近代上海公共租界公共衛(wèi)生管理體制的發(fā)展與演變

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［摘 要］近代上海公共租界公共衛(wèi)生管理體制的演進(jìn)，既體現(xiàn)在部門改組與制度更迭的過程，也折射出工部局維持自身行政權(quán)威與合法性的需求。從部門改組層面而言，工部局衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可溯源至衛(wèi)生稽查員和衛(wèi)生官的設(shè)置，此后歷經(jīng)衛(wèi)生處、衛(wèi)生委員會與公共衛(wèi)生處等部門，人事關(guān)系與管理體制多有改變。從維持行政權(quán)威來看，工部局通過公共衛(wèi)生管理與多個(gè)在滬機(jī)構(gòu)產(chǎn)生聯(lián)結(jié)，以換取司法、軍事和海關(guān)體系對工部局行政的支持。由此可見，上海公共租界公共衛(wèi)生部門在不斷改組的過程中，不單純是制度之更替，還展現(xiàn)了工部局置身東亞多重網(wǎng)絡(luò)體系中的復(fù)雜互動關(guān)系，這對理解近代上海的市政建設(shè)特征較具意義。

［關(guān)鍵詞］工部局；公共租界；公共衛(wèi)生；市政建設(shè)；東亞

［中圖分類號］K25A05830214（2024）10003508

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“當(dāng)代重大傳染病防治史研究及數(shù)據(jù)庫建設(shè)”（20amp;ZD224）。

近代公共衛(wèi)生制度或組織之研究，被視為中國現(xiàn)代化建設(shè)的指標(biāo)劉士永：《中國公共衛(wèi)生史研究的知識建構(gòu)與分期》，《史學(xué)月刊》2022年第11期，第6頁。。上海作為近代中國通商口岸建制較完備的城市，是公共衛(wèi)生概念與制度傳入國內(nèi)的重要窗口。鑒于上海公共衛(wèi)生實(shí)踐的歷史重要性與資料留存的完備性，醫(yī)療史研究者多透過該城市的相關(guān)案例，對自身的問題意識和研究關(guān)懷展開剖析。同時(shí)也折射出，若未明晰上海公共衛(wèi)生行政與制度變革的過程，則無法對其他重要選題提供經(jīng)驗(yàn)支撐，進(jìn)而承托起宏大命題和論斷的形成。既有近代上海公共租界近代上海公共租界（International Settlement）由1863年英、美租界合并而來，后又經(jīng)多次擴(kuò)展變化。本文為行文方便，將其所涉地域范圍統(tǒng)一稱“公共租界”，公共租界實(shí)際由特殊的自治市政機(jī)構(gòu)“工部局”（Shanghai Municipal Council）管轄。公共衛(wèi)生管理體制的相關(guān)研究，多進(jìn)行綜合性的概覽敘述程凱禮：《一片沼澤地：上海公共衛(wèi)生的起源，1843—1893》（Kerrie MacPherson，A Wilderness of Marshes：The Origins of Public Health in Shanghai，1843—1893），牛津：牛津大學(xué)出版社1987年版；陳蔚琳：《晚清上海租界公共衛(wèi)生管理探析（1854—1910）》（碩士學(xué)位論文），華東師范大學(xué)2005年；彭善民：《公共衛(wèi)生與上海都市文明（1898—1949）》，上海：上海人民出版社2007年版。。這其中有三條研究路徑值得注意：第一，將“衛(wèi)生”視作工部局在政治、經(jīng)濟(jì)和思想層面進(jìn)行權(quán)力擴(kuò)張的工具，上海公共租界的近代衛(wèi)生體系在此擴(kuò)張過程中得以形成嚴(yán)娜：《以“衛(wèi)生”之名的擴(kuò)張——上海公共租界近代衛(wèi)生體系的形成》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》2019年第5期，第82～92頁。。第二，將工部局市政管理的演進(jìn)放置在“妨害”這一較寬泛的法律概念中，呈現(xiàn)英式法律概念與近代公共衛(wèi)生觀念相接榫的歷史面相劉文楠：《治理“妨害”：晚清上海工部局市政管理的演進(jìn)》，《近代史研究》2014年第1期，第45～60頁。。第三，將公共衛(wèi)生管理制度的變動，置于從“瘴氣致病論”到“細(xì)菌致病論”的醫(yī)學(xué)知識更替過程中加以理解羅振宇：《上海公共租界公共衛(wèi)生行政管理研究（1854—1937）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2024年版，第297～298頁。。上述研究思路多從觀念史的視角出發(fā)，剖析工部局公共衛(wèi)生管理體制的內(nèi)在演進(jìn)邏輯，但仍未解決以下三個(gè)問題：第一，工部局以“衛(wèi)生”為名的擴(kuò)張是否呈現(xiàn)無往而不利的效果？換言之，工部局作為特殊的租界自治機(jī)構(gòu)，是否能維持足夠的行政權(quán)威？第二，工部局在維持自身行政權(quán)威與合法性的過程中，會受到東亞范圍內(nèi)司法、軍事和海關(guān)體系的影響，多樣化的網(wǎng)絡(luò)體系與機(jī)構(gòu)主體會如何干涉其市政管理？第三，綜合工部局內(nèi)外部因素會發(fā)現(xiàn)，基于單個(gè)法律概念的辨析或醫(yī)療衛(wèi)生知識的線性更迭之研究，不足以完全理解工部局公共衛(wèi)生管理體制變動的特征、目的與動力。有鑒于此，本文在前人研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步聚焦近代上海公共租界公共衛(wèi)生管理體制的發(fā)展與演變過程；在討論公衛(wèi)組織架構(gòu)和具體行政事宜的同時(shí)，注意辨析外部機(jī)構(gòu)對工部局施加的影響，從而揭示工部局公共衛(wèi)生管理體制與該機(jī)構(gòu)塑造行政權(quán)威及合法性的相互關(guān)系，以呈現(xiàn)近代上海市政建設(shè)的復(fù)雜特性。

