近代上海公共租界的土地價(jià)格、地稅制度與城市化（1845-1933年）＊

高 峰

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海200433）

一、引 言

當(dāng)前，在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，土地價(jià)格上漲的原因之一是由于財(cái)政需要政府出讓城市土地，結(jié)果助推了地價(jià)的快速上漲。很多學(xué)者從不同角度研究了城市化與地價(jià)、產(chǎn)業(yè)效率、財(cái)政收支和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的關(guān)系，我們認(rèn)為還可以從歷史的角度探討城市化的發(fā)展。上海公共租界產(chǎn)生于19世紀(jì)40年代，是建立在不平等條約基礎(chǔ)上特殊歷史時(shí)期的產(chǎn)物。為了更多地掠奪經(jīng)濟(jì)利益，在特定的社會(huì)歷史條件下，西方列強(qiáng)在公共租界開展了一系列社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為城市化發(fā)展創(chuàng)造了條件。上海公共租界是近代中國(guó)城市化發(fā)展最早、城市化程度最高的區(qū)域。雖然時(shí)代不同，社會(huì)性質(zhì)不同，但其與當(dāng)前城市化發(fā)展面臨的問(wèn)題存在一些相似之處，例如由于土地價(jià)格的快速上漲而帶來(lái)的高成本城市化問(wèn)題。因此，考察土地價(jià)格對(duì)上海公共租界城市化的影響，可以為我們解決當(dāng)代城市化發(fā)展難題提供參考。

一般認(rèn)為城市化是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程，具體包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化。近代上海公共租界設(shè)立之前，其所在區(qū)域只能看到“余則卑濕之地，溪澗縱橫，一至夏季，蘆草叢生，田間丘墓累累”①的鄉(xiāng)村景象。而在其設(shè)立后的近百年里，城市化已頗具水平，具備了道路交通、公園公廁、水電煤氣等各類基礎(chǔ)設(shè)施。這些公共產(chǎn)品的提供促進(jìn)了生產(chǎn)要素不斷向公共租界聚集。資金、人力等資源向城市集中，引起城市中行業(yè)分工細(xì)化，產(chǎn)業(yè)效率提高，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改變，并產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而推動(dòng)城市的快速膨脹。在這一過(guò)程中，作為供給相對(duì)固定的生產(chǎn)要素，城市土地價(jià)格的上漲更為迅速。杜恂誠(chéng)分析了晚清上海地價(jià)在城市化過(guò)程中不斷上漲的表現(xiàn)。②地價(jià)上漲的同時(shí)會(huì)影響公共租界城市化發(fā)展。在比較了上海公共租界與近代中國(guó)其他租界之后，趙津認(rèn)為土地價(jià)格是近代中國(guó)城市發(fā)展的天然規(guī)劃師，在土地價(jià)格的引導(dǎo)下，租界內(nèi)形成了不同的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。③王少卿則強(qiáng)調(diào)了土地價(jià)格在上海早期城市化過(guò)程中的重要作用。④

由于受資料和條件所限，已有對(duì)上海公共租界土地價(jià)格與城市化關(guān)系的研究大多局限于晚清階段，而晚清時(shí)期公共租界土地價(jià)格變化相對(duì)平穩(wěn)，土地價(jià)格快速增長(zhǎng)主要發(fā)生在20世紀(jì)一、二十年代之后，而且，這一時(shí)期土地價(jià)格與公共租界城市化發(fā)展的關(guān)系與晚清時(shí)期也有所不同，高成本城市化的壓力逐漸顯現(xiàn)。本文首先分析了城市化發(fā)展的標(biāo)志之一——產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化及其對(duì)土地價(jià)格的影響，然后利用上海檔案館館藏的上海公共租界英文檔案，在整理公共租界土地稅資料的基礎(chǔ)上分析了土地價(jià)格影響城市化的路徑——地稅制度，并實(shí)證檢驗(yàn)了土地價(jià)格對(duì)城市化的影響。

二、貿(mào)易主導(dǎo)的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變引發(fā)公共租界土地價(jià)格快速增長(zhǎng)

工業(yè)革命之后，城市化進(jìn)程加快。從全球范圍來(lái)看，城市化過(guò)程普遍表現(xiàn)為以農(nóng)業(yè)發(fā)展為初始動(dòng)力，以工業(yè)化為根本動(dòng)力，以第三產(chǎn)業(yè)為后續(xù)動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)逐步升級(jí)過(guò)程。但與工業(yè)化之后普遍的城市化發(fā)展不同，近代上海公共租界的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化更類似于前工業(yè)化時(shí)期的貿(mào)易驅(qū)動(dòng)模式：作為城市化發(fā)展的初始動(dòng)力以及持續(xù)動(dòng)力，貿(mào)易帶動(dòng)各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)城市化水平提高。這一過(guò)程引發(fā)了公共租界內(nèi)土地利用方式的轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)業(yè)用地和荒地轉(zhuǎn)變?yōu)樯藤Q(mào)、工業(yè)、住宅等城市用地，土地的城市化用途提高了土地利用效率，并引起土地預(yù)期收益的增加。土地價(jià)格是未來(lái)各期收益的貼現(xiàn)值，因此隨著土地利用效率的提高，公共租界土地價(jià)格不斷升高（見表1）。

