不對稱權力、利益與國際氣候合作

董德利

（山東行政學院科研處；山東省行政管理軟科學研究基地，濟南250014）

一、引言

國際規(guī)則建立在一個存在權力關系的社會中，必然反映各種權力的分配關系?；鶜W漢曾經(jīng)指出，在國際社會追求財富與權力的競爭中，不管行為者是在什么樣的經(jīng)濟領域中相互施展權力，經(jīng)濟問題毫無疑問同時也是政治問題，而當一個國家將其盟國拉在一起，或者建立一些自己主導的國際機制時，它實際上就是在對權力資源進行投資。[1]國際氣候合作進程中隱含著權力與利益的紛爭，而要獲得穩(wěn)定有效的國際氣候合作，大國積極參與是一個必要條件，也只有大國切實采取行動才可能對全球氣候變化真正起到減緩作用。本文圍繞權力、利益等因素分析國際體系中的合作問題，考察大國在國際氣候合作中的不對稱權力與行為根源，并探討未來國際氣候合作可能的路徑。

二、權力及其不對稱性

1.國際體系中的權力。國際社會中的權力在本質(zhì)上是對其他國際行為體施加影響和控制的能力，而這種能力可以由多種潛力或者說權力資源轉(zhuǎn)化而來。[1]權力資源與權力能力并不是對等的，需要進行轉(zhuǎn)換。如果把權力定位在支配結構創(chuàng)造的轉(zhuǎn)換能力上，那么從時代發(fā)展的趨勢來看，權力的具體形態(tài)正在從軍事、經(jīng)濟等強制性手段的硬權力逐漸向規(guī)則、制度等依附于無形資源的軟權力轉(zhuǎn)變。[2]當然，無論權力的概念和內(nèi)容如何多樣，都可以從行為體的互動關系或物質(zhì)實力角度進行分類。就氣候變化問題而言，由于大國并不能直接強迫其他國家減排溫室氣體，因而如果從推動國際氣候合作達成的角度，則權力主要指向了互動關系；而如果從應對氣候變化可以通過規(guī)則制定權強化自身比較優(yōu)勢的角度，權力內(nèi)涵又主要指向了物質(zhì)實力。

國際體系中存在著實力不等的眾多國家，那些綜合國力(包括硬指標和軟指標)強大的國家就是強國或大國，而按照國家實力與影響力構成和所及的范圍，又可以分為全球性大國和區(qū)域性大國。現(xiàn)實主義認為，大國的國家利益包括權力，沒有權力，國家利益能否實現(xiàn)就有疑問，因此，權力成了大國追求的外交目標，也成為國家利益不可分割的一部分。[3]圍繞權力不僅可以看到對立關系，而且還可以看到合作與結盟。作為權限分割的基本形態(tài)，國際行為常常表現(xiàn)為一種權力關系，任何國家的比較優(yōu)勢都可能成為其權力的來源，并在時代變化中以一定模式分配和積累起來，經(jīng)濟強國可能在所謂的全球共同利益中獲得新的權力資源。[2]

2.問題領域中的權力。為了對國際制度的形成和變遷進行更深入細致的解釋，人們區(qū)分了總體結構權力與問題領域的權力。所謂問題領域的權力是指行為者在具體問題領域所擁有的資源、能力和地位。[4]強調(diào)總體結構權力的學者往往堅持權力可轉(zhuǎn)移論，認為總體權力優(yōu)越的行為者在各個具體領域同樣具有優(yōu)勢；而關注具體問題領域權力的學者一般認為，不同領域有不同的權力結構，它們或多或少與總體權力的分配不相干。[5]

羅伯特·基歐漢與約瑟夫·奈從復合相互依賴的角度，認為不對稱依賴是行為體在某個問題上能夠討價還價甚至影響其他問題的權力來源，并從敏感性與脆弱性角度說明了權力在相互依賴中的作用。所謂敏感性是指行為體在某政策框架內(nèi)作出反應的程度，包括一國發(fā)生有代價變化的速度有多快以及付出的代價有多大，而脆弱性則是指行為體獲得替代選擇的相對能力及其付出的代價。[5]在問題領域也可以分為硬權力和軟權力，硬權力是指通過威脅、懲罰等手段直接或強制性的使用權力迫使他國改變行為的能力，不對稱相互依賴是硬權力的一個重要來源；軟權力則是指一種間接使用的制定綱領計劃和吸引其他國家愿意效仿自己或者接受體系的規(guī)則，并愿意合作從而實現(xiàn)自己預期目標的能力。[6]軟權力的作用方式有多種，在一個相互依賴的世界里，國家間經(jīng)常運用的正是由是否合作而產(chǎn)生的權力，根據(jù)約瑟夫·奈的說法，合作的力量就是“一個國家建構一種形勢的能力，這種形勢使其他國家的發(fā)展偏好和對國家利益的定義方式中包含本國的偏好和定義方式”。[7]復合相互依賴理論將多樣化的問題通過多種渠道聯(lián)系起來，既是現(xiàn)實國際政治的體現(xiàn)，也是分析國際制度變化的基礎。另外，問題領域中還有一種情景性權力(contingent power)，即行為者之間相互競爭給其他行為者帶來的權力，這種權力既非本身固有，也非國際制度或規(guī)范所賦予，而是特定情勢賦予某行為體的額外的權力。[8]盡管整體結構權力和問題領域的權力結構模式對于解釋國際制度的形成和變遷都存在缺陷，但可以確信的是“基本的權力結構與一個制度內(nèi)部的影響力之間的不協(xié)調(diào)為制度變化提供了動力”。[5]