一 工部局衛(wèi)生官和衛(wèi)生處的誕生

工部局最早冠以衛(wèi)生之名的專門職能機(jī)構(gòu)衛(wèi)生處（Sanitary Department），設(shè)置了衛(wèi)生稽查員和衛(wèi)生官兩種類型的職位。衛(wèi)生稽查員對環(huán)境和食品的管控，折射出歐陸使用警察管理衛(wèi)生行政的傳統(tǒng)，可視為近代上海衛(wèi)生行政之源頭；衛(wèi)生官的誕生與衛(wèi)生稽查員所面臨的司法困境相關(guān)，工部局醫(yī)生在規(guī)范環(huán)境衛(wèi)生和食品衛(wèi)生的行政實(shí)踐中提供專業(yè)醫(yī)學(xué)咨詢，憑借醫(yī)學(xué)知識獲得職能向外擴(kuò)展的可能性，從而轉(zhuǎn)變?yōu)樾l(wèi)生官。這兩類衛(wèi)生行政人員，構(gòu)成了工部局衛(wèi)生處展開工作的基礎(chǔ)。

在英、德等國，醫(yī)療警察監(jiān)督環(huán)境清潔與控制疫情蔓延帕特里克·卡羅爾：《醫(yī)療警察與公共衛(wèi)生史》（Patrick E Carroll，“Medical Police and the History of Public Health”），《醫(yī)學(xué)史》（Medical History）第46卷（2002年第4期），第472～486頁。，上海工部局衛(wèi)生稽查員的設(shè)置即受此影響。1854年工部局成立之初，致力于維持一支巡捕隊(duì)伍，以保持公共租界的平靜、秩序和清潔，這顯示了警察行政與衛(wèi)生管理間的密切關(guān)系。次年，衛(wèi)生稽查員一職開始從巡捕中分化出來上海市檔案館編：《工部局董事會會議錄》（下文簡稱《會議錄》）第1冊，上海：上海古籍出版社2001年版，第577、580頁。，主要職能為監(jiān)督糞穢、垃圾的收集與處理《1929年公共衛(wèi)生處處長報(bào)告》（Report of the Commissioner of Public Health，1929），上海市檔案館藏（本文所引檔案，如非特別標(biāo)注，均出自該處，下文不再一一標(biāo)出），檔號：U1164655。。此后菜場和牛奶場等多種稽查員職務(wù)的設(shè)置《會議錄》第8冊，第530頁。，可視為衛(wèi)生稽查員的變種，均為巡捕有關(guān)清潔與衛(wèi)生職能專門化趨勢的體現(xiàn)。

但巡捕與分化而來的衛(wèi)生稽查員，在履行職能時(shí)會遭到租界市民的頻繁抗議。1865年，英國以上海最高法院替代香港最高法院，上海公共租界由此承繼香港島的英國對華“治外法權(quán)統(tǒng)治”的核心地位屈文生：《英美在近代中國行使治外法權(quán)主體之型化與形替》，《法學(xué)研究》2023年第3期，第213頁。。這彰顯了英國在東亞法律秩序的調(diào)整與規(guī)范，涉及英籍被告的案件多被訴至該法院。上海公共租界僑民由此擁有了反訴工部局強(qiáng)硬執(zhí)法的便捷渠道。1867年1月，一名美國公民因在南京路燃放鞭炮與工部局巡捕發(fā)生沖突，并將該巡捕訴至上海最高法院，指控其毆打市民⑦⑧B11 《會議錄》第3冊，第554～555、559、719、689頁。。工部局因此修訂《巡捕須知》，要求巡捕在執(zhí)法時(shí)采取更慎重的態(tài)度⑦。這折射出工部局、租界市民和上海最高法院之間的三方角力關(guān)系。衛(wèi)生稽查員在執(zhí)法過程中，也會遇到類似的情況。

衛(wèi)生稽查員（或菜場稽查員）在涉及住房地基問題⑧和不合格食品管控《會議錄》第5冊，第563～564頁。時(shí)，常會面臨被租界市民起訴至上海最高法院的風(fēng)險(xiǎn)，且多以敗訴告終。為解決此法律困境，工部局不斷對《土地章程》（Land Regulations）進(jìn)行修訂，以便增強(qiáng)衛(wèi)生稽查員行政執(zhí)法的合法性。值得注意的是，1869年版《土地章程》首次提出設(shè)置衛(wèi)生官，賦予該職位查視與評估污穢是否有害健康的權(quán)力王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第1冊，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店1957年版，第305頁。?？梢姡げ烤窒Ｍl(wèi)生官能以醫(yī)學(xué)知識為衛(wèi)生稽查員的工作提供專業(yè)咨詢，以規(guī)范工部局的衛(wèi)生行政管理。鑒于此，最可靠和方便的人選便是原本負(fù)責(zé)工部局雇員、巡捕和囚犯診療事務(wù)的醫(yī)生。出身于愛丁堡大學(xué)的亨德森（Edward Henderson）在1868年出任工部局醫(yī)生，并向警備委員會（Watch Committee）報(bào)告租界廁所狀況，指出糞穢堆積導(dǎo)致流行性熱病的產(chǎn)生，這可視為工部局醫(yī)生一職初具公共衛(wèi)生機(jī)制的表征B11。工部局醫(yī)生開始具有衛(wèi)生官的職能，亨德森身兼診療服務(wù)和評估租界衛(wèi)生事宜的雙重任務(wù)。

隨著工部局衛(wèi)生官的誕生，將衛(wèi)生官與衛(wèi)生稽查員在名義上統(tǒng)合到一個(gè)專門機(jī)構(gòu)的設(shè)想也隨之出現(xiàn)。1870年，工部局設(shè)置由警備委員會統(tǒng)轄的衛(wèi)生處，下設(shè)醫(yī)務(wù)股（Medical Branch）、糞穢股（Nuisance Branch）和菜場股（Market Branch）三個(gè)部門。醫(yī)務(wù)股由衛(wèi)生官亨德森負(fù)責(zé)，處理醫(yī)學(xué)和公共衛(wèi)生的相關(guān)議題；糞穢股由衛(wèi)生稽查員執(zhí)掌，工作內(nèi)容可大致歸于環(huán)境衛(wèi)生一類；菜場股則由新設(shè)置的菜場稽查員負(fù)責(zé)，對租界內(nèi)食品安全事宜進(jìn)行管控。但從文書流轉(zhuǎn)過程來看，他們之間的報(bào)告需經(jīng)工部局總辦（Secretary）轉(zhuǎn)交《會議錄》第4冊，第711、752頁。，且三者分別獨(dú)立向董事會提交報(bào)告，不存在衛(wèi)生官對其他兩個(gè)職位的上下級統(tǒng)屬關(guān)系。但亨德森依托醫(yī)學(xué)知識所帶來的職能擴(kuò)張，在日常實(shí)踐中展現(xiàn)了其對三個(gè)部門的實(shí)際影響力，從而成為19世紀(jì)下半葉工部局衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的標(biāo)志性人物。