表1 1865-1933年公共租界土地均價(jià)（單位：白銀千兩／畝）

續(xù)表1 1865-1933年公共租界土地均價(jià)（單位：白銀千兩／畝）

資料來(lái)源：地價(jià)由工部局征收的地稅除以地稅稅率得到，數(shù)據(jù)來(lái)源于《上海公共租界工部局年報(bào)》，檔案號(hào)：U1-1-879-946。面積數(shù)據(jù)來(lái)源于《上海公共租界工部局年報(bào)》，檔案號(hào)：U1-1-879-946；《上海公共租界工部局地價(jià)表》，檔案號(hào)：U1-1-1023-1044。

在公共租界早期城市化發(fā)展過(guò)程中，貿(mào)易的促進(jìn)作用十分突出，并導(dǎo)致土地價(jià)格區(qū)位差異在初期擴(kuò)大、在城市化不斷發(fā)展后又逐步縮小的結(jié)果。貿(mào)易是近代上海城市化發(fā)展的開端，租界最初因方便貿(mào)易而設(shè)立。在設(shè)立之后，通過(guò)制定永租制和道契制度，保護(hù)了土地的私有⑤和自由買賣，使土地商品化，導(dǎo)致了土地城市化。貿(mào)易中碼頭和商行用地的需要為外灘區(qū)域帶來(lái)了區(qū)位優(yōu)勢(shì)，由于貿(mào)易的首先發(fā)展使這一區(qū)位優(yōu)勢(shì)形成了先發(fā)優(yōu)勢(shì)，因此造成了公共租界土地價(jià)格的差別化，“公共租界之地價(jià)，以中區(qū)為最高，而中區(qū)之地價(jià)，以外灘與南京路成這丁字型之心腹地為最高”。⑥盡管隨著城市化的不斷發(fā)展，地價(jià)的差別逐漸縮小，但外灘區(qū)域的地價(jià)在公共租界仍保持著領(lǐng)先地位，例如位于外灘與南京路的沙遜大廈所在地塊的土地評(píng)估價(jià)格在1867年為每畝白銀5000兩，而在南京路西段與西藏路相鄰的冊(cè)地第327號(hào)的土地評(píng)估價(jià)格僅為每畝白銀240兩，⑦相差超過(guò)20倍。到了1933年，這兩塊土地的估價(jià)分別達(dá)到了每畝白銀36萬(wàn)兩和18萬(wàn)兩，⑧只相差一倍。

各類新型產(chǎn)業(yè)在貿(mào)易的帶動(dòng)下相繼設(shè)立并不斷發(fā)展，促進(jìn)了城市化水平的提高。公共租界內(nèi)早期的商業(yè)和服務(wù)業(yè)從屬于貿(mào)易發(fā)展，金融業(yè)和工業(yè)最初也只是為貿(mào)易服務(wù)，這些產(chǎn)業(yè)的興起和不斷發(fā)展，不但有利于調(diào)整租界的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也為不斷涌入的移民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，使得公共租界內(nèi)容納了大量的勞動(dòng)力。隨著技術(shù)、制度等條件的成熟，各類產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過(guò)程中逐步擺脫了貿(mào)易的從屬地位。產(chǎn)業(yè)內(nèi)部不斷調(diào)整升級(jí)，成為推動(dòng)城市化發(fā)展的后續(xù)動(dòng)力。從工業(yè)看，1910年電力投入到工業(yè)生產(chǎn)，⑨為提高工業(yè)效率、擴(kuò)大工業(yè)收益創(chuàng)造了條件。公共租界是上海電力設(shè)備設(shè)立較早也較為完善的區(qū)域，因此內(nèi)部聚集了大量的工業(yè)企業(yè)，到20世紀(jì)30年代中期，其中的工業(yè)企業(yè)占全上海工廠總數(shù)的2／3，⑩大量的工業(yè)用地需求刺激了土地價(jià)格的上漲。金融業(yè)最初主要從事金融匯兌業(yè)務(wù)。到19世紀(jì)八、九十年代，存貸款業(yè)務(wù)逐漸增多，以道契為抵押品的抵押貸款業(yè)務(wù)也發(fā)展起來(lái)，為房地產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，又促進(jìn)了地價(jià)不斷上漲。

