，助推了急功近利行為，也助長(zhǎng)了領(lǐng)導(dǎo)干部的不良心理?！皩?duì)在任期內(nèi)干一兩年就提拔或調(diào)動(dòng)的干部，大家認(rèn)為有本事；對(duì)干部任期滿了才提拔的，大家會(huì)說他是輪到了才提拔；對(duì)過了任期還沒有提拔的，大家又會(huì)認(rèn)為這個(gè)干部要么有問題，要么上面沒有人。于是乎，老實(shí)人吃虧，歪風(fēng)邪氣盛行……”⑥因此，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位設(shè)置、選拔任用、考核評(píng)價(jià)、日常管理和能上能下等問題深入研究任期制，構(gòu)建完整的職務(wù)任期流程并對(duì)相關(guān)配套制度建設(shè)提出對(duì)策建議，不僅具有重要的理論價(jià)值，而且具有緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期的基本流程和主要環(huán)節(jié)

1.干部選用流程及說明

選用干部是一個(gè)系統(tǒng)工程，不同時(shí)期、不同級(jí)別、不同類型的干部可能有不同的產(chǎn)生方式，其操作流程和具體環(huán)節(jié)也不完全一樣。尤其是選舉與選拔的主體、方式、機(jī)制都不一樣，其流程有很大差別。但是，就普遍意義上說，干部選用過程是有規(guī)矩可把握的。即使是選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)干部，也有候選人的產(chǎn)生問題，因而在正式選舉之前也有一系列可規(guī)范的流程和環(huán)節(jié)。根據(jù)近年來各地積累的“兩推一述”、“三票制”、公推公選等成功經(jīng)驗(yàn)，可將領(lǐng)導(dǎo)干部選用的基本流程歸納如下：

領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期與領(lǐng)導(dǎo)干部如何產(chǎn)生直接相關(guān)。干部選用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在提名。在上述流程中有三個(gè)環(huán)節(jié)涉及提名，即“初始提名”、“考察提名”、“擬任提名”或“正式候選人提名”。三種提名的基礎(chǔ)、性質(zhì)、主體、方式是不一樣的。初始提名是在個(gè)人申報(bào)、民主推薦（海推）和資格審查的基礎(chǔ)上，研究確定個(gè)人述聘的人選，也就是確定哪些人可以進(jìn)入干部選用范圍（即“入圍”）。目前在實(shí)踐中主要采取組織提名、會(huì)議提名和個(gè)人提名三種方式，對(duì)具體職位采用什么提名方式視情況而定。考察提名是在個(gè)人述聘和科學(xué)測(cè)評(píng)的基礎(chǔ)上，研究確定組織考察的人選，即確定哪些人可以進(jìn)入組織差額考察的程序。參加述聘會(huì)的人員范圍、科學(xué)測(cè)評(píng)的方式方法、組織部門長(zhǎng)期積累的認(rèn)識(shí)以及不同測(cè)評(píng)票的權(quán)重等，對(duì)于正確決定考察人選至關(guān)重要。擬任提名或正式候選人提名是在組織差額考察的基礎(chǔ)上，通過比較分析、綜合判斷，去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里，討論確定擬任職務(wù)人選或正式候選人；如果是選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)干部，“擬任提名”就應(yīng)為“正式候選人提名”，候選人通過差額選舉勝出后，再進(jìn)行任前公示。