環(huán)境衛(wèi)生方面，針對公共租界盛行的傷寒熱，亨德森指出疾病傳播與有機(jī)物分解之間存在密切聯(lián)系，認(rèn)為該類疾病具備可預(yù)防性，應(yīng)貫徹衛(wèi)生監(jiān)護(hù)人的專制權(quán)力，確保衛(wèi)生法規(guī)得以施行《1873年衛(wèi)生官報(bào)告》（Health Officer’s Report，1873），檔號：U1164704。。這可見瘴氣論的影響痕跡，該理論著重強(qiáng)調(diào)疾病產(chǎn)生與氣候、環(huán)境因素之間的因果聯(lián)系喬治·羅森：《公共衛(wèi)生史》（George Rosen，A History of Public Health），巴爾的摩：約翰·霍普金斯大學(xué)出版社2015年版，第164～166頁。有關(guān)英國瘴氣論對致病環(huán)境的個(gè)案說明，可參見黛比·沃爾特：“貧民窟污濁空氣中的幽靈：開膛手杰克和瘴氣理論”（Darby Wood Walters，“A Phantom on the Slum’s Foul Air：Jack the Ripper and Miasma Theory”），《維多利亞期刊評論》（Victorian Periodicals Review）第52卷第3期（2019年），第588～603頁。。因此，亨德森注重對環(huán)境的改造。而改造環(huán)境，則仰賴于衛(wèi)生稽查員和市政工程師等的合作，亨德森在其中提供咨詢意見。例如，他頻繁參與工部局工程師處的會議。因工部局工程師處在租界建設(shè)早期致力于排水、道路和房屋建設(shè)，衛(wèi)生官考慮到氣候和環(huán)境對健康之影響，常就租界內(nèi)污水坑、糞坑以及明溝等填埋問題，與工程師工作產(chǎn)生交集，以助于改善租界衛(wèi)生條件《會議錄》第4冊，第762頁；《會議錄》第5冊，第650頁。。

食品衛(wèi)生方面，亨德森同樣對菜場稽查員或肉類稽查員的執(zhí)法行為提供指導(dǎo)。在稽查員對食品的查訪和檢驗(yàn)過程中，若需銷毀可疑或患病的牲口、鮮肉、魚類和家禽，需事先征求亨德森的意見⑥⑨ 《會議錄》第3冊，第707、689、739頁。。另一方面，亨德森花費(fèi)大量時(shí)間和精力查看受感染牲畜的日常情況⑥。他嘗試觀察動物類疾病的流行情況與特征，并撰寫成文公開發(fā)表，以推進(jìn)公眾對食品衛(wèi)生的認(rèn)知亨德森：“牛瘟”（Edward Henderson，“Cattle Disease”），《北華捷報(bào)與市場報(bào)道》（The NorthChina Herald and Market Report），1868—12—12，第613頁。。這展現(xiàn)出亨德森身兼日常行政工作與醫(yī)學(xué)研究的復(fù)合能力，也是其長期把控工部局衛(wèi)生官一職的基礎(chǔ)。

綜上可見，工部局衛(wèi)生官的誕生與衛(wèi)生稽查員面臨的司法困境存在關(guān)聯(lián)，標(biāo)志著工部局公共衛(wèi)生管理體制開始走向?qū)I(yè)化。衛(wèi)生官亨德森除對環(huán)境衛(wèi)生和食品衛(wèi)生的行政管控提供醫(yī)學(xué)咨詢外，還在推進(jìn)租界醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)方面開展工作，拓寬公共衛(wèi)生行政的內(nèi)涵。

二 工部局衛(wèi)生官醫(yī)療衛(wèi)生工作的開展

工部局衛(wèi)生處建立后，長期保持著較為穩(wěn)定的體制架構(gòu)。亨德森除對糞穢股和菜場股的衛(wèi)生行政工作提供醫(yī)學(xué)知識咨詢外，還依托醫(yī)務(wù)股不斷開展公共醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)，為租界市民構(gòu)筑起衛(wèi)生安全的屏障。為使衛(wèi)生股發(fā)揮實(shí)效，他在諸多事宜上需要與海關(guān)系統(tǒng)展開合作。除衛(wèi)生安全外，工部局的軍事安全離不開英國海軍的炮艦駐扎，為此，工部局建立性病醫(yī)院（Lock Hospital），強(qiáng)制收診在滬妓女，為海軍健康提供另一種意義上的醫(yī)療屏障。這展現(xiàn)出工部局公共衛(wèi)生管理并非孤立進(jìn)行，要同時(shí)考慮與其他駐滬機(jī)構(gòu)的合作。