三、人口和土地城市化決定土地價(jià)格的變化

在上海公共租界，人口城市化主要表現(xiàn)為移民涌入造成的租界內(nèi)人口的增加以及移民職業(yè)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。公共租界在設(shè)立初期的1853年只有500余人，到1933年已達(dá)到1111 946人。?租界內(nèi)增加的人口主要是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及深化所吸收和吸引的大量移民，這些移民原本以從事農(nóng)業(yè)和小手工業(yè)生產(chǎn)為主，在進(jìn)入租界后轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖鹿I(yè)、商貿(mào)以及服務(wù)業(yè)等，為各類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了人力支持。例如20世紀(jì)30年代中期，公共租界內(nèi)使用動(dòng)力傳動(dòng)機(jī)器的工廠雇用工人數(shù)已達(dá)到170704人。?在人口城市化過(guò)程中，土地需求主要產(chǎn)生于三個(gè)方面：首先是人口城市化過(guò)程中住宅用地的需求；其次是由于移民職業(yè)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，其所從事的工業(yè)、商貿(mào)等行業(yè)的用地需求；最后是由人口增加和產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩個(gè)方面所引起的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求。這些需求不斷刺激土地價(jià)格上漲。

近代上海公共租界的土地城市化主要表現(xiàn)在租界土地面積的擴(kuò)張上。英租界1845年設(shè)立時(shí)，土地面積僅為1080畝。?到1863年英、美兩個(gè)租界合并成為公共租界，界內(nèi)面積共計(jì)10676畝。?這一時(shí)期公共租界土地城市化的特點(diǎn)是隨著城市化的發(fā)展土地逐漸被開發(fā)利用。到19世紀(jì)60年代末，原定公共租界內(nèi)土地已經(jīng)基本開發(fā)完畢。?1893年和1899年公共租界管轄區(qū)域得到擴(kuò)充，凈增加22827畝，法定面積達(dá)到了33503畝，?其中包含之前越界筑路區(qū)域。1899年后公共租界擴(kuò)充雖然名義上沒有實(shí)現(xiàn)，但越界筑路成為租界實(shí)際擴(kuò)張的主要手段。1900-1925年，工部局所筑越界道路多達(dá)39條，總長(zhǎng)度約75公里。?越界筑路區(qū)域的擴(kuò)大實(shí)際上可以看作公共租界土地城市化的進(jìn)一步發(fā)展。由于租界內(nèi)土地已充分利用，而新移民還在不斷涌入，原有的法定租界范圍內(nèi)的土地供給已經(jīng)不能滿足城市化發(fā)展的要求，越界筑路從實(shí)際上擴(kuò)大了土地的可用數(shù)量，這不但擴(kuò)展了租界城市化發(fā)展的空間，更能夠抑制地價(jià)的過(guò)快增長(zhǎng)。雖然1899年因區(qū)域面積的擴(kuò)大，公共租界新納入的區(qū)域地價(jià)相對(duì)較低，造成統(tǒng)計(jì)上地價(jià)的下降難以說(shuō)明問(wèn)題，但公共租界中區(qū)地價(jià)的變化則可以真實(shí)反映土地供給的增加對(duì)地價(jià)的影響。公共租界中區(qū)土地利用水平最高，地價(jià)上漲得也最為迅速。公共租界總體地價(jià)在這段時(shí)期下降的同時(shí)，中區(qū)地價(jià)仍然是上漲的。但是7．3%的增長(zhǎng)率遠(yuǎn)低于相鄰兩期地價(jià)增長(zhǎng)率。?這反映出在人口城市化不斷發(fā)展的條件下，公共租界土地面積擴(kuò)張能夠抑制地價(jià)的快速上漲，甚至在1910年左右新增土地還引起地價(jià)的短期下降。?

近代上海公共租界地價(jià)在長(zhǎng)期內(nèi)受土地需求和供給的共同影響。隨著租界內(nèi)人口城市化水平的不斷提高，土地需求的增加引起地價(jià)上升。土地城市化過(guò)程中城市空間不斷擴(kuò)張、土地供給增加引起地價(jià)下降。由于土地資源較為稀缺，土地需求缺乏彈性，只有土地需求增加幅度高于土地供給增加幅度時(shí)，土地價(jià)格才會(huì)升高。近代上海公共租界的土地價(jià)格變化趨勢(shì)既滿足理論邏輯：公共租界人口密度的不斷增大（見表2）意味著租界人口增長(zhǎng)幅度高于租界面積增加幅度，即盡管土地供給面積不斷擴(kuò)大，但土地價(jià)格不斷升高，同時(shí)也符合當(dāng)時(shí)的歷史條件：由于受華界和法租界區(qū)域的限制，公共租界城市化土地面積的擴(kuò)張不及其人口擴(kuò)張幅度。尤其是在20世紀(jì)20年代越界筑路被限制之后，土地城市化中的城市土地投入數(shù)量基本保持不變。與此同時(shí)，土地價(jià)格開始加速上漲。

