對(duì)國務(wù)院授權(quán)立法終止真實(shí)性的質(zhì)疑

劉 亮

（華東政法大學(xué)研究生教育學(xué)院，上海200042）

對(duì)國務(wù)院授權(quán)立法終止真實(shí)性的質(zhì)疑

劉 亮

（華東政法大學(xué)研究生教育學(xué)院，上海200042）

今年兩會(huì)，有關(guān)人大收回稅收立法權(quán)的呼聲再次高漲。早在2009年全國人大常委會(huì)對(duì)工商稅制的授權(quán)決定進(jìn)行廢止，緣何國務(wù)院仍然行使稅收立法權(quán)？1985年對(duì)國務(wù)院的授權(quán)決定所包含的內(nèi)容使之前的所有授權(quán)終止流于形式。無論是相關(guān)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止還是對(duì)授權(quán)決定的整體廢止，在實(shí)踐中，實(shí)效性都令人懷疑。完善授權(quán)立法體制離不開對(duì)授權(quán)終止的重視，需要對(duì)授權(quán)終止制度加以完善。

授權(quán)立法；授權(quán)終止；逐步收回

2013年國務(wù)院發(fā)布的“國五條”細(xì)則規(guī)定“對(duì)出售自有住房按規(guī)定應(yīng)征收的個(gè)人所得稅，通過稅收征管、房屋登記等歷史信息能核實(shí)房屋原值的，應(yīng)依法嚴(yán)格按轉(zhuǎn)讓所得的20％計(jì)征”，引起廣泛爭議，有關(guān)人大收回稅收立法權(quán)的呼聲再次高漲。在西方國家，稅收立法大部分是由國家立法機(jī)關(guān)掌握，我國也不例外。之所以國務(wù)院制定了大量稅收法規(guī)，則源于全國人大的授權(quán)。我國授權(quán)立法制度的運(yùn)作時(shí)間較為短暫，與西方國家歷經(jīng)幾百年形成的完善的委任立法制度相比略顯稚嫩，但絲毫不影響我國授權(quán)立法在改革開放進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。特殊的國情決定我國授權(quán)立法需要有自己的特點(diǎn)，這一點(diǎn)毋庸置疑，但并不意味著可以拋棄授權(quán)立法最基本的規(guī)則，即有授權(quán)就必須有終止或者收回。本文試以1984年授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行和1985年授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面，可以制定暫行的規(guī)定或者條例兩個(gè)授權(quán)決定為對(duì)象進(jìn)行分析。

一、我國授權(quán)立法模式的特殊性

在《立法法》的起草和審議過程中，對(duì)《立法法》要不要規(guī)定國務(wù)院的授權(quán)立法，存在分歧意見。有一種意見主張取消授權(quán)立法，今后不再搞授權(quán)立法了，凡是應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)都制定法律。法律不成熟，可以實(shí)踐一段時(shí)間再修改。這一意見是考慮到國務(wù)院本身已具備最高執(zhí)行權(quán)，若是再賦予其立法權(quán)，則形成事實(shí)上的權(quán)力獨(dú)裁，必然對(duì)人民權(quán)利造成巨大的損害。這樣的想法固然有其道理，但卻忽視了我國的國情以及全國人大及其常委會(huì)立法的局限性。黨的十一屆三中全會(huì)將國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，經(jīng)濟(jì)體制改革與對(duì)外開放齊頭并進(jìn)。根據(jù)馬克思主義基本原理，上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)生反作用。長期的立法停頓會(huì)使立法方面存在大量空白。由于自身人力和時(shí)間等條件的限制，國家立法機(jī)關(guān)一時(shí)也無法滿足社會(huì)發(fā)展、尤其是經(jīng)濟(jì)體制改革與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，將全部法律在短時(shí)期內(nèi)制定出來并付諸實(shí)施也不符合法治精神。在這樣一種形勢(shì)下，對(duì)國務(wù)院的授權(quán)立法也就成為一種必然。