為使工部局衛(wèi)生行政獲得專業(yè)醫(yī)學(xué)咨詢，亨德森作為工部局醫(yī)生身兼衛(wèi)生官。工部局衛(wèi)生官這一職位的具體職能設(shè)計(jì)，與《海關(guān)醫(yī)報(bào)》主編哲美森（Alexander Jamieson）哲美森曾先后擔(dān)任《祺祥英字新報(bào)》（Shanghai Recorder）和《北華捷報(bào)》的編輯，之后他放棄這一職業(yè)，在英國皇家外科學(xué)院和都柏林大學(xué)接受醫(yī)學(xué)專業(yè)教育，重返上海后供職于中國海關(guān)[參見“哲美森醫(yī)生”（“Dr.Robert Alexander Jamieson”），《北華捷報(bào)》（The NorthChina Herald and Supreme Court amp; Consular Gazette），1895—07—26，第126頁]。關(guān)系密切。1869年，哲美森撰寫了一份詳盡的上海公共租界公共衛(wèi)生調(diào)查報(bào)告，并借此向工部局董事會申請擔(dān)任衛(wèi)生官一職，而且他已實(shí)際涉入糞穢股的工作事務(wù)⑨，但工部局衛(wèi)生官一職最終由亨德森兼任。這或許源于亨德森早已擔(dān)任工部局醫(yī)生，與工部局內(nèi)部人事關(guān)系更為熟悉。哲美森雖沒有出任工部局衛(wèi)生官，但工部局公共衛(wèi)生事業(yè)卻基本在他所設(shè)計(jì)的框架下展開。哲美森將衛(wèi)生官的職責(zé)歸納為：觀察并報(bào)告公共租界和城郊狀況、監(jiān)控下水道和河道、報(bào)告供水情況、監(jiān)督疫苗接種、收集和整理健康統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、觀察出售的食品、負(fù)責(zé)妓院檢查、分析商店出售的酒類、記錄氣象觀測數(shù)據(jù)哲美森：“上海洋涇浜與虹口租界衛(wèi)生狀況備忘錄”（Alexander R.Jamieson，“Memo.on the Sanitary Condition of the Yangkingpang and Hongque Settlements at Shanghai”），《北華捷報(bào)》，1870—03—22，第211頁。等9項(xiàng)，主要圍繞環(huán)境衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、醫(yī)療檢查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等范疇展開。除環(huán)境衛(wèi)生和食品衛(wèi)生上文已有討論之外，亨德森和哲美森還共同經(jīng)營了種痘醫(yī)療所（The Vaccination Dispensary），以應(yīng)對租界內(nèi)天花的流行④ 《會議錄》第4冊，第737，759、846頁。。針對健康數(shù)據(jù)和氣象數(shù)據(jù)，他們雖都認(rèn)識到搜集這兩套數(shù)據(jù)的重要性，但因所依托的機(jī)構(gòu)不同，實(shí)際工作成效頗有差異。亨德森所依托的工部局平臺，從1870年引入醫(yī)生簽訂死亡證明制度后，逐步在公共租界建立起嚴(yán)格的死亡登記和人口統(tǒng)計(jì)制度，這為有效收集生命統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)奠定了基礎(chǔ)李玉尚：《1870—1940年上海公共租界的死亡登記與死亡主因》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期，第36～43頁。。亨德森同樣意識到氣象觀測的重要性，倡議工部局從英國采購氣象儀器和建立氣象學(xué)會④。但整合環(huán)境數(shù)據(jù)和醫(yī)學(xué)數(shù)據(jù)的設(shè)想，最終得到貫徹的是獲中國海關(guān)支持的哲美森。海關(guān)總稅務(wù)司赫德（Robert Hart）要求海關(guān)醫(yī)官在撰寫報(bào)告時(shí)，明確“疾病與季節(jié)、地方狀況和氣候狀況的關(guān)聯(lián)”赫德：“1870年第19號總稅務(wù)司通令”（Robert Hart，“Inspector General’s Circular No.19 of 1870”），《海關(guān)醫(yī)報(bào)》（Customs Medical Reports）第1期（1871年），第4頁。。據(jù)此命令，《海關(guān)醫(yī)報(bào)》撰寫者密切關(guān)注各口岸對氣象數(shù)據(jù)和疾病、死亡數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)及相關(guān)性分析。在此基礎(chǔ)上，亨德森和哲美森分別提交的工部局衛(wèi)生處年報(bào)和《海關(guān)醫(yī)報(bào)》存在互相援引之關(guān)系，共同推動了上海醫(yī)官對租界環(huán)境、健康狀況及醫(yī)療衛(wèi)生理論的檢驗(yàn)與思考劉士永、劉豪：《近代上海醫(yī)官對霍亂致病論的認(rèn)知與分流——以江海關(guān)和工部局為中心（1869—1896）》，《廣東社會科學(xué)》2023年第4期，第138～140頁。。

基于上述合作所帶來的便利，亨德森逐步推動公共租界醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展與完善。工部局直接或間接接管了租界內(nèi)重要的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，其中比較重要的是成立較早的兩所綜合性醫(yī)院：仁濟(jì)醫(yī)院（Chinese Hospital）和公濟(jì)醫(yī)院（General Hospital）。前者主要收治華人，后者主要收治外僑。工部局以提供年度補(bǔ)貼的形式，將這兩所醫(yī)院納入公共租界的醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中。亨德森提交的年度報(bào)告中有關(guān)傳染病情之分析，大多基于這兩家醫(yī)院之收診情況。故而，仁濟(jì)醫(yī)院和公濟(jì)醫(yī)院成為衛(wèi)生官透視租界華人和僑民之疾病狀況、驗(yàn)證醫(yī)療衛(wèi)生理論和反映醫(yī)療衛(wèi)生觀念的重要窗口⑧ 《1876年衛(wèi)生官報(bào)告》（Health Officer’s Report，1876），檔號：U1164650。。為應(yīng)對傳染病流行對租界的威脅，亨德森又推動建立專門的傳染病隔離醫(yī)院（Isolation Hospital）與性病醫(yī)院。