表2 1870-1935年公共租界各區(qū)人口密度（單位：人／畝）

四、以地價(jià)為計(jì)價(jià)基礎(chǔ)的“土地財(cái)政”支持了城市化發(fā)展

城市化發(fā)展過(guò)程要求社會(huì)公共產(chǎn)品的不斷投入，以滿足人口增長(zhǎng)和土地?cái)U(kuò)張的需要。近代上海公共租界工部局的財(cái)政支出主要投入在道路交通、公園墓地、菜場(chǎng)和公廁等市政設(shè)施建設(shè)以及治安和衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的提供上。這些公共產(chǎn)品的提供是為了占有公共租界主權(quán)，保證工部局對(duì)公共租界管理的“合法性”，以謀取更多不合理的經(jīng)濟(jì)利益，例如工部局會(huì)在越界筑路區(qū)域通過(guò)各類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)獲得“合法”的征稅權(quán)。因此，工部局歷年提供公共產(chǎn)品的花費(fèi)均占當(dāng)年財(cái)政支出的2／3以上，到1930年這一支出甚至高達(dá)白銀10950 847兩，占總財(cái)政支出的78．5%。?對(duì)于公共租界的管理者工部局而言，財(cái)政支出必然以財(cái)政收入作為保障。在工部局日常的財(cái)政收入當(dāng)中，以土地價(jià)格作為定價(jià)基礎(chǔ)的土地稅是重要的稅收項(xiàng)目，其征收額隨著公共租界城市化的不斷發(fā)展而迅速增加，1868年的土地稅征收額為白銀11784．77兩，1933年增長(zhǎng)到4321 807．06兩。?

圖1顯示土地稅是公共租界公共品投入資金的主要來(lái)源之一。1908年土地稅在財(cái)政支出中所占比例達(dá)到最高的34%，之后的20年基本維持在20%-30%之間。在城市化發(fā)展、城市公共品投入增長(zhǎng)帶來(lái)財(cái)政支出持續(xù)擴(kuò)大的條件下，作為工部局最重要的稅收來(lái)源之一，土地稅在財(cái)政收入和財(cái)政支出中所占的比例保持穩(wěn)定，一個(gè)重要的原因是公共租界土地稅的稅制。中國(guó)傳統(tǒng)的土地所有制度盡管在清代發(fā)生了變化，如封建土地關(guān)系的松解，但以封建帝王名義所有的土地所有權(quán)制度并沒發(fā)生根本性的改變。中國(guó)傳統(tǒng)的土地征稅依舊只是發(fā)生在農(nóng)業(yè)用地中，并按照土地的面積計(jì)稅。對(duì)于城市土地則沒有征收相應(yīng)的稅收，這與城市土地的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途相關(guān)。隨著上海公共租界的成立和城市化的不斷發(fā)展，租界區(qū)域內(nèi)土地的城市化用途產(chǎn)生了巨大的收益。為了牟取更多的土地增值收益，獲取城市建設(shè)資金，公共租界當(dāng)局借鑒英國(guó)國(guó)內(nèi)的地稅征收經(jīng)驗(yàn)，移植了以地價(jià)稅為核心的一系列土地收益管理制度，并在實(shí)踐中不斷調(diào)整。公共租界的土地稅是按照工部局土地評(píng)估價(jià)格的一定比例繳納的直接稅，計(jì)價(jià)周期為半年。這與中國(guó)傳統(tǒng)土地稅的計(jì)稅方式不同，其考慮到了土地作為生產(chǎn)要素、資本所帶來(lái)的價(jià)值增值，使工部局財(cái)政能夠共享私人土地的增值收益。這一地稅制度為后來(lái)華界政府籌措城市發(fā)展資金所借鑒和采用。

圖1 土地稅占財(cái)政支出比例

作為土地制度的供給者和土地管理者，工部局通過(guò)土地稅獲得“土地財(cái)政”，地稅收入會(huì)緊隨土地價(jià)格的變化而變化。在土地價(jià)格總體不斷上漲的背景下，工部局實(shí)現(xiàn)了“土地財(cái)政”的不斷擴(kuò)張，進(jìn)而增加了城市化中的公共資本投資。然而，公共產(chǎn)品的供給必然會(huì)產(chǎn)生正的外部性，私人土地價(jià)格的上漲正是這一正外部性的典型反映。土地稅的征收是對(duì)工部局提供公共產(chǎn)品所產(chǎn)生正外部性的補(bǔ)償，而且這一補(bǔ)償是與土地業(yè)主因地價(jià)升值所獲土地溢價(jià)是同步的。在這種稅制下，工部局征收的土地稅通過(guò)地價(jià)的上漲就能夠得到一定程度的滿足，而不需要通過(guò)提高土地稅率的方式擴(kuò)張土地稅收。土地資本化是在私人對(duì)土地需求的驅(qū)動(dòng)下發(fā)展的，因此土地資源配置更有效率，從而保證公共租界城市化的不斷發(fā)展。