為確保干部提名的客觀公正，首先要規(guī)范提名主體，解決“誰提名”的問題，改變過去由“一把手”或少數(shù)人把持提名權(quán)的弊端，處理好規(guī)范一把手提名權(quán)與擴(kuò)大提名主體范圍的關(guān)系。在黨內(nèi)，最基本的權(quán)力關(guān)系是“黨代會(huì)-全委會(huì)-常委會(huì)-書記”，而不是相反。從實(shí)踐看，述聘人選至少應(yīng)由“五人小組”（黨委書記、副書記、行政主要負(fù)責(zé)人、紀(jì)委書記、組織部長(zhǎng)）集體研究確定；考察人選應(yīng)由常委會(huì)討論決定；擬任人選應(yīng)由常委會(huì)或全委會(huì)集體研究決定。其次，要規(guī)范提名方式、條件和程序，解決“怎樣提名”的問題。比如，第一次提名范圍很廣，要特別注意非定向預(yù)推后備人選，不能讓德才兼?zhèn)涞娜嗽诘谝坏狸P(guān)口就被排除在組織的視野之外。又比如，在第二次提名聚焦的過程中，要特別注意發(fā)揮集體的智慧，好中選好，優(yōu)中選優(yōu)。第三，要規(guī)范提名責(zé)任，解決“由誰負(fù)責(zé)”的問題?？刹捎脤?shí)名推薦、提名署名、責(zé)任倒查等方式，避免目前普遍存在的“程序走完了、任命拍板了，出了問題找不到人打板子”的現(xiàn)象。干部選任的過程既是貫徹民主集中制原則的過程，也是公開公平競(jìng)爭(zhēng)的過程。擇優(yōu)是干部人事制度改革的目的，差額則是實(shí)現(xiàn)擇優(yōu)的重要途徑，沒有差額就沒有競(jìng)爭(zhēng)。隨著民主政治建設(shè)的推進(jìn)，應(yīng)實(shí)行真正的差額推薦、差額提名、差額測(cè)評(píng)、差額考察、差額選舉，并大力推行公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗、公推公選等競(jìng)爭(zhēng)性選拔方式。

在初始提名之前，與初始提名密切相關(guān)的重要環(huán)節(jié)是調(diào)整動(dòng)議，它是干部選用的“總開關(guān)”和“總閘門”，是為選用干部提方案、定調(diào)子、出規(guī)則的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。各地在這一環(huán)節(jié)會(huì)研究確定干部選拔調(diào)整的思路、原則、方案、程序、步驟，包括任職條件、操作方式、啟動(dòng)時(shí)間、組織安排、工作要求等。但是，目前調(diào)整動(dòng)議尚無規(guī)范要求，各地操作五花八門。在設(shè)計(jì)干部選用的基本流程時(shí)，應(yīng)高度重視對(duì)調(diào)整動(dòng)議加以規(guī)范，把規(guī)范干部選拔任用提名制度的初始環(huán)節(jié)從“初始提名”前移到“調(diào)整動(dòng)議”。當(dāng)前，迫切需要結(jié)合實(shí)際情況，研究提出動(dòng)議應(yīng)遵循的原則，明確動(dòng)議的主體，設(shè)定動(dòng)議的條件，規(guī)范動(dòng)議的程序，確定動(dòng)議的要求，對(duì)這個(gè)為選用干部定規(guī)則的環(huán)節(jié)本身定規(guī)則，真正從源頭上避免“由少數(shù)人選人”、“在少數(shù)人中間選人”的做法。比如，一般應(yīng)在下列五種情況下，方可提出干部調(diào)整的動(dòng)議：即領(lǐng)導(dǎo)干部任期或聘期屆滿時(shí)提出動(dòng)議；領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考察后根據(jù)考察情況提出動(dòng)議；班子存在突出問題需要及時(shí)解決時(shí)提出動(dòng)議；領(lǐng)導(dǎo)職位出現(xiàn)空缺時(shí)提出動(dòng)議；由于換屆、機(jī)構(gòu)升格及特殊需要必須調(diào)整干部時(shí)提出動(dòng)議。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，75.8%的縣（市、區(qū)）委書記和89.4%的縣（市、區(qū)）長(zhǎng)明確表示，贊同把“干部調(diào)整動(dòng)議”作為干部選用的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)獨(dú)立出來加以規(guī)范。

干部的選用與組織需要、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制設(shè)定、職位分類、崗位要求和責(zé)權(quán)利明晰等都有關(guān)系，職位分類和人崗相適是干部人事工作的基礎(chǔ)。真正科學(xué)的人事工作不是從選人開始，而是從工作需要的分析、職位分析和如何根據(jù)需要來設(shè)置職位開始的；只有在此基礎(chǔ)上，才能通過各種途徑有效物色、識(shí)別、篩選人才，把最適合的人放到最適合的崗位上。當(dāng)前，領(lǐng)導(dǎo)干部選用的科學(xué)化和精細(xì)化迫切需要做好三項(xiàng)基礎(chǔ)工作：一是深化干部分類管理改革，進(jìn)一步明確職務(wù)設(shè)置與級(jí)別設(shè)置。二是盡快實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制。三是普遍建立領(lǐng)導(dǎo)干部《職位說明書》制度及干部履職分析報(bào)告制度。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，在接受調(diào)查的縣委書記和縣長(zhǎng)中，99%的贊成“上崗的干部應(yīng)知道本崗位的責(zé)權(quán)邊界”，96.6%的贊同“應(yīng)對(duì)關(guān)鍵崗位設(shè)定明晰的職位說明書”，95.9%的認(rèn)為“應(yīng)向社會(huì)公開干部所在崗位的責(zé)權(quán)范圍”。