衛(wèi)生官“負(fù)責(zé)妓院檢查”是亨德森和哲美森共同意識到的重要工作事項(xiàng)，但促使工部局維持性病醫(yī)院運(yùn)轉(zhuǎn)的主要?jiǎng)恿碜杂谟＼姟?869年，工部局試圖建立一所小型醫(yī)院收治患病婦女。此后，亨德森多次試圖聯(lián)合公共租界和法租界共同開展性病防治工作，甚至在福州路預(yù)備進(jìn)行性病醫(yī)院設(shè)施建設(shè)，但因多方反對而作罷⑧。時(shí)任英國海軍“中國艦隊(duì)”（Royal Navy’s China Station）司令賴德（Alfred Ryder）意識到上海公共租界多國籍僑民和領(lǐng)事的存在，會給性病醫(yī)院的建設(shè)帶來阻力《賴德致海軍部秘書處函》（A.P.Ryder to the Secretary of the Admiralty）（1876年2月28日），英國國家檔案館藏，檔號：ADM 125/107，第330頁。。但他希望以強(qiáng)制檢查和隔離妓女為核心舉措的性病醫(yī)院體系在東亞通商口岸建立起來，以維持海軍健康與戰(zhàn)斗力，因此，賴德積極參與上海工部局董事會活動，介紹英國海軍醫(yī)生在日本通商口岸推進(jìn)性病管控的經(jīng)驗(yàn)《希爾致海軍中將賴德函》（George Birnie Hill to Vice Admiral Ryder）（1875年12月7日），英國國家檔案館藏，檔號：ADM 1/6411，第439～440頁。。他通過刺激工部局董事會施展行政權(quán)力，終于讓上海公共租界和法租界在1876年開始聯(lián)合進(jìn)行性病管控工作《賴德致海軍部秘書處函》（A.P.Ryder to the Secretary of the Admiralty）（1877年5月7日），英國國家檔案館藏，檔號：ADM 1/6411，第423～425頁。?？梢?，英國海軍將上海性病醫(yī)院的建立視為其在東亞通商口岸構(gòu)筑海軍健康屏障的一環(huán)。英海軍以軍艦保護(hù)為籌碼，維持通商口岸性病管控措施的穩(wěn)定實(shí)施。1886年2月，時(shí)任艦隊(duì)司令漢密爾頓（Richard Hamilton）在聽說上海有可能廢除《傳染病法》（Contagious Disease Act）后，隨即電報(bào)上海工部局，聲稱“此法案極為重要，如果廢除，他將不得不取消英國艦隊(duì)對上海的訪問”。工部局董事回復(fù)稱：“1876年引進(jìn)此間的規(guī)章制度仍在執(zhí)行，妓院老板和妓女均將遵守，董事會無意廢除上海的《傳染病法》?！薄稌h錄》第8冊，第662頁。這堪稱另外一個(gè)版本的“炮艦外交”，為維護(hù)海軍健康，英海軍將領(lǐng)對通商口岸的外僑施壓。工部局為換取英海軍對上海公共租界的保護(hù)，以維持性病醫(yī)院的運(yùn)轉(zhuǎn)作為交換條件。至此，亨德森一人身兼工部局醫(yī)生、衛(wèi)生官和性病醫(yī)院醫(yī)生三職。這從他多次向工部局董事商討薪金中可體現(xiàn)出來。1891年，亨德森向工部局要求漲薪，董事會會議就亨德森所從事的工作略事交談，在討論過程中有人談到他除了以工部局外科醫(yī)生名義領(lǐng)取750兩以外，還作為衛(wèi)生官每年可領(lǐng)取500兩，從性病醫(yī)院可領(lǐng)取600兩《會議錄》第10冊，第762頁。。從這種薪資結(jié)構(gòu)中可看出亨德森身上所交疊的復(fù)雜職能屬性，隨著衛(wèi)生官醫(yī)療衛(wèi)生工作的開展，他在租界公衛(wèi)管理體制中逐漸占據(jù)核心位置。

總之，自1870年衛(wèi)生處成立以來，工部局公共衛(wèi)生管理體制長期保持著較為穩(wěn)定的架構(gòu)。亨德森依托工部局衛(wèi)生處，在租界內(nèi)也提升了個(gè)人名望。直至1897年，工部局董事會內(nèi)部依舊有人認(rèn)為，鑒于之前訂立的協(xié)議，亨德森經(jīng)營的私人診所對工部局所需的醫(yī)療服務(wù)具備優(yōu)先權(quán)《會議錄》第13冊，第530頁。。但因亨德森長期把持衛(wèi)生官一職，且在鼠疫與霍亂防疫工作上的失誤、格蘭特（J.Taylor Grant）貪污事件等多重因素的影響下，他在工部局內(nèi)部的影響力開始消退，這預(yù)示了工部局公共衛(wèi)生管理體制即將改組。

三 工部局公共衛(wèi)生處的組建

1898年公共衛(wèi)生處（Public Health Department）的成立，標(biāo)志著工部局現(xiàn)代衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的誕生《1929年公共衛(wèi)生處處長報(bào)告》，檔號：U1164655。，在人事關(guān)系和組織架構(gòu)方面存在較大調(diào)整。人事關(guān)系方面，亨德森工作的失誤與繼任衛(wèi)生官格蘭特貪污事件損害了工部局的威望和聲譽(yù)，由此，工部局董事會調(diào)整了醫(yī)生兼衛(wèi)生官的模式，這兩個(gè)職位不再歸屬于一人。組織架構(gòu)方面，在專職衛(wèi)生官斯坦利（Arthur Stanley）的推動下，新組建的公共衛(wèi)生處確立以實(shí)驗(yàn)室為核心的運(yùn)作模式，成為工部局標(biāo)榜現(xiàn)代性和“模范租界”的象征。

因亨德森身兼工部局醫(yī)生、衛(wèi)生官和性病醫(yī)院醫(yī)生三職，衛(wèi)生官的工作負(fù)荷愈趨加重，為行政效率考慮，1893年，衛(wèi)生官、市政工程師、捕房督察和衛(wèi)生稽查員聯(lián)合組成衛(wèi)生委員會（Sanitary Board），后又增加一名警備委員會成員和一名常任秘書。衛(wèi)生委員會的職責(zé)是審議“與租界衛(wèi)生有關(guān)的所有事項(xiàng)”。從中可以看出，衛(wèi)生工作仍重在改造環(huán)境以消滅流行之疾病《1893年衛(wèi)生官報(bào)告》（Health Officer’s Report，1893），檔號：U1164723。。不過，這次公衛(wèi)部門改組主要是為方便衛(wèi)生事項(xiàng)匯報(bào)與執(zhí)行，是部門間的整合，這也契合了衛(wèi)生委員會成立的主要目的，“董事會好隨時(shí)了解租界的衛(wèi)生情況”《會議錄》第11冊，第523頁。。