為了驗(yàn)證地價(jià)與上海公共租界城市化發(fā)展的關(guān)系，我們對(duì)地價(jià)和城市化進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)，并通過(guò)加入貿(mào)易變量進(jìn)行進(jìn)一步分析。城市化指標(biāo)采用的是工部局市政投入，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、城市安全和環(huán)衛(wèi)支出等。?土地價(jià)格采用表1中的數(shù)據(jù)。另外，采用上海港直接對(duì)外貿(mào)易貨值作為對(duì)外貿(mào)易指標(biāo)。?這三個(gè)指標(biāo)的單位均為白銀千兩。首先將原始數(shù)據(jù)取自然對(duì)數(shù)，并針對(duì)數(shù)據(jù)的時(shí)間序列性質(zhì)，采取Johansen檢驗(yàn)方法進(jìn)行實(shí)證分析。為了避免偽回歸，先利用ADF單位根檢驗(yàn)法，檢驗(yàn)各變量的平穩(wěn)性，對(duì)于非平穩(wěn)的變量進(jìn)行差分處理，使之成為平穩(wěn)序列。結(jié)果表明，原始數(shù)據(jù)序列均為非平穩(wěn)序列，經(jīng)一階差分之后在1%的水平上是平穩(wěn)的，即所有序列都是一階單整序列。然后對(duì)各變量在VAR模型基礎(chǔ)上進(jìn)行Johansen協(xié)整檢驗(yàn)以檢驗(yàn)變量之間的協(xié)整關(guān)系。根據(jù)單位根檢驗(yàn)結(jié)果構(gòu)造VAR模型，為了消除誤差項(xiàng)自相關(guān)，同時(shí)保持合理的自由度，通過(guò)AIC、SC等統(tǒng)計(jì)量聯(lián)合確定滯后階數(shù)為1，其殘差序列具有平穩(wěn)性。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行Johansen協(xié)整檢驗(yàn)，結(jié)果見表3。

表3 1868-1933年城市化與土地價(jià)格的協(xié)整檢驗(yàn)結(jié)果

從表3可以看出，城市化、地價(jià)及其平方項(xiàng)三個(gè)變量之間在5%的顯著性水平上只存在一個(gè)協(xié)整關(guān)系。根據(jù)向量誤差修正模型得到協(xié)整方程為：

其中，Y表示城市化指標(biāo)，X1表示土地價(jià)格指標(biāo)，X2表示地價(jià)平方項(xiàng)，括號(hào)內(nèi)為方差。

從協(xié)整方程可以看出，土地價(jià)格系數(shù)為正，說(shuō)明在1868-1933年這一段時(shí)間內(nèi)地價(jià)與近代上海公共租界的城市化在長(zhǎng)期呈正相關(guān)關(guān)系，并在統(tǒng)計(jì)上顯著。這說(shuō)明土地價(jià)格通過(guò)“土地財(cái)政”確實(shí)支持了近代上海公共租界的城市化發(fā)展。另外，土地價(jià)格平方項(xiàng)系數(shù)為負(fù)，說(shuō)明土地價(jià)格的正向影響有逐漸減弱的趨勢(shì)。在對(duì)城市化與土地價(jià)格進(jìn)行單獨(dú)檢驗(yàn)之后，我們加入貿(mào)易指標(biāo)再對(duì)二者進(jìn)行考察，得到的協(xié)整方程為：

從協(xié)整方程可以看出，在加入貿(mào)易因素（X3）之后，近代上海公共租界土地價(jià)格對(duì)城市化的正向作用依然顯著，但是土地價(jià)格平方項(xiàng)系數(shù)變得不顯著。這說(shuō)明近代上海貿(mào)易的發(fā)展引發(fā)生產(chǎn)要素向公共租界聚集，由此產(chǎn)生的規(guī)模收益有力地抑制了因土地價(jià)格升高對(duì)于公共租界城市化帶來(lái)的影響。該協(xié)整方程的結(jié)果還表明，貿(mào)易在長(zhǎng)期內(nèi)確實(shí)對(duì)于提高公共租界城市化水平具有顯著正向作用。