2.干部考核流程及說明

考核既是選拔任用干部的重要基礎(chǔ)，也是監(jiān)督管理干部的必要手段。黨的十六屆四中全會(huì)決定列出了以“民主測(cè)評(píng)、民意調(diào)查、實(shí)績(jī)分析、個(gè)別談話和綜合評(píng)價(jià)”等五個(gè)基本環(huán)節(jié)為主要內(nèi)容的考評(píng)方式。根據(jù)近年來各地積累的經(jīng)驗(yàn)，以任期制為基礎(chǔ)，干部考核的基本流程可歸納如下：

履職情況和任期目標(biāo)是任期制的關(guān)鍵要素，據(jù)此可將領(lǐng)導(dǎo)干部的考核大體分為兩類——以職位職責(zé)為基礎(chǔ)的考核和以目標(biāo)責(zé)任為基礎(chǔ)的考核。根據(jù)“委托-代理”理論，權(quán)力受體必須對(duì)權(quán)力授體負(fù)責(zé)。因此，選任制干部與委任制干部的考核主體、考核內(nèi)容、考核方法以及考核的組織實(shí)施等是有區(qū)別的。無論哪種方式產(chǎn)生的干部，都應(yīng)該實(shí)行誰授權(quán)向誰述職并接受其考核的原則。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，84.6%的縣委書記和縣長(zhǎng)贊同這一原則。

任期制的涵義，既包括領(lǐng)導(dǎo)干部的任期屆期，也包括任期的目標(biāo)責(zé)任。因此，必須建立崗位職責(zé)規(guī)范，根據(jù)崗位的性質(zhì)、任務(wù)和要求，逐步建立健全干部崗位職責(zé)規(guī)范及其能力素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，作為干部考核評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況和完成任期目標(biāo)情況進(jìn)行考核、評(píng)價(jià)，并將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部使用和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。目前，領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的職位責(zé)任和目標(biāo)責(zé)任十分含糊籠統(tǒng)?？己斯ぷ鞯墓_性、透明度不夠，加上通常采用一次性集中考核，缺乏平時(shí)工作績(jī)效分析，不能根據(jù)地區(qū)和單位的主要任務(wù)、職能以及領(lǐng)導(dǎo)干部的職位職責(zé)靈活調(diào)整考核方法，因而對(duì)干部實(shí)績(jī)的綜合性評(píng)價(jià)不夠，也很難形成全方位的個(gè)性化的考核評(píng)價(jià)。

問卷調(diào)查結(jié)果顯示，在回答“您認(rèn)為當(dāng)前干部考核評(píng)價(jià)中特別需要注意的是哪些方面”這一問題時(shí)，74%的縣委書記和縣長(zhǎng)首選“加強(qiáng)對(duì)‘德’的考核，把‘德’的標(biāo)準(zhǔn)具體化”；70.1%的選擇“突出科學(xué)發(fā)展政績(jī)”；50.5%的選擇“加強(qiáng)考核結(jié)果運(yùn)用”。有的縣委書記和縣長(zhǎng)還補(bǔ)充了干部考核評(píng)價(jià)需要注意的其他問題，如重分類，依崗位職責(zé)進(jìn)行考核；重條件，考核干部在什么條件下干成了什么事；重長(zhǎng)遠(yuǎn)，特別關(guān)注隱形政績(jī)及考核結(jié)果的真實(shí)性問題等。在回答“考核評(píng)價(jià)一個(gè)干部應(yīng)當(dāng)著重注意哪些方面”這一問題時(shí)，82.4%的縣委書記和縣長(zhǎng)認(rèn)為應(yīng)注重從“履行崗位職責(zé)的情況”對(duì)干部進(jìn)行常態(tài)管理，并從“在關(guān)鍵時(shí)刻的表現(xiàn)”、“完成急難險(xiǎn)重任務(wù)的情況”、“工作實(shí)績(jī)”和“社會(huì)評(píng)價(jià)”等四個(gè)維度加以考察。