亨德森在防疫工作上的失誤，進(jìn)一步加劇了工部局衛(wèi)生管理體制改革的趨勢。1895年5月，英、俄領(lǐng)事相繼傳來訊息，稱東北和汕頭地區(qū)正分別面臨霍亂和鼠疫的侵襲。亨德森低估了這波疫情的嚴(yán)重程度，表示上海早已出現(xiàn)過霍亂病例，不足為懼；而鼠疫也只在廣東省內(nèi)傳播。他建議工部局采取往年政策應(yīng)對即可⑨ 《1895年衛(wèi)生官報(bào)告》（Health Officer’s Report，1895），檔號：U1164725。。然而該年8月，局勢急轉(zhuǎn)直下，仁濟(jì)醫(yī)院院長向工部局表示難以收診數(shù)量眾多的霍亂病人⑨。這次失誤動搖了亨德森在工部局內(nèi)部的影響力。工部局董事會提議從英國國內(nèi)聘請一位合格的衛(wèi)生稽查員，并由此人兼任衛(wèi)生官②③④ 《會議錄》第12冊，第492、512、530、547頁。?；蚩赏茰y，在19世紀(jì)末期上海嚴(yán)峻的防疫態(tài)勢下，亨德森作為一名兼職衛(wèi)生官已難堪大任。為挽救自身在工部局的影響，亨德森隨后向工部局總董提議：“倘若工部局?jǐn)M將衛(wèi)生官和捕房醫(yī)生職務(wù)合而為一，他和他的同事愿以年薪8000兩為條件提供一名完全合格的并具有衛(wèi)生醫(yī)官資格的醫(yī)務(wù)人員承擔(dān)工部局的醫(yī)療工作，用他的全部時(shí)間為工部局服務(wù)。工部局應(yīng)對他執(zhí)行職務(wù)給以全面的協(xié)助，在他的節(jié)假日、生病或休假時(shí)接替他的工作。合同期5年。在此期間內(nèi)，如果他的工作不能令工部局滿意，他們可以接管他的工作，并在6個(gè)月內(nèi)用一名新的合格人員代替他?！雹诤嗟律诖颂嶙h中所提出的高額薪金在董事會掀起軒然大波，最終在亨德森診所同事米勒斯（Walter J.Milles）的物色下，工部局選定愛丁堡的格蘭特醫(yī)生于1896年3月31日接掌衛(wèi)生官一職③。

在格蘭特接替衛(wèi)生官一職后，工部局董事同時(shí)對原衛(wèi)生委員會進(jìn)行改組，衛(wèi)生官的性質(zhì)開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。1896年7月，工部局總董在董事會會議中提出：“如各位董事所知，衛(wèi)生委員會創(chuàng)設(shè)于1893年，現(xiàn)已于6月24日解散?，F(xiàn)訂立以下幾條為新的委員會規(guī)劃：1.工部局提名3名董事組成新的衛(wèi)生委員會。2.衛(wèi)生官應(yīng)出席該委員會的各次會議。3.除衛(wèi)生委員會外，衛(wèi)生官應(yīng)是衛(wèi)生處的處長。衛(wèi)生稽查員、菜場和牛奶場稽查員的報(bào)告均應(yīng)直接呈交給他。這些官員的一切報(bào)告都應(yīng)經(jīng)他的手呈辦。4.衛(wèi)生檢查員、工部局工程師或其他官員受到邀請時(shí)參加衛(wèi)生委員會的會議?！雹苤档米⒁獾氖?，與1893年衛(wèi)生委員會中各職務(wù)大體處于平級的狀態(tài)不同，此時(shí)的衛(wèi)生官實(shí)際上成為工部局衛(wèi)生部門的最高長官（即衛(wèi)生處處長），從而獲取了與以往的衛(wèi)生官全然不同的職業(yè)地位。但僅一年之后，格蘭特即因私自保留太古洋行支付的衛(wèi)生費(fèi)而受到指控。工部局在對此案展開調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)格蘭特借助其工部局衛(wèi)生官的身份進(jìn)行對抗?！白鳛楣げ烤值男l(wèi)生官，他只向工部局負(fù)責(zé)；萬一此事需訴諸法律的話，這就可能會影響到工部局的地位?！备裉m特衛(wèi)生官的身份與他的貪污行為，給工部局的聲譽(yù)與地位帶來負(fù)面影響，這迫使工部局董事“任命一個(gè)小組委員會來對衛(wèi)生官和工部局的關(guān)系的整個(gè)問題（包括亨德森、麥克勞德和米勒斯等醫(yī)生所簽訂的協(xié)議）進(jìn)行調(diào)查”。與此同時(shí)，工部局援引《英國醫(yī)療雜志》的報(bào)告，開始思考將工部局醫(yī)生和衛(wèi)生官的職責(zé)明確區(qū)分的重要性⑥⑨ 《會議錄》第13冊，第514～519、537，530、550、581，609頁。。

格蘭特因貪污事件下臺，預(yù)示著亨德森最后挽留其在工部局影響力的舉措宣告失敗。工部局也借此開始重新設(shè)計(jì)衛(wèi)生官的職能與公共衛(wèi)生部門的整體管理體制。工部局董事表示應(yīng)直接同新的衛(wèi)生官簽訂聘約，并且衛(wèi)生官應(yīng)該是工部局的一名雇員，接受工部局指示，領(lǐng)取薪俸，明確表示不允許衛(wèi)生官私人開業(yè)行醫(yī)。這顯示工部局認(rèn)為衛(wèi)生官應(yīng)該作為專職存在。由上可見，自1895年以來，工部局衛(wèi)生部門的調(diào)整方向大致有二：第一，工部局將任命衛(wèi)生官的權(quán)力收回；第二，衛(wèi)生官在工部局內(nèi)部各公共衛(wèi)生相關(guān)職務(wù)中的地位上升。1898年6月，以第一任專職衛(wèi)生官斯坦利就任為標(biāo)志⑥，工部局公共衛(wèi)生處正式成立。