五、地價(jià)快速上漲給公共租界城市化發(fā)展帶來(lái)高成本的壓力

在以地價(jià)為核心的地稅制度下，地價(jià)的提高保證了財(cái)政收入的增長(zhǎng)，為城市建設(shè)提供了所需獎(jiǎng)金，支持了城市化的發(fā)展。到20世紀(jì)二、三十年代，隨著公共租界城市功能區(qū)的確立，公共租界的土地得到充分利用，可開發(fā)土地利用率高達(dá)70%，?利用土地的迫切需求使公共租界土地價(jià)格加速上漲。一方面，高地價(jià)印證了城市化水平的提高；另一方面，土地價(jià)格加速上漲也對(duì)公共租界的城市化發(fā)展帶來(lái)了不利影響。首先，導(dǎo)致私人生活成本過(guò)高，造成公共租界部分區(qū)域人口聚集度下降。例如，作為城市化發(fā)展最早、水平最高的兩個(gè)區(qū)域，公共租界的中區(qū)和北區(qū)在這一時(shí)期出現(xiàn)了隨著土地價(jià)格快速上漲人口密度下降的狀況（見表2）。其次，引起公共投資成本增加。例如，工部局在征收基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地時(shí)征收補(bǔ)償代價(jià)升高，1933年工部局共征收土地54．64畝，共花費(fèi)白銀1004 367兩，?這會(huì)造成工部局財(cái)政困難。盡管工部局在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)通過(guò)發(fā)行市政債券的方式延緩財(cái)政支付，但是稅收收入仍然是解決財(cái)政困難的主要手段。1933年工部局財(cái)政總收入高達(dá)白銀15809 840兩，是1900年的15倍左右。?稅收收入的快速增加提高了公共租界內(nèi)工商業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，這必然會(huì)引發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的高成本，影響到公共租界城市化發(fā)展的速度。我們同樣通過(guò)Johansen檢驗(yàn)的方法對(duì)1910-1933年土地價(jià)格與城市化指標(biāo)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，除上述數(shù)據(jù)外，又加入了工業(yè)指標(biāo)和金融業(yè)指標(biāo)。?從表4可以看出，土地價(jià)格上漲仍有利于城市化的發(fā)展，但影響的程度在這一時(shí)期已有所降低。

表4 1910-1933年公共租界城市化與影響因素實(shí)證結(jié)果

表4中的模型Ⅱ、模型Ⅲ和模型Ⅳ是在模型Ⅰ中分別加入了對(duì)近代公共租界發(fā)展較為重要的三個(gè)產(chǎn)業(yè)作為控制變量，其協(xié)整方程結(jié)果顯示，在這一時(shí)期，盡管貿(mào)易對(duì)公共租界城市化仍然具有推動(dòng)作用，但由于土地價(jià)格飛速上漲，貿(mào)易的推動(dòng)作用已經(jīng)很難抑制由地價(jià)升高而引起的公共租界城市化發(fā)展的高成本壓力；近代上海工業(yè)的發(fā)展不但不能緩解因公共租界地價(jià)升高而引起的城市化發(fā)展的高成本壓力，反而會(huì)加劇這一狀況，原因在于工業(yè)發(fā)展的土地需求巨大，推動(dòng)土地價(jià)格升高的作用明顯；只有金融業(yè)能夠使土地價(jià)格有利于深化城市化發(fā)展，但是這一作用并不顯著。

20世紀(jì)二、三十年代土地價(jià)格的過(guò)快上漲提高了公共租界提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的成本，使公共租界城市化發(fā)展面臨高成本壓力。高成本壓力為什么在20世紀(jì)二、三十年代顯現(xiàn)？我們認(rèn)為主要有三個(gè)方面的原因：首先，公共租界各類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在這一時(shí)期已經(jīng)成熟，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整處于“瓶頸”階段。正因如此，各個(gè)產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的吸收能力有所下降，而快速上漲的土地價(jià)格導(dǎo)致了公共租界內(nèi)部分區(qū)域勞動(dòng)力向外遷移。其次，土地利用已經(jīng)飽和。以外灘金融區(qū)形成為例，在以土地價(jià)格為代表的生產(chǎn)要素成本和產(chǎn)業(yè)收益率的共同作用下，舊的區(qū)位均衡不斷被打破。外灘區(qū)域從最初的灘地發(fā)展為貿(mào)易運(yùn)輸?shù)呢洍４a頭用地，之后又形成了以銀行、保險(xiǎn)等金融業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)用地。在這一過(guò)程中，土地利用率達(dá)到飽和狀態(tài)，土地要素的配置已達(dá)到最優(yōu)。最后，土地要素新增投入量減少。越界筑路實(shí)際上承擔(dān)了城市空間擴(kuò)張的任務(wù)，其通達(dá)區(qū)域的面積擴(kuò)張使增量土地作為新的生產(chǎn)要素投入到城市發(fā)展中。而“五卅慘案”后，受到華人及民國(guó)政府的反對(duì)，租界越界筑路逐漸困難，面積擴(kuò)充停止。