我國憲法并未明確賦予國務(wù)院授權(quán)立法權(quán)限。《憲法》第89條僅規(guī)定國務(wù)院“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”，也有學(xué)者將此定義為“職權(quán)立法”，與授權(quán)立法進(jìn)行對(duì)比，強(qiáng)調(diào)后者并非行政機(jī)關(guān)的固有權(quán)力。國務(wù)院授權(quán)立法權(quán)限由全國人大及其常委會(huì)授予，得到了《立法法》的確認(rèn)?！读⒎ǚā返?條規(guī)定“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)”。將行政立法劃分為職權(quán)立法和授權(quán)立法固然存在一定的爭議，但從職權(quán)立法與授權(quán)立法的對(duì)比中可以看出，授權(quán)立法來源于全國人大及其常委會(huì)的授予。國務(wù)院行使的立法權(quán)原本屬于全國人大及其常委會(huì)，只是因?yàn)槟撤N原因被迫暫時(shí)賦予國務(wù)院?！读⒎ǚā返?條所規(guī)定的事項(xiàng)屬于法律保留事項(xiàng)，只能由全國人大及其常委會(huì)制定法律，只是“實(shí)際需要”暫時(shí)由國務(wù)院制定行政法規(guī)，全國人大及其常委會(huì)是這些事項(xiàng)立法權(quán)限的真正擁有者，第11條“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律”即表明這一理念。王漢斌在1985年第六屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上做的《關(guān)于“授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定（草案）”的說明》中即明確指出“這些規(guī)定或者條例是暫行的，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，條件成熟時(shí)，再由全國人大或者全國人大常委會(huì)制定法律或者作出補(bǔ)充、修改有關(guān)法律的決定。”

授權(quán)立法終止的必然性在各國理論與實(shí)踐中得到認(rèn)可。法國《憲法》第38章規(guī)定：“在本章第一段提及的期限截止后，對(duì)于那些處于立法領(lǐng)域內(nèi)的事務(wù)，法規(guī)只能被法律所修正”，即為規(guī)定授權(quán)終止的典型。一旦授權(quán)立法終止，原授權(quán)事項(xiàng)即被議會(huì)收回，由議會(huì)制定法律，原先法規(guī)的修改也只能依照法律修改程序操作。依據(jù)德國的法治國體，所有的執(zhí)法權(quán)力必須來源于憲法或法律的委代授權(quán)。德國的委代理論同時(shí)限制立法和執(zhí)法兩者：一方面，如果委代法律合憲，而執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)有關(guān)法律所制定的規(guī)章，卻超越了法律規(guī)定的目的、內(nèi)容和范圍，那么行政法就可判決規(guī)章逾權(quán)無效；另一方面，如果議會(huì)法律不能明確定義委代執(zhí)法權(quán)力的目的、內(nèi)容和范圍，那么這項(xiàng)法律本身就因違反《基本法》第80章而無效。德國關(guān)于授權(quán)立法的嚴(yán)格限制體現(xiàn)了對(duì)授權(quán)立法的謹(jǐn)慎，更不必說沒有時(shí)效限制的永久性授權(quán)，顯然與法治原則相違背。

《立法法》關(guān)于授權(quán)終止的表述為“法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止”，這樣的表述是我國獨(dú)創(chuàng)的。在《立法法》制定過程中，不少地方、部門和專家建議在《立法法》中明確規(guī)定授權(quán)應(yīng)當(dāng)有期限，比如三年或五年。期限屆滿，授權(quán)即行終止，如果需要繼續(xù)授權(quán)，可重新授權(quán)。這一意見對(duì)嚴(yán)格限制授權(quán)立法很有效，授權(quán)終止即可學(xué)習(xí)法國采取嚴(yán)格解釋，一旦授權(quán)期限截止，全國人大及其常委會(huì)即應(yīng)當(dāng)收回授權(quán)，此后相關(guān)事項(xiàng)的立法權(quán)則由全國人大及其常委會(huì)履行。但在我國目前情況下，要求授權(quán)決定對(duì)授權(quán)期限作出明確規(guī)定，難以做到。同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)定授權(quán)期限與我國國情不適宜，但并不能以此為借口否認(rèn)收回授權(quán)的必然性。根據(jù)立法者的解釋，我國規(guī)定“相關(guān)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止”旨在隨著法律的逐漸完善，逐漸收回授權(quán)，這樣的設(shè)想固然有一定道理，但在實(shí)踐中卻難以得到落實(shí)，反而因?yàn)椤跋嚓P(guān)立法事項(xiàng)”說難以界定范圍產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾，導(dǎo)致我國授權(quán)終止的虛假。