斯坦利受過正統(tǒng)的醫(yī)學(xué)訓(xùn)練。他先后受教于英國皇家科學(xué)院（今帝國理工學(xué)院）、利茲醫(yī)學(xué)院和倫敦圣瑪麗醫(yī)院，于1895年取得醫(yī)學(xué)博士學(xué)位。在斯坦利的訃告中，他被稱為“科學(xué)家”和“改革者”，并宣稱其建立了“遠(yuǎn)東最高效和組織卓越的公共衛(wèi)生部門之一”“訃告”（“Obituary”），《英國醫(yī)學(xué)雜志》（British Medical Journal），1931—04—18，第687～688頁；“斯坦利博士”（“Dr.Arthur Stanley”），《北華捷報(bào)》，1931—04—21，第88頁。。斯坦利的改革以控制細(xì)菌和建立工部局實(shí)驗(yàn)室體系為核心《1904年衛(wèi)生官報(bào)告》（Health Officer’s Report，1904），檔號：U1164650。。為實(shí)現(xiàn)控制細(xì)菌的目標(biāo)，斯坦利致力于推動工部局實(shí)驗(yàn)室體系的完善。1898年，工部局正式引入巴斯德研究院，并且決定“任命另一名醫(yī)務(wù)人員作為工部局醫(yī)生，負(fù)責(zé)巴斯德研究院的工作，并在斯坦利醫(yī)生缺席時(shí)代替他的工作”⑨。借由實(shí)驗(yàn)室的設(shè)置，工部局明確將醫(yī)生和衛(wèi)生官這兩個(gè)職位進(jìn)行了區(qū)隔。

實(shí)驗(yàn)室也由此取得衛(wèi)生行政的中樞地位。斯坦利認(rèn)為：“由于公共衛(wèi)生當(dāng)局的最高義務(wù)是致力于發(fā)現(xiàn)影響公共衛(wèi)生的疾病的進(jìn)展、傳播和治療的自然規(guī)律，因此實(shí)驗(yàn)室是衛(wèi)生部門的工作中心，如同公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的大腦?！薄?901年衛(wèi)生官報(bào)告》（Health Officer’s Report，1901），檔號：U1164650。具體而言，實(shí)驗(yàn)室主要在疾病辨別、疫苗制備、建立傳染病通報(bào)體系三方面發(fā)揮效用。實(shí)驗(yàn)室體系建立后，工部局公共衛(wèi)生處的組織架構(gòu)和人事安排全部圍繞實(shí)驗(yàn)室重新組建。組織架構(gòu)方面，工部局實(shí)驗(yàn)室體系逐漸擴(kuò)展為病理實(shí)驗(yàn)室、巴斯德研究院和化學(xué)實(shí)驗(yàn)室⑤ 《1929年公共衛(wèi)生處處長報(bào)告》，檔號：U1164655。。斯坦利在諸多衛(wèi)生行政事宜中，著重強(qiáng)調(diào)食物化驗(yàn)，防止疾病通過受感染的食物傳播《1915年衛(wèi)生官報(bào)告》（Health Officer’s Report，1915），檔號：U1164652。?；谶@種認(rèn)知，街道清潔、排水和管道系統(tǒng)、肉類檢查和查封劣質(zhì)與摻假食品以及房屋消毒等工作，不再占據(jù)衛(wèi)生行政的中心地位。公共衛(wèi)生處新設(shè)立食品、牛奶和市場特別部、傳染病部和宣傳部，旨在對食品和牛奶進(jìn)行監(jiān)督和控制，調(diào)查和控制病例、接觸者、康復(fù)者和攜帶者以及傳播有關(guān)個(gè)人衛(wèi)生和公共衛(wèi)生的知識《1922年公共衛(wèi)生處處長報(bào)告》（Report of the Commissioner of Public Health，1922），檔號：U1164653。。到20世紀(jì)20年代，工部局公共衛(wèi)生處下屬各部門逐漸穩(wěn)定，分別為行政部門、病理實(shí)驗(yàn)室、巴斯德研究院、化學(xué)實(shí)驗(yàn)室、醫(yī)院、救護(hù)服務(wù)、消毒站和公共停尸房、食品、牛奶和市場部門、衛(wèi)生部和宣傳部等。公共衛(wèi)生處下設(shè)的這些部門，構(gòu)成斯坦利所宣稱的開展純科學(xué)基礎(chǔ)的公共衛(wèi)生的依托⑤。人事安排方面，斯坦利雖沿用衛(wèi)生稽查員、助理衛(wèi)生稽查員、菜場稽查員等職位《1898年衛(wèi)生官報(bào)告》（Health Officer’s Report，1898），檔號：U1164650。，然而他對衛(wèi)生稽查員的要求與以往大不相同，原本衛(wèi)生部門處理垃圾和糞便的工作被移交給工務(wù)處（Public Works Department），這使得衛(wèi)生稽查員能更加專注于與公共衛(wèi)生直接相關(guān)的事務(wù)《1922年公共衛(wèi)生處處長報(bào)告》，檔號：U1164653。但直至1940年，租界市民仍舊將與清潔和垃圾有關(guān)的投訴打著“衛(wèi)生”的名義呈送至公共衛(wèi)生處。公共衛(wèi)生處處長通常將投訴轉(zhuǎn)呈至工務(wù)處或警備處，并告知市民這不屬于公共衛(wèi)生處的業(yè)務(wù)范圍。對此，時(shí)任公共衛(wèi)生處處長朱爾登抱怨道：“至少一年來，我一直按照所附副本寄出信件，這些信件旨在防止需要工務(wù)處或警備處幫助的人寫信給我，浪費(fèi)我的時(shí)間。盡管如此，公眾繼續(xù)寫信給我。我必須指出，當(dāng)這種情況發(fā)生時(shí)除了回復(fù)沒有別的辦法，還必須進(jìn)行必要的調(diào)查，盡管這不是我的工作?！盵《1940年7月工部局公共衛(wèi)生處通信記錄》（Correspondence Record，July 1940，Public Health Department Shanghai Municipal Council），檔號：U1164398]。在處理公共衛(wèi)生事務(wù)時(shí)，衛(wèi)生稽查員不應(yīng)該只滿足于做一個(gè)“嗅味者”和“臭味檢查員”，他應(yīng)該知道疾病感染的方式《1902年衛(wèi)生官報(bào)告》（Health Officer’s Report，1902），檔號：U1164650。。這顯示衛(wèi)生稽查員需要具備專業(yè)的細(xì)菌科學(xué)知識，而非只是憑著感官執(zhí)行任務(wù)。衛(wèi)生工作從對氣味的關(guān)注過渡到了解細(xì)菌致病的特征，以適應(yīng)嶄新的公共衛(wèi)生處的日常工作。