各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成熟和土地利用率的飽和決定了因人口城市化和土地城市化發(fā)展而引起的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益遞增”階段的結(jié)束，“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”效果開始被城市化所產(chǎn)生的外部成本抵消。在沒有新的增量土地投入到城市化發(fā)展中的情況下，土地價(jià)格快速上漲影響到公共租界城市化的深化在所難免。然而，就整個(gè)上海而言，由于公共租界城市化發(fā)展的“示范效應(yīng)”，公共租界土地價(jià)格的加速上漲對(duì)上海其他地區(qū)，尤其是對(duì)與租界毗鄰的華界地區(qū)的城市化產(chǎn)生了深刻的影響。一方面帶動(dòng)了華界土地價(jià)值的增長(zhǎng)。以閘北地區(qū)為例，經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，地價(jià)普遍上漲為原地價(jià)的2-4倍，?到1930年平均地價(jià)達(dá)到了每畝6058元；?另一方面催發(fā)了華界城市化的發(fā)展。如從1900年自開商埠至1932年，閘北已經(jīng)發(fā)展成為上海陸路交通樞紐、華界工廠發(fā)源的大本營(yíng)和滬北商業(yè)中心。?可以看出，公共租界土地價(jià)格高企加速了整個(gè)上海城市化功能空間的展開。

六、結(jié) 語(yǔ)

近代上海公共租界城市化水平的快速提高，在其特殊的發(fā)展過(guò)程中，土地價(jià)格的快速上漲起到了重要的牽引和推動(dòng)作用。土地價(jià)格的上升在長(zhǎng)期內(nèi)通過(guò)土地稅這一“土地財(cái)政”的形式支持了公共租界內(nèi)公共資本投資增加，促進(jìn)了城市化發(fā)展。然而，過(guò)快的地價(jià)上漲也給公共租界的城市化發(fā)展帶來(lái)了高成本的壓力。從土地價(jià)格的角度對(duì)近代上海公共租界城市化發(fā)展進(jìn)行研究，給我們帶來(lái)了一些啟示：

首先，提高城市土地利用率能夠抑制土地價(jià)格上漲引起的高成本城市化。近代上海公共租界、法租界和華界“三界并立”決定了公共租界城市化首先向深度發(fā)展，租界內(nèi)經(jīng)濟(jì)形態(tài)和土地利用技術(shù)的不斷變化提高了土地利用效率。盡管土地城市化發(fā)展引起土地價(jià)格的上漲，但是土地利用效率的提高以及租界城市化發(fā)展中各類新型產(chǎn)業(yè)的相繼出現(xiàn)和發(fā)展共同決定了公共租界的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益”遞增，這有利于抑制公共租界高成本城市化的出現(xiàn)。其次，從土地供給的角度緩解土地價(jià)格過(guò)快上漲有利于城市化的進(jìn)一步發(fā)展。作為近代中國(guó)最大的貿(mào)易中心之一，上海在其城市化過(guò)程中所需要的農(nóng)產(chǎn)品可以通過(guò)分工和貿(mào)易獲得，這就為農(nóng)業(yè)用地向城市化用地轉(zhuǎn)變提供了保障。公共租界法定區(qū)域擴(kuò)張以及越界筑路擴(kuò)大了土地供給，增量土地一方面不斷促進(jìn)土地資本的形成，擴(kuò)大了生產(chǎn)可能性邊界，引起城市化發(fā)展的規(guī)模收益不斷增加；另一方面也在一定程度上抑制了公共租界土地價(jià)格過(guò)快上漲所引起的私人成本過(guò)高。增量土地不但實(shí)現(xiàn)了公共租界城市化的廣度發(fā)展，而且隨著租界內(nèi)現(xiàn)有土地利用率的日趨飽和，其逐漸成為公共租界城市化持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。最后，以地價(jià)稅為核心的工部局地稅制度在一定程度上延緩了高成本城市化壓力的出現(xiàn)。私人成本和社會(huì)公共成本是近代上海公共租界城市化發(fā)展中產(chǎn)生的主要成本。在近代上海公共租界，社會(huì)公共成本的直接表現(xiàn)形式是工部局的稅收。作為其中重要的稅收項(xiàng)目之一，土地稅在公共資本形成中起到了重要的作用。由于稅制的原因，工部局每年都能夠因土地增值獲得地稅收入增長(zhǎng)，這抑制了土地超前城市化的沖動(dòng)，降低了土地過(guò)快貼現(xiàn)未來(lái)現(xiàn)金流的風(fēng)險(xiǎn)，使得公共資本投資能夠獲得支撐，城市化能夠持續(xù)發(fā)展。另外，由于土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際私人所有，土地溢價(jià)的利益和成本（土地稅）均由私人土地所有者承擔(dān)。盡管地稅隨著土地價(jià)格上漲而增加，但是土地溢價(jià)的利益也歸個(gè)人所有。因此，工部局地稅制度能夠使私人承擔(dān)的社會(huì)公共成本最小化，不會(huì)因土地價(jià)格的變化而扭曲土地要素的配置，從而有效抑制城市化發(fā)展所帶來(lái)的外部成本的擴(kuò)大。