二、“逐步收回”模式的虛假性

根據(jù)《立法法》關(guān)于授權(quán)終止的規(guī)定來看，我國的授權(quán)立法采取概括式授權(quán)，通過對(duì)范圍內(nèi)的事項(xiàng)逐步由法規(guī)或條例變?yōu)榉蓮亩栈卦摿⒎ㄊ马?xiàng)，最終將授權(quán)范圍內(nèi)的全部事項(xiàng)都收回，這種模式未必不可取。以1984年的授權(quán)決定為例，正如全國人大常委會(huì)法工委原副主任張春生在接受《民主與法制時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)，指出了這一現(xiàn)象在當(dāng)時(shí)所具有的合理性，“稅制尚處改革過程中，倘若交由人大操作，沒有這個(gè)能力，于是授權(quán)給了國務(wù)院”。不過，他也認(rèn)為，（稅制）長期由國務(wù)院進(jìn)行規(guī)定，也不合適，稅收畢竟是涉及全民義務(wù)，長期由行政機(jī)關(guān)定，就與依法治國相悖了。在授權(quán)必須的情況下，通過這種模式既增加國務(wù)院的積極性也保證了最終權(quán)力仍然屬于最高權(quán)力機(jī)關(guān)。但是，現(xiàn)實(shí)并非依照法條和設(shè)想運(yùn)行，此種授權(quán)終止模式帶來的授權(quán)終止虛假性已經(jīng)引起重視。筆者以為問題出在兩個(gè)方面：

一是授權(quán)立法范圍的不確定性。以1984年的授權(quán)決定為例，1984年全國人大常委會(huì)作出授權(quán)決定后，國務(wù)院決定將原來工商稅按性質(zhì)一分為四，即分為產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅和鹽稅四種，頒布了《中華人民共和國產(chǎn)品稅條例（草案）》、《中華人民共和國增值稅條例（草案）》、《中華人民共和國營業(yè)稅條例（草案）》和《中華人民共和國鹽稅條例（草案）》，均自1984年10月1日起實(shí)施。此時(shí)，可以認(rèn)為國務(wù)院自行對(duì)授權(quán)立法范圍做了界定：即包括產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅和鹽稅四種，一旦某個(gè)條例草案被制定成法律即代表該授權(quán)立法事項(xiàng)被收回。但是，從1994年開始，國務(wù)院決定再次對(duì)稅制進(jìn)行大幅度的結(jié)構(gòu)改革，重點(diǎn)是流轉(zhuǎn)稅制和所得稅制的改革，也包括一些其他稅制的改革，同時(shí)改革了征管制度。1993年國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國增值稅暫行條例》、《中華人民共和國消費(fèi)稅暫行條例》、《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》、《中華人民共和國資源稅暫行條例》，均自1994年1月1日起實(shí)施。此時(shí)，國務(wù)院已經(jīng)拋棄原來的四分法，重新對(duì)稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，授權(quán)立法范圍被國務(wù)院自行進(jìn)行重新解釋。截至2011年，中國已有21個(gè)稅種，完全由國務(wù)院進(jìn)行劃分。可見，授權(quán)立法的范圍完全屬于一張空白支票，在全國人大常委會(huì)作出授權(quán)之后即完全由國務(wù)院操控。

授權(quán)國務(wù)院立法29年以來，由全國人大及其常委會(huì)通過的稅收法律有《稅收征管法》、《企業(yè)所得稅法》、《車船稅法》、《個(gè)人所得稅法》。依據(jù)法條理解即全國人大及其常委會(huì)已經(jīng)收回此四種事項(xiàng)的立法權(quán)，今后，國務(wù)院將無權(quán)制定這四種立法事項(xiàng)的法規(guī)或條例。但是，從國務(wù)院稅制結(jié)構(gòu)改革的歷史來看，這種當(dāng)然解釋很難得到長期維持，國務(wù)院完全可以通過調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)將這些立法事項(xiàng)重新納入到其權(quán)限范圍內(nèi)。雖然1984年的授權(quán)決定在2009年已被全國人大常委會(huì)廢止，但1985的授權(quán)決定使國務(wù)院仍然具有稅收征管方面的授權(quán)立法權(quán)限，國務(wù)院仍然可以通過改變稅制結(jié)構(gòu)，將這些已被收回的事項(xiàng)重新納入國務(wù)院職權(quán)范圍內(nèi)，授權(quán)范圍的不定性導(dǎo)致收回“相關(guān)立法事項(xiàng)”缺乏實(shí)際意義。