在深化干部人事制度改革過程中，迫切需要建立健全分類、科學(xué)、常態(tài)化的干部考核評(píng)價(jià)體系和運(yùn)作機(jī)制，積極推進(jìn)考核評(píng)價(jià)理念、考核評(píng)價(jià)主體、考核評(píng)價(jià)內(nèi)容、考核評(píng)價(jià)方法、考核評(píng)價(jià)技術(shù)等方面的創(chuàng)新，把“德才兼?zhèn)?、以德為先”的用人?biāo)準(zhǔn)具體化為可觀測(cè)、可操作的具體指標(biāo)并落實(shí)到干部考核的全過程，體現(xiàn)到干部選、用、管、育、退等各個(gè)方面?？茖W(xué)的干部考核評(píng)價(jià)體系應(yīng)以職位職責(zé)為基礎(chǔ)，以目標(biāo)任務(wù)為方向，以工作業(yè)績(jī)?yōu)楹诵模陨鐣?huì)評(píng)價(jià)和組織評(píng)價(jià)相結(jié)合為手段，通過試用期考核、年度考核、中期考核、換屆考核等環(huán)節(jié)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施過程監(jiān)控和管理。要從偏重經(jīng)濟(jì)建設(shè)考核向注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展考核轉(zhuǎn)變，從偏重GDP考核向注重以人為本、改善民生考核轉(zhuǎn)變，從偏重單一發(fā)展的考核向注重協(xié)調(diào)發(fā)展的考核轉(zhuǎn)變，從偏重短期效應(yīng)的考核向注重長(zhǎng)期效應(yīng)的考核轉(zhuǎn)變。在操作上，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域、不同層次、不同類型領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的特點(diǎn)，建立健全各有側(cè)重、符合職位特點(diǎn)的考核內(nèi)容和考核指標(biāo)體系，把日?？荚u(píng)、立體考評(píng)、動(dòng)態(tài)考評(píng)結(jié)合起來，注意綜合運(yùn)用巡視、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)及部門（行業(yè)）專項(xiàng)考評(píng)等結(jié)果。還應(yīng)運(yùn)用社會(huì)調(diào)查方法、統(tǒng)計(jì)分析和現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)不同干部類型和個(gè)體的基本信息進(jìn)行搜集、整理、分析、研究，建立動(dòng)態(tài)的干部管理信息系統(tǒng)。

3.干部監(jiān)管環(huán)節(jié)及說明

規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的期限比較容易,但要建立健全有效的配套管理制度就十分困難了。在實(shí)行任期制的過程中，要特別注意加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)行為的規(guī)范、管理和監(jiān)督，并根據(jù)履行職責(zé)和任期目標(biāo)的考核情況確定干部的升遷去留。根據(jù)理論研究和實(shí)踐總結(jié)，可將干部管理監(jiān)督的主要環(huán)節(jié)歸納如下：

領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理是全過程的，從選人用人的整個(gè)流程，到考察考核的各個(gè)環(huán)節(jié)，再到履行職責(zé)的各個(gè)方面，都需要監(jiān)督管理；領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理也是全方位的，2010年中組部同步出臺(tái)的“四項(xiàng)監(jiān)督制度”，就將組織監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，初步構(gòu)成了事前要報(bào)告、事后要評(píng)議、離任要檢查、違規(guī)失責(zé)要追究的干部選拔任用工作監(jiān)督體系，體現(xiàn)出全方位監(jiān)督的特點(diǎn)；領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理還是有重點(diǎn)的，目前“一把手”的監(jiān)督管理在操作上成為難題，事實(shí)上存在“上級(jí)監(jiān)督較遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督較軟，下級(jí)監(jiān)督較難，自我監(jiān)督較空，紀(jì)檢監(jiān)督較晚”的現(xiàn)象。如何進(jìn)一步明確監(jiān)督管理的主體、內(nèi)容和手段，將防范機(jī)制、控制機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、懲戒機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，綜合運(yùn)用多種方式和手段加強(qiáng)干部的監(jiān)督管理，并使之規(guī)范化和法制化，是當(dāng)前干部工作面臨的一個(gè)重大問題。