注釋：

①轉(zhuǎn)引陳正書：《租界與近代上海經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化》，《史林》，1988年第4期。

②杜恂誠(chéng)：《晚清上海租界的地價(jià)表現(xiàn)》，《史林》，2012年第2期。

③趙津：《城市的“天然規(guī)劃師”——論地價(jià)變動(dòng)在近代中國(guó)城市發(fā)育中的作用》，《改革》，1999年第1期。

④王少卿：《晚清上海地價(jià)及其對(duì)早期城市化的影響》，《史學(xué)月刊》，2009年第4期。

⑤杜恂誠(chéng)：《道契制度：完全意義上的土地私有產(chǎn)權(quán)制度》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》，2011年第1期。

⑥?張輝：《上海市地價(jià)研究》，正中書局1935年版，第17、7頁(yè)。

⑦⑧上海檔案館館藏：《上海公共租界工部局地價(jià)表》，檔案號(hào)：U1-1-1023、1044。

⑨1910年11月，中國(guó)第一家以電力為原動(dòng)力的面粉廠投產(chǎn)，自此，電力被廣泛應(yīng)用到工業(yè)中，參見梅定等編：《上海租界志》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2001年版，第390頁(yè)。

⑩???史梅定等編：《上海租界志》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2001年版，第15、3、3、102頁(yè)。

?鄒依仁：《舊上海人口變遷的研究》，上海人民出版社1980年版，第90頁(yè)。

?????上海檔案館館藏：《上海公共租界工部局年報(bào)》，檔 案號(hào)：U1-1-961，U1-1-962，U1-1-881、956，U1-1-959，U1-1-926、959。

?蒯世勛：《上海公共租界史稿》，上海人民出版社1980年版，第401頁(yè)。

?工部局評(píng)估土地價(jià)格是為了征稅，因此只有已經(jīng)開發(fā)的土地才會(huì)編入地價(jià)冊(cè)內(nèi)。從地價(jià)表可以看到，這一時(shí)期公共租界征稅土地面積變化較小，說(shuō)明這一區(qū)域的土地已經(jīng)基本得到了利用。

?前后兩期的地價(jià)增長(zhǎng)率分別為10．56%和26．92%。數(shù)據(jù)來(lái)源于上海檔案館館藏：《上海公共租界工部局地價(jià)表》，檔案號(hào)：U1-1-1031-1035。

?1909年，租界納稅人舉行特別會(huì)議，通過(guò)推廣租界案13款，將滬寧鐵路與蘇州河之間由廣肇山莊至虹口公園大片土地圈入租界，授權(quán)工部局負(fù)責(zé)推行，恰恰是在這一措施實(shí)施之后土地價(jià)格出現(xiàn)下降。

?城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共產(chǎn)品的提供能夠反映城市化的水平，因此工部局市政投入的資金數(shù)值能夠代表城市化指標(biāo)。數(shù)據(jù)來(lái)源于上海檔案館館藏：《上海公共租界工部局年報(bào)》，檔案號(hào)：U1-1-879-946。

?數(shù)據(jù)來(lái)源于茅伯科主編：《上海港史（古、近代部分）》，人民交通出版社1990年版，附錄七。

?根據(jù)1933年土地評(píng)估總面積與公共租界區(qū)域?qū)嶋H面積得到，1933年土地評(píng)估總面積來(lái)源于上海檔案館館藏：《上海公共租界工部局地價(jià)表》，檔案號(hào)：U1-1-1044。

?工業(yè)指標(biāo)是以上海歷年開設(shè)工廠數(shù)代表近代上海工業(yè)發(fā)展水平，1910-1930年數(shù)據(jù)來(lái)源于羅志如：《統(tǒng)計(jì)表中之上?！罚▏?guó)立中央研究院社會(huì)科學(xué)研究所集刊第4號(hào)），國(guó)立中央研究院1932年版，第63頁(yè)；1931-1933年數(shù)據(jù)來(lái)源于杜恂城：《民族資本主義與舊中國(guó)政府（1840-1937）》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社1991年版（附錄）；金融業(yè)指標(biāo)是近代上海金融業(yè)每年新開金融機(jī)構(gòu)注冊(cè)資本總數(shù)，數(shù)據(jù)來(lái)源于杜恂城：《民族資本主義與舊中國(guó)政府（1840-1937）》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社1991年版（附錄），單位為千元。

??蘇智良：《上海城區(qū)史》，學(xué)林出版社2011年版，第844、818頁(yè)。