探索PPP融資模式在市政建設(shè)中的應(yīng)用

黃雪梅

摘要：本文針對(duì)PPP融資模式在市政建設(shè)中的具體應(yīng)用，首先概述了PPP融資模式的概念及其在市政建設(shè)領(lǐng)域中應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而深入探討分析了PPP融資模式在市政建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用中可能面臨的一些問題，并就促進(jìn)PPP融資模式在市政建設(shè)領(lǐng)域的有效利用，提出了幾項(xiàng)建議管理措施。

關(guān)鍵詞：市政建設(shè) ?PPP融資模式 ?應(yīng)用

市政建設(shè)作為我國(guó)城市建設(shè)的基本內(nèi)容，具有明顯的公共產(chǎn)品屬性，市政建設(shè)盈利能力較差，主要是產(chǎn)生社會(huì)效益，因而這也決定了市政建設(shè)的資金投入主要依賴于國(guó)家財(cái)政資金投入。然而市政建設(shè)需要大量的資金投入，近年來隨著我國(guó)財(cái)政壓力的不斷加大，市政建設(shè)的資金缺口問題日益突出，要求在市政建設(shè)領(lǐng)域必須拓寬融資渠道，確保市政建設(shè)必要的資金保障。為了有效解決這一問題，今年，住建部與財(cái)政部?jī)刹课?lián)合下發(fā)《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》，力推在市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP），如何有效的將PPP融資模式利用到市政建設(shè)領(lǐng)域，成為目前地方政府的重要工作，這對(duì)于提升城市市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平也具有重要的作用。

一、PPP融資模式概述及在市政建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)分析

PPP融資模式也就是公私合作的項(xiàng)目建設(shè)融資模式，對(duì)于市政建設(shè)領(lǐng)域而言，主要是為了確保市政建設(shè)項(xiàng)目的順利完成，而由政府主管部門、企業(yè)或者是私人所結(jié)合形成的合作形式，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)共同承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)、管理責(zé)任以及效益收入。在市政建設(shè)領(lǐng)域，引入PPP的優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）PPP融資模式可以緩解政府在市政建設(shè)上的財(cái)政壓力

近年來，受我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行的影響，政府財(cái)政資金支出壓力驟增，地方政府在市政建設(shè)方面普遍存在著較高的資產(chǎn)負(fù)債率。通過采取PPP融資模式，引入社會(huì)資本參與到市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，可以減少政府的資金投入，有效的緩解政府部門所面臨的財(cái)政壓力。

（二）PPP融資模式可以提高財(cái)政資金的使用效率

采用PPP融資模式，政府通過特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，與私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，由于私營(yíng)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目建設(shè)的投融資、建設(shè)施工、運(yùn)營(yíng)管理等方面市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)更為豐富，因而可以有效地降低市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的成本投入，進(jìn)而提高資金的使用效率。

（三）PPP融資模式可以實(shí)現(xiàn)市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

PPP模式下市政建設(shè)項(xiàng)目無論是可行性研究、勘察設(shè)計(jì)、施工建設(shè)以及應(yīng)用維護(hù)等環(huán)節(jié)，都由政府部門與私營(yíng)部門合作完成，參與各方通過經(jīng)營(yíng)協(xié)議共同承擔(dān)市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，因而更有利于提高項(xiàng)目建設(shè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（四）PPP融資模式可以有效改善市政基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效

長(zhǎng)期以來，在市政建設(shè)領(lǐng)域一直采取的政府主導(dǎo)模式，造成了市政基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率不高，服務(wù)質(zhì)量較差，而引入私營(yíng)部門共同經(jīng)營(yíng)，私營(yíng)部門可以發(fā)揮自身的先進(jìn)技術(shù)以及成熟的市場(chǎng)管理理念，有效的提高市政基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率。

二、PPP融資模式在市政建設(shè)領(lǐng)域具體應(yīng)用面臨的制約問題

（一）政府對(duì)PPP融資模式認(rèn)識(shí)不全面

PPP模式在市政建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用還處于新興階段，目前一些地方政府對(duì)于PPP模式還缺乏全面的認(rèn)識(shí)，有的只是看中了PPP模式在緩解財(cái)政壓力以及項(xiàng)目融資方面的作用，而忽視了科學(xué)合理的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議設(shè)置，容易出現(xiàn)市政建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。還有的為了實(shí)現(xiàn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化，解決融資困境，甚至給予參與的社會(huì)資本過高不合理的回報(bào)承諾，而將項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)主要由自己承擔(dān)，這就難以真正發(fā)揮PPP模式在提高運(yùn)營(yíng)效率以及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)方面的優(yōu)勢(shì)作用。

（二）社會(huì)資本參與市政項(xiàng)目建設(shè)的積極性不高

市政建設(shè)項(xiàng)目相對(duì)來說生命周期較長(zhǎng)，一些社會(huì)資本對(duì)與地方政府的合作存有顧慮，擔(dān)心地方政府能不能在較長(zhǎng)的履約期內(nèi)有效履約，特別是一些失敗的政企合作案例，更是增加了社會(huì)資本對(duì)參與市政建設(shè)公私合營(yíng)的擔(dān)憂。

（三）PPP融資模式在市政建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用缺少健全的政策體系支持

政策管理體系不夠健全，也是造成PPP模式在市政建設(shè)領(lǐng)域無法快速推進(jìn)的重要原因，特別是政府與私營(yíng)部門在收益補(bǔ)償機(jī)制、市政基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格、各自職能分工、項(xiàng)目運(yùn)作管理權(quán)益以及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任等方面，可參考借鑒的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較少，造成了PPP模式應(yīng)用推進(jìn)緩慢。