3.收益與權力。現(xiàn)實主義認為，國際社會的無政府狀態(tài)以及其他大國作為潛在威脅的現(xiàn)實，要求各國的安全和生存只能依靠自己，而不能指望別人的保護。在這種邏輯下，各國都不會為了他國或國際社會的共同利益而做出犧牲，作為理性經(jīng)濟人的國家都會選擇國家利益至上作為國際社會中行為選擇的基礎。[9]但是，國家利益有多種，既有國家安全利益、經(jīng)濟利益又有政治利益和環(huán)境利益，而且還可以分為絕對收益和相對收益，各國在不同利益選擇上的優(yōu)先順序不同，尤其是對相對收益與絕對收益的不同追求，可能導致各國在是否合作以及合作程度上的差別。

相對收益是指合作中的一方相對于另一方的獲益多少，絕對收益則是指合作雙方各自獲益本身。新自由制度主義從經(jīng)濟自由主義的理論觀點出發(fā)，強調(diào)各國國際行為的動因是出于對國家絕對收益的追求，認為絕對收益的存在是國際合作的動因，作為國際合作中間環(huán)節(jié)的國際機制是一種能夠為其所有成員國帶來帕累托改進的公共產(chǎn)品，一國參與某項國際制度可以為其帶來高于不參與狀態(tài)的絕對收益。新現(xiàn)實主義認為相對收益是阻礙國際合作的重要原因。按照現(xiàn)實主義的理論，權力在國際談判中扮演著極其重要的角色，權力可以以威脅放棄合作的強制方式來行使，其有效性是以威脅放棄合作的可信性為保證的，而威脅放棄合作的可信性又是以其內(nèi)部資源的豐富性和合作對象的可選擇性為基礎的。正是在這一權力因素的作用下，國際制度中的各成員國之間出現(xiàn)了多利者和少利者，即出現(xiàn)相對收益差別。[10]

4.權力的不對稱性。從權力角度來看，氣候變化是一個很特殊的問題。氣候變化所具有的生態(tài)整體性和負外部性特點，使得即使霸權國家也難以單獨應對全球氣候變化，但是，如果缺少了溫室氣體排放大國的實際參與，國際社會應對氣候變化的集體行動又可能缺乏實效，從而使得溫室氣體排放大國在類似氣候變化的問題上具有雙向不對稱的權力。

圖1 國際體系中權力的不對稱性示意圖

如圖1所示，我們用橫軸表示權力的作用方式，一般來說權力的使用方式有吸引、說服、設置議程、獎賞、威脅、強制等六種，自原點向兩側(cè)表示權力的作用力或強制性逐漸增強，用縱軸表示國際社會在氣候問題上的合作程度。某國A憑借在問題領域中的相對重要地位采取積極行動和示范如果可以推動國際氣候合作，即對于達成國際合作目標具有正向權力，但是，如果某國B以其問題領域中的重要性采取消極行動一定會降低國際合作的效果，則由其實際具有的否決權形成負向權力；在國際氣候合作問題上，某個國家自身在促成集體行動和制約集體行動兩方面的重要性及權力大小可能不同，也就是說正向權力對國際氣候合作的推動作用可能不如負向權力的制約作用明顯，我們暫且稱之為權力的雙向不對稱性。

三、大國氣候政策與權力競爭

作為國際社會應對全球公共問題的重要方式，國際合作機制越來越多?？偟膩砜矗趪H體系中一般是比較強大的國家在建立游戲規(guī)則和支配國際制度，包括提議、修改或廢除國際制度；而在具體問題領域，不同國家則可能不同程度上具有獨立于經(jīng)濟、軍事力量的政治結構和力量結構。[11]

1.氣候變化中的大國因素。這里所謂的大國主要是指在溫室氣體排放量中占有較大比重或?qū)θ驓夂蜃兓瘑栴}治理具有重要影響的國家。對氣候變化中的大國責任可以從兩方面來理解，一是全球氣候變化由溫室氣體排放引起，而歷史責任和現(xiàn)實責任往往集中在少數(shù)大國身上；二是在應對氣候變化的集體行動中，缺少大國參與的國際氣候合作必定難以有效控制溫室氣體排放和應對全球氣候變化。