二是相關(guān)立法事項(xiàng)表述的模糊?！跋嚓P(guān)”一詞并非嚴(yán)格的法律術(shù)語，在此可做兩種理解：一為嚴(yán)格的特指某種已由全國人大及其常委會(huì)制定法律的稅種；二為寬泛的由全國人大及其常委會(huì)制定法律的稅種相關(guān)的一類稅種。全國人大及其常委會(huì)并未對(duì)“相關(guān)立法事項(xiàng)”作出解釋，導(dǎo)致國務(wù)院根據(jù)自身的理解繼續(xù)授權(quán)立法。以1985年授權(quán)為例，該授權(quán)決定頒布后，立即受到學(xué)術(shù)界的一致批評(píng)，因?yàn)槠浞秶^于廣泛，實(shí)際上國務(wù)院可以根據(jù)該決定進(jìn)行幾乎不受限制的立法；同時(shí)，由于該授權(quán)決定的具體內(nèi)容無法界定，該授權(quán)決定的行使情況外人無從得知。這個(gè)授權(quán)決定導(dǎo)致根本不存在可以收回的相關(guān)立法事項(xiàng)，只要涉及經(jīng)濟(jì)體制和對(duì)外開放的，國務(wù)院都可繼續(xù)依據(jù)授權(quán)決定授權(quán)立法。對(duì)相關(guān)立法事項(xiàng)授權(quán)終止的虛假性在此暴露無遺。

三、授權(quán)立法整體廢止的虛假性

西方國家普遍對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行嚴(yán)格限制，對(duì)授權(quán)終止通常采取整體一次性收回，如上文提到的法國，在授權(quán)期限屆滿后，就只能由立法機(jī)關(guān)對(duì)法規(guī)進(jìn)行修正。我國在堅(jiān)持逐步收回模式的情況下，有時(shí)也采取對(duì)授權(quán)決定的整體廢止。在筆者看來，希望通過對(duì)授權(quán)決定的整體廢止來終止授權(quán)立法在我國也是虛假的。

我國采取逐步收回模式引發(fā)的一個(gè)難以解決的矛盾是：1984年授權(quán)決定的廢止，可以理解為全國人大及其常委會(huì)收回有關(guān)工商稅制改革的立法權(quán)，但大量由國務(wù)院根據(jù)授權(quán)決定制定的法規(guī)仍然未被制定成法律。根據(jù)逐步收回模式，這些立法事項(xiàng)未被收回，是整體的收回還是部分的未被收回？當(dāng)實(shí)踐需要對(duì)其中某些法規(guī)或條例進(jìn)行修改時(shí)，到底是由全國人大及其常委會(huì)履行修改職責(zé)還是仍然由國務(wù)院進(jìn)行修改？如果以整體的收回為準(zhǔn)，則意味著全國人大常委會(huì)在2009年廢止1984年授權(quán)之后，若是實(shí)踐需要對(duì)原國務(wù)院授權(quán)立法作出修改，全國人大及其常委會(huì)是排他的有權(quán)修改機(jī)關(guān)，國務(wù)院無權(quán)對(duì)相應(yīng)的法規(guī)或條例作出修改，這也是真正授權(quán)終止的必然結(jié)果。