三、加快推進(jìn)PPP模式在市政建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用的具體措施

（一）政府應(yīng)該全面認(rèn)識(shí)PPP融資模式，并強(qiáng)化自身責(zé)任意識(shí)

首先政府應(yīng)該全面的認(rèn)識(shí)PPP模式的實(shí)質(zhì)，對(duì)PPP模式在化解政府債務(wù)壓力、緩解地方政府的投融資缺口方面的作用，要有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，避免存在單純解決資金壓力而在市政建設(shè)領(lǐng)域引進(jìn)PPP模式的誤解。其次，在PPP模式的具體應(yīng)用中，地方政府應(yīng)該嚴(yán)格落實(shí)自身的履約責(zé)任，特別是對(duì)市政建設(shè)領(lǐng)域的財(cái)政支出責(zé)任數(shù)額及年度預(yù)算安排等對(duì)外界進(jìn)行公開，打消社會(huì)資本參與市政建設(shè)的顧慮。第三，在市政建設(shè)領(lǐng)域社會(huì)資本的選擇上，應(yīng)該堅(jiān)持公開透明、公共利益優(yōu)先的原則，在PPP采購(gòu)階段重點(diǎn)確保公眾知情權(quán)，避免出現(xiàn)各種暗箱操作和尋租空間，同時(shí)將有關(guān)合作信息及時(shí)向外界公布，以提高政府的公信力和主動(dòng)權(quán)。

（二）強(qiáng)化PPP模式在市政建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用的基礎(chǔ)工作

為了推進(jìn)PPP模式在市政建設(shè)領(lǐng)域的快速推進(jìn)，政府應(yīng)該作為主導(dǎo)，完善相應(yīng)的基礎(chǔ)工作。首先，應(yīng)該健全必要的制度機(jī)制建設(shè)，尤其是健全市政建設(shè)領(lǐng)域的費(fèi)價(jià)機(jī)制、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、合同約束、信息公開、過程監(jiān)管、績(jī)效考核等相應(yīng)的配套機(jī)制，重點(diǎn)確保政府與合作企業(yè)之間可以真正的實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、權(quán)益融合以及有限追索。其次，應(yīng)該進(jìn)一步的拓寬市政公用產(chǎn)品的融資方式及渠道，在市政項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，逐步的加大力度引入社會(huì)資本參與到投資運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。第三，應(yīng)該不斷地創(chuàng)新投融資模式，特別是徹底改變傳統(tǒng)的以土地使用權(quán)等抵押擔(dān)保、借地方投融資平臺(tái)發(fā)債等就舊模式，逐步的加大特許經(jīng)營(yíng)等方式在市政建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用推進(jìn)。

（三）加強(qiáng)對(duì)PPP合作項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)管理

在市政建設(shè)領(lǐng)域引入PPP融資模式，最大的特點(diǎn)就是促使公共服務(wù)投融資、運(yùn)營(yíng)和管理的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)配置發(fā)生了改變。在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，應(yīng)該嚴(yán)格落實(shí)好風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，避免地方政府為了達(dá)成合作意向?qū)献髌髽I(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)兜底承諾。在具體的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)管理方面，可以根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容制定具體的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)管理措施。對(duì)于政策風(fēng)險(xiǎn)等，由于主要可能是由政府導(dǎo)致的，因此可以由做為主要承擔(dān)部門。對(duì)于通貨膨脹、利率、外匯、稅收等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)該嚴(yán)格堅(jiān)持由雙方共同承擔(dān)，確保實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與控制力對(duì)稱，與收益對(duì)稱，與參與程度對(duì)稱，督促政府以及合作企業(yè)各自職責(zé)的充分履行。

（四）提高PPP融資模式下參與主體的的項(xiàng)目管理能力

為了確保PPP模式下市政建設(shè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)，應(yīng)該不斷提高參與主體各自的項(xiàng)目管理能力。特別是做為地方政府，由于在PPP模式的具體應(yīng)用中缺少相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，更應(yīng)該提高自身素質(zhì)，強(qiáng)化項(xiàng)目管理能力，重點(diǎn)是在PPP模式應(yīng)用過程中的咨詢機(jī)構(gòu)采購(gòu)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案質(zhì)量把關(guān)、與社會(huì)資本磋商談判、合同簽署、行政監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)、后期移交等環(huán)節(jié)，提高管理的專業(yè)化水平。此外，政府主管部門應(yīng)該注重中介咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力在PPP模式中的具體應(yīng)用，特別是對(duì)于涉及到行業(yè)、財(cái)務(wù)、法律、金融、環(huán)境等專業(yè)性非常強(qiáng)的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)與外部的合作，尤其是在PPP項(xiàng)目方案優(yōu)化等方面發(fā)揮作用，并幫助提高政府在與社會(huì)資本談判磋商中的專業(yè)能力。

四、結(jié)束語(yǔ)

PPP融資模式在市政建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用，是我國(guó)市政建設(shè)投融資體制改革的重要內(nèi)容，對(duì)于推動(dòng)市政建設(shè)工作的有效快速開展也具有非常重要的作用。在PPP融資模式的具體運(yùn)作過程中，必須結(jié)合不同區(qū)域的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的完善策略與運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)市政建設(shè)的開展。

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