在領(lǐng)導(dǎo)干部的管理工作中，能上能下、能進(jìn)能退是一大難題，任期制則是建構(gòu)干部退出機(jī)制的制度選擇。一般來說，干部的降職、離崗、調(diào)崗、離退休、撤職、罷免、解職、辭退和病故等等，都是屬于“下”和“退”?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》明確指出：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定。除有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)任滿一個(gè)任期?！比纹趦?nèi)可進(jìn)行調(diào)整的六種情形是：達(dá)到退休年齡的；由于健康原因不能或者不宜繼續(xù)擔(dān)任現(xiàn)職務(wù)的；不稱職需要調(diào)整職務(wù)的；自愿辭職或者引咎辭職、責(zé)令辭職的；因受處分或處罰需要變動(dòng)職務(wù)或者被罷免職務(wù)的；因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)的。但是在實(shí)際操作上，“下”和“退”的情況不容樂觀，究其原因，有觀念、制度、機(jī)制、文化等多方面的因素，最重要的還是制度和機(jī)制問題?；谌纹谥频穆殑?wù)調(diào)整通常有三種方式。一是以履職情況和任期目標(biāo)的考核為依據(jù)，確定干部的升降去留。二是以任職年限為依據(jù)，根據(jù)任同一職位年限來確定任期。三是以年齡界限為依據(jù)，對(duì)任某一職務(wù)或職級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)定任職的最高年齡，使一些干部在年齡“關(guān)口”前體面地走下領(lǐng)導(dǎo)崗位?？梢娊∪I(lǐng)導(dǎo)干部任期制，有助于從制度和機(jī)制方面規(guī)范解決領(lǐng)導(dǎo)干部“下”和“退”的問題。再比如，任期制中的職級(jí)分離也是一項(xiàng)為任期屆滿解決出路和退路的可行、有效的辦法。實(shí)行職級(jí)分離，任期屆滿后不升任、不留任、不轉(zhuǎn)任的干部可以用定“級(jí)”的辦法，從實(shí)職改為虛職，從領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)改為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。調(diào)查結(jié)果表明，86.8%的縣委書記和縣長(zhǎng)認(rèn)為，“換屆選舉”是一種良性而有效的干部退出方式。當(dāng)前，迫切需要在上崗承諾制、職位職責(zé)制、任期目標(biāo)責(zé)任制等方面進(jìn)行大膽探索和實(shí)踐；迫切需要進(jìn)一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部離職程序，逐步做到調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部工作常態(tài)化、制度化；迫切需要完善與領(lǐng)導(dǎo)干部任期制相配套的試用、離任審計(jì)、“一推雙考”、誡勉談話等制度；迫切需要對(duì)作為選民權(quán)利重要組成部分的罷免權(quán)及其相關(guān)程序和辦法加以規(guī)范和完善，試行罷免制和彈劾制。

三、以領(lǐng)導(dǎo)干部任期制為核心建構(gòu)干部制度體系

目前我國(guó)干部的選用、考核、管理等尚處于轉(zhuǎn)型階段，總體上還顯得比較粗放。究其深層次原因，主要是在一些基礎(chǔ)環(huán)節(jié)如黨政分工、依法行政、簡(jiǎn)政放權(quán)、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能規(guī)范、職位分類和責(zé)權(quán)利明晰、人才選拔和考核評(píng)價(jià)的科學(xué)化和專業(yè)化等方面尚未獲得實(shí)質(zhì)性的突破。而這一切，都與任期制的健全直接相關(guān)。