綜上，亨德森工作的失誤與格蘭特貪污事件，導(dǎo)致工部局聲譽(yù)受損。后新任專職衛(wèi)生官斯坦利將工部局衛(wèi)生部門重組為公共衛(wèi)生處，公衛(wèi)管理體制圍繞實(shí)驗(yàn)室體系展開，并擴(kuò)及租界醫(yī)療機(jī)構(gòu)、食品安全和衛(wèi)生宣傳等部門。由此，工部局將公共衛(wèi)生處作為宣傳科學(xué)公共衛(wèi)生與現(xiàn)代性的重要案例，成為標(biāo)榜“模范租界”的注腳《1904年衛(wèi)生官報(bào)告》（Health Officer’s Report，1904），檔號：U1164650。。從維持行政權(quán)威的角度來看，工部局董事為從貪污事件的陰影中走出來，進(jìn)而重新設(shè)計(jì)衛(wèi)生官這一職位，成為工部局改革公共衛(wèi)生管理體制和引進(jìn)實(shí)驗(yàn)室的重要?jiǎng)恿Α?/p>

四 結(jié)" 語

近代上海公共租界公共衛(wèi)生管理體制的演進(jìn)，既體現(xiàn)在工部局內(nèi)部部門改組與制度更迭的過程，也折射出工部局塑造行政權(quán)威與合法性的需求。將工部局這一機(jī)構(gòu)置身于東亞多重網(wǎng)絡(luò)體系中加以考量時(shí)，即可發(fā)現(xiàn)工部局通過公共衛(wèi)生管理與多個(gè)在滬機(jī)構(gòu)產(chǎn)生聯(lián)結(jié)，以換取司法、軍事和海關(guān)體系對工部局行政的支持，這些外部因素與工部局內(nèi)部人事關(guān)系共同塑造了近代上海公共租界公共衛(wèi)生管理體制變革的特征與動力。因英國重新調(diào)整其在東亞通商口岸的司法秩序，租界市民由此獲取反訴工部局衛(wèi)生行政的便捷渠道。對此，工部局強(qiáng)調(diào)運(yùn)用衛(wèi)生官的醫(yī)學(xué)知識來規(guī)范衛(wèi)生行政工作的合理性，衛(wèi)生官和衛(wèi)生處由此產(chǎn)生，這標(biāo)志著工部局公共衛(wèi)生管理體制開始走向?qū)I(yè)化。亨德森依托衛(wèi)生處在醫(yī)療健康、環(huán)境衛(wèi)生和食品衛(wèi)生三方面展開工作，為租界市民構(gòu)筑起衛(wèi)生安全的屏障。為使衛(wèi)生安全屏障發(fā)揮實(shí)效及獲得軍事保護(hù)，亨德森在諸多事宜上需要與海關(guān)系統(tǒng)和英國海軍配合。

公共衛(wèi)生處的組建則受到工部局內(nèi)部人事關(guān)系變動的影響。工部局董事為消彌格蘭特貪污事件的不利影響，重新設(shè)計(jì)衛(wèi)生官這一職位，成為其改革公共衛(wèi)生管理體制和引進(jìn)實(shí)驗(yàn)室的契機(jī)，將1898年視為上?！艾F(xiàn)代”公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的開端，運(yùn)轉(zhuǎn)良好的實(shí)驗(yàn)室體系甚至成為宣傳公共租界“模范”存在的象征，這成為工部局走出貪污事件陰影、保持優(yōu)越感的由來。進(jìn)入20世紀(jì)，工部局將公共衛(wèi)生改革的榮譽(yù)歸之于斯坦利。

總而言之，近代上海公共租界公共衛(wèi)生管理體制的發(fā)展與演變，不單純是制度之更替，還展現(xiàn)了工部局置身東亞多重網(wǎng)絡(luò)體系中的復(fù)雜互動關(guān)系，折射出東亞通商口岸市政管理中多元錯(cuò)綜的利益牽扯。通過聚焦公共租界公共衛(wèi)生行政制度變化背后的內(nèi)、外部因素，可以勾連起近代上海醫(yī)療史研究的城市史、區(qū)域史和全球史面相。

The Evolution of the Sanitary System in Modern Shanghai International Settlement

Liu Hao and Liu Shiyong

Abstract：The evolution of the sanitary system in modern Shanghai International Settlement reflected the process of departmental reorganization and institutional reform，and the need of the Shanghai Municipal Council to maintain its own administrative authority and legitimacy.In terms of departmental reorganization，the sanitary institutions of the Shanghai Municipal Council could be traced back to the establishment of health inspectors and health officers，and then the establishment of the Sanitary Department，the Sanitary Board and the Public Health Department.Viewing from the perspective of maintaining administrative authority，the Shanghai Municipal Council had established connections with multiple institutions in Shanghai via public health management in exchange for the support of the judicial，military and customs systems.The reorganization of the sanitary system of the Shanghai International Settlement is not simply a replacement of system，but also shows the complex interactive relationship of the Shanghai Municipal Council in the multiple network systems of East Asia，which is of great significance for understanding the characteristics of municipal construction of modern Chinese treaty ports.

Keywords：Shanghai Municipal Council;International Settlement;Public Health;Municipal Construction;East Asia

【責(zé)任編校 張秀麗】

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“當(dāng)代重大傳染病防治史研究及數(shù)據(jù)庫建設(shè)”（20amp;ZD224）。

作者劉豪，上海交通大學(xué)科學(xué)史與科學(xué)文化研究院博士研究生；劉士永，上海交通大學(xué)歷史系特聘教授。上海，200240。