但在實(shí)踐中，針對(duì)這一矛盾給出的回應(yīng)是以部分的未被收回為準(zhǔn)，當(dāng)實(shí)踐需要作出修改時(shí)仍然由國務(wù)院對(duì)相關(guān)稅收條例進(jìn)行修改。以《中華人民共和國資源稅暫行條例》為例，該條例由國務(wù)院根據(jù)授權(quán)決定于1993年制定，符合授權(quán)立法要求。在2009年全國人大常委會(huì)廢止1984年授權(quán)以后，2011年9月30日，由國務(wù)院根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》對(duì)該條例進(jìn)行修訂，這一修改實(shí)踐即表明國務(wù)院在工商稅制改革方面的授權(quán)終止是虛假的。如果說對(duì)已有條例由國務(wù)院進(jìn)行修改是因?yàn)榱⒎l件仍未成熟，由全國人大及其常委會(huì)進(jìn)行修改不適宜，修改并不意味著國務(wù)院仍然享有原授權(quán)決定賦予的立法權(quán)（這種說法本身已是牽強(qiáng)附會(huì)），那么2011年國務(wù)院關(guān)于《中華人民共和國船舶噸稅暫行條例》的制定則證明國務(wù)院在稅收方面的立法權(quán)仍然存在。

1985年全國人民代表大會(huì)對(duì)國務(wù)院的授權(quán)決定做出之時(shí)就受到學(xué)界的廣泛批評(píng)，這一授權(quán)決定賦予國務(wù)院的立法范圍不可估量，且就《立法法》第八條規(guī)定的10項(xiàng)法律保留事項(xiàng)來說，至少能完全包含其中的“（六）對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收；（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”，至于第七項(xiàng)的民事基本制度只要涉及到經(jīng)濟(jì)體制改革和改革開放也都可由國務(wù)院授權(quán)立法。在此情況下，1984關(guān)于工商稅制的授權(quán)決定完全淪為無意義。所有關(guān)于稅收方面的法規(guī)或條例可基于后者的授權(quán)決定而制定，2009年對(duì)工商稅制授權(quán)決定的廢止顯得毫無價(jià)值。所謂授權(quán)終止，只是部分學(xué)者的一廂情愿。

四、完善授權(quán)立法體制的建議

在我國現(xiàn)有體制之下，對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督僅僅依靠全國人大及其常委會(huì)，全國人大每年舉行一次例會(huì)，每次會(huì)期僅半個(gè)月左右。雖然全國人大常委會(huì)每兩個(gè)月召開一次會(huì)議，但會(huì)期也很短，在專門委員會(huì)缺乏實(shí)際的授權(quán)立法監(jiān)督權(quán)的情況下，無法及時(shí)處理授權(quán)立法中出現(xiàn)的問題。全國人大及其常委會(huì)的職能很多，實(shí)際上無暇顧及授權(quán)立法的監(jiān)督工作。在此情況下，國務(wù)院根據(jù)授權(quán)決定制定的法規(guī)或條例即使存在對(duì)人民利益的損害，也很難及時(shí)得到糾正，更遑論對(duì)國務(wù)院根據(jù)自身的需要而制定的大量行政法規(guī)的監(jiān)督。既然實(shí)踐操作存在諸多困難，只能依靠制度的完善對(duì)國務(wù)院形成制約。

授權(quán)立法制度的完善有眾多途徑，根據(jù)上文的分析，筆者認(rèn)為，確立嚴(yán)格的授權(quán)終止制度應(yīng)當(dāng)是值得考慮的途徑之一。缺乏完善的授權(quán)立法終止制度的問題是明顯的，立法體制的混亂，國務(wù)院權(quán)限的擴(kuò)張，人民利益的受損等，可以從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)行完善：

（一）明確相關(guān)立法事項(xiàng)授權(quán)終止的含義

首先，需要對(duì)授權(quán)終止進(jìn)行嚴(yán)格解釋和執(zhí)行。某一立法事項(xiàng)經(jīng)由全國人大及其常委會(huì)制定或修改成法律，國務(wù)院即不具有該立法事項(xiàng)的制定權(quán)和修改權(quán)。其次，需要全國人大及其常委會(huì)對(duì)授權(quán)決定作出詳細(xì)說明。若是暫時(shí)不能確定授權(quán)立法的范圍，可以先采取部分事項(xiàng)列舉，當(dāng)其中某一事項(xiàng)授權(quán)終止即表示對(duì)該事項(xiàng)的收回。最后，特別決定優(yōu)先于概括性決定。以工商稅制的授權(quán)決定和基本經(jīng)濟(jì)制度和改革開放相關(guān)事項(xiàng)的授權(quán)決定為例，后者概括包含前者，前者后來被廢止，國務(wù)院就不具有被廢止授權(quán)決定所包含事項(xiàng)的立法權(quán)。