從前面關(guān)于干部選用流程、考核流程、監(jiān)管環(huán)節(jié)看，任期制涉及干部的選拔、任用、考核、交流、轉(zhuǎn)任、培訓(xùn)、激勵(lì)、保障、退休、辭職和降免職、解職、安置等諸多方面的內(nèi)容，本身是由很多單項(xiàng)制度組成的。同時(shí)，任期制也是我國(guó)干部人事制度中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度。圍繞任期制，可以貫通各方面相關(guān)的制度，以形成有機(jī)的制度體系和運(yùn)行機(jī)制，真正發(fā)揮干部制度的整體合力和作用。調(diào)查結(jié)果表明，88.4%的縣委書記和縣長(zhǎng)“贊同”和“十分贊同”“通過任期制把整個(gè)干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)、教育培訓(xùn)、監(jiān)督管理和輪崗?fù)顺龅雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)和流程串起來，形成干部人事制度的完備系統(tǒng)”。近年來，我國(guó)在推進(jìn)干部人事制度改革過程中出臺(tái)了不少干部制度，但相互之間的有機(jī)聯(lián)系不夠；頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，但任期制在實(shí)施上仍缺乏系統(tǒng)、全面的制度安排?！澳壳埃P(guān)于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制的要求一般原則性較強(qiáng)，沒有可操作性的實(shí)施細(xì)則，任期制的有關(guān)表述不嚴(yán)肅，‘一般’、‘應(yīng)當(dāng)’等模糊性規(guī)定多，給制度和法規(guī)的貫徹執(zhí)行留下較大的彈性和漏洞，在貫徹執(zhí)行中伸縮性較大。如任期制的適用范圍缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)定，貫徹執(zhí)行中缺乏依據(jù)，選任制干部任期法律、法規(guī)都有規(guī)定，而委任制干部任期則無明確規(guī)定；領(lǐng)導(dǎo)班子成員有任期規(guī)定，而內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)則無任期規(guī)定。此外，很多有關(guān)任期制的政策和規(guī)定沒有上升到法律、規(guī)章的高度，法制化程度不高，約束力不強(qiáng)，難以保證制度和法規(guī)的連續(xù)性?！雹?/p>

在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合近年來我國(guó)的理論研究和實(shí)踐探索，我國(guó)應(yīng)盡快提升任期制在干部管理制度體系中的地位，從法律上對(duì)任期制作出剛性規(guī)定，進(jìn)一步完善《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，制定更有操作性的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制實(shí)施細(xì)則，對(duì)任期制實(shí)施的范圍、不同類型干部的任期、選拔方式、任期目標(biāo)、考核方式、彈劾罷免等作出明確規(guī)定，同時(shí)以職務(wù)任期屆次為基礎(chǔ)，在職務(wù)任職和職級(jí)任期上采取更加科學(xué)的政策，規(guī)范和改革干部考核、晉升、降級(jí)、轉(zhuǎn)任、免職等操作程序，確保干部職務(wù)任期制的有效實(shí)行。近年來我國(guó)的干部人事制度改革取得了很大的成就，但不能不承認(rèn)，我們的改革一方面缺乏較深入的理論探索，另一方面也缺乏足夠的立法支撐。今后，需要充分運(yùn)用和推廣一些地方干部人事制度改革的成功經(jīng)驗(yàn),并從理論、制度、機(jī)制等方面加以提升,以法律、條例、規(guī)章的形式將這些經(jīng)驗(yàn)固定下來。比如，在進(jìn)一步修訂和完善《公務(wù)員法》的基礎(chǔ)上，研究制定關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的“ 組織法”、“ 職位分類法”、“ 選舉法”、“ 任用法”、“ 職務(wù)任期法”、“ 考核法”、“培訓(xùn)法”、“升遷法”、“監(jiān)督法”、“保障法”、“退休法”等法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則，努力提高干部工作的科學(xué)化、法制化水平，以制度建設(shè)來鞏固干部人事制度改革的成果。

注釋：

①韓強(qiáng)：《領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力制約的任期制思考》，《理論學(xué)刊》2011年第1期，第74-78頁。

②鄧小平：《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1983年，第331頁。

③高國(guó)舫：《黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制及其制度設(shè)計(jì)探析》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2006年第5期，第7-11頁。

④許圣道、許圣義、許昌浩：《透視縣委書記的“三年之癢”》，《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2012第1期，第57-59頁。

⑤2010年夏秋兩季，“深化干部人事制度改革研究”課題組在川、黔、桂、渝、滬等?。ㄊ校╅_了23次座談會(huì)，深度訪談了70多位縣委書記、縣長(zhǎng)和省、市、縣委組織部長(zhǎng)，2011年年初又向全國(guó)縣委書記和縣長(zhǎng)發(fā)放并回收調(diào)查問卷446份，其中縣委書記235人，占比52.7%；縣長(zhǎng)211人，占比47.3%。

⑥轉(zhuǎn)引自馬昌博：《黨政干部管理愈趨嚴(yán)格 領(lǐng)導(dǎo)10年必須“動(dòng)位子”》，《南方周末》2006年8月10日。

⑦吳雙：《從任期制角度規(guī)范短期行為》，《黨政干部學(xué)刊》2009年第7期，第54-57頁。