（二）采取一事一授權(quán)

為了防止被授權(quán)機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督，世界各國普遍實(shí)行一事一授權(quán)或單項(xiàng)授權(quán)制度，嚴(yán)格控制多事一授權(quán)或概括式授權(quán)方式。而我國剛好相反，除個(gè)別例外，主要采取概括式授權(quán)。這種概括式授權(quán)給授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)授權(quán)范圍進(jìn)行控制帶來許多困難。以1985年授權(quán)為例，不存在外圍的界限，可以解釋為是時(shí)代的局限性，但隨著法制建設(shè)的發(fā)展，與國外交流的增加，大致事項(xiàng)還是能夠確定的，仍然以時(shí)代的局限性作為借口則顯得不夠理智。一事一授權(quán)雖然會(huì)帶來抑制國務(wù)院積極性的不利后果，但對(duì)于人民利益的保障卻是巨大的進(jìn)步。在法治取得巨大進(jìn)步的今天，公平和效率的天平應(yīng)該可以撥正，不能再一味強(qiáng)調(diào)效率而忽視公平。

（三）對(duì)現(xiàn)存授權(quán)立法事項(xiàng)進(jìn)行整理

授權(quán)決定存在的問題以及被授權(quán)者行使該項(xiàng)授權(quán)存在的混亂狀況表明，需要最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)有所作為。有學(xué)者提出完善授權(quán)立法制度的建議，可資借鑒。其建議全國人大及其常委會(huì)作出新的決定，內(nèi)容包括：第一，由全國人大常委會(huì)責(zé)成國務(wù)院進(jìn)行清理并提出報(bào)告，以便對(duì)1985年授權(quán)決定的行使情況進(jìn)行監(jiān)督清理；第二，在清理的基礎(chǔ)上，或者終止一部分授權(quán)制定法規(guī)權(quán)，或者重新加以授權(quán)，對(duì)有關(guān)限制性條件作出明確的規(guī)定；第三，建議今后在作出授權(quán)決定時(shí)，明確要求國務(wù)院定期將行使權(quán)力的情況及時(shí)向全國人大及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，并要求國務(wù)院在制定的行政法規(guī)中明確表明依據(jù)的授權(quán)決定，對(duì)授權(quán)決定的行使期限作出最高限制。

結(jié)語

我國授權(quán)立法中的授權(quán)終止虛假性是明顯的，導(dǎo)致的問題也是突出的。授權(quán)立法制度是一個(gè)完整的環(huán)形：由全國人大及其常委會(huì)對(duì)國務(wù)院作出授權(quán)決定，國務(wù)院根據(jù)授權(quán)決定進(jìn)行授權(quán)立法；當(dāng)條件成熟時(shí)，國務(wù)院必須自覺主動(dòng)地執(zhí)行環(huán)形的另外半圈，即歸還相關(guān)事項(xiàng)的立法權(quán)?，F(xiàn)存研究往往注重前半圈，以及對(duì)國務(wù)院授權(quán)立法的監(jiān)督，而往往忘記授權(quán)立法制度的完整性，忽視后半圈的完成。筆者試圖對(duì)此作出探究，希望能得到學(xué)界諸君的共識(shí)。

[1]國務(wù)院出臺(tái)“國五條”細(xì)則售房征20％所得稅[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-03/01/content_ 2342885.htm，2013-03-01.

[2]曹康泰.立法法釋義[M].北京：中國法制出版社,2000.

[3]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社,2001.

[4]王漢斌.關(guān)于“授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定（草案）”的說明[N].中華人民共和國國務(wù)院公報(bào),1985（第11號(hào)）.

[5]張千帆.西方憲政體系[M].北京：中國政法大學(xué)出版社,2001.

[6]劉松山.法律的權(quán)限范圍[M].北京：中國民主法制出版社,2000.

[7]劉煒.授權(quán)國務(wù)院立法28年[N].民主與法制時(shí)報(bào),2011-06-06（A01）.

[8]丁鐳，陳穎洲.試論全國人大及其常委會(huì)對(duì)國務(wù)院的三個(gè)授權(quán)立法決定[J].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2002（1）.

D 901

A

2095-0829（2013）06-0032-05

2012-05-11

劉亮，華東政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生，研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。