正如美國世界觀察研究所的世界狀況報告所指出的，從能源與環(huán)境外交領域的政治格局來看，全球環(huán)境形勢是由“環(huán)境八大國”主宰著的，它們是世界上經(jīng)濟實力最強和二氧化碳排放量最多的美國，世界上人口最多的中國，具有世界上最豐富生物多樣性資源的巴西，其余是德國、日本、印度、印尼和俄羅斯。而從溫室氣體排放的流量來看，一個最顯著的特征就是排放高度集中在少數(shù)幾個國家，美國是最大的排放國，排放量約占總排放量的五分之一，而包括中國、印度、日本、俄羅斯在內(nèi)的前五大排放國的排放量占全球排放總量的一半以上，前十大排放國占全球排放總量的60%以上。[12]IEA則預測，五個與能源有關的二氧化碳排放大國（美國、中國、歐盟、印度、俄羅斯），其總體排放約占全球二氧化碳的三分之二，這一比例可能會一直持續(xù)到2020年，中國和美國在減排方面所作的貢獻對實現(xiàn)一個穩(wěn)定的溫室氣體濃度目標至關重要。[13]可見，在氣候變化問題上，不論是事前的責任還是事后的應對治理，大國都舉足輕重。

2.氣候政策中的能源、技術因素。引起溫室氣體排放的因素有很多，能源無疑是國際社會最利害攸關和最引人關注的因素，而減緩氣候變化的有效途徑首選技術創(chuàng)新與可行技術的更廣泛擴散。因此，氣候變化問題不僅是環(huán)境問題，更是各國爭奪未來在能源發(fā)展和經(jīng)濟競爭中的優(yōu)勢地位問題，能源、技術和氣候問題的交織，為國際權力轉(zhuǎn)移和國際規(guī)則的變遷注入了動力和借口。

首先，溫室效應主要是由化石能源燃燒排放的二氧化碳引起的，要減排溫室氣體就要提高能效、調(diào)整能源結構，進而改變能源經(jīng)濟的傳統(tǒng)增長方式。整體來看，美國經(jīng)濟在很多方面都是能源密集型，其2003年的溫室氣體排放強度(561.7噸/百萬美元)遠遠超出歐盟25國的這一指標(369.1噸/百萬美元)，[14]2007年主要與能源相關的行業(yè)的能源強度高于歐盟的指標(表1)，因此，美國在這些產(chǎn)業(yè)的能源技術效率上要落后于歐盟的水平。

表1 各國高能耗產(chǎn)業(yè)能源強度比較

IPCC評估報告指出，如果沒有能源政策的重大調(diào)整，化石能源占80%的全球能源結構將可能維持到2025-2030年，在2000-2030年期間全球基線溫室氣體排放量增幅區(qū)間為97億噸至367億噸CO2當量，在上述情景中化石能源仍將占主導地位，能源利用過程中的排放量將在這一期間增加40-110%，而到2030年，在傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展路徑的慣性作用下，美國與能源相關的二氧化碳排放量增長幅度要遠比歐盟明顯。[15]因此，在沒有能源技術突破的情況下，美國拒絕強制量化減排，轉(zhuǎn)而提出降低能源強度的自愿減排。美國相較于歐盟的能源技術狀況與排放趨勢，部分說明了美國在氣候變化政策上為什么不如歐盟表現(xiàn)積極，而且不愿意在近期承諾減排的原因。

其次，國際能源安全與大國之間的競爭是當前的現(xiàn)實問題，而新能源的開發(fā)可能在不改變傳統(tǒng)能源權力結構的條件下實現(xiàn)權力轉(zhuǎn)移。能源領域的競爭一直伴隨著國際體系演進的歷史，由于世界已探明的石油儲備只能滿足全世界約40年的消費需求，天然氣儲備也只能滿足約60年的消費需求，因此在傳統(tǒng)能源領域全球面臨零和博弈的困境。[16]目前新興發(fā)展中大國能源需求急劇擴張，全球能源供需矛盾加劇，在這一背景下，歐洲和美國都在大力開發(fā)核能、水力、風能、生物能等新能源，但是比較而言，歐盟對新能源的開發(fā)更為迫切。這是因為，美國經(jīng)濟的快速發(fā)展是建立在不加限制的使用包括中東地區(qū)在內(nèi)的美國以外的其他國家石油資源的基礎上的，美國的石油安全以其軍事霸權作為保證，美國相對豐富的化石能源資源以及對國際石油的控制，在某種程度上延緩了其對新能源開發(fā)利用的進程，也降低了其在應對氣候變化問題上的動力。而目前歐盟大部分成員國的能源特別是油氣資源對外依存度仍然較高，根據(jù)歐盟委員會頒布的歐洲能源安全綠皮書，如果不采取措施，到2020年歐盟石油和天然氣平均進口依存度將由現(xiàn)在的50%上升到70%。[17]因此新能源的開發(fā)與應對氣候變化的要求相一致，可能在根本上改變歐盟的能源處境。

第三，新能源技術的開發(fā)利用需要強力的制度作為支撐。一般來說，能源行業(yè)的資本技術替換相對緩慢，因此，許多效率更高的技術一般需要很多年才能在能源行業(yè)得到推廣使用，這使得新能源技術在完全商業(yè)化之前就可能難以為繼了，從而形成從研發(fā)到市場化之間的死亡之谷。而氣候問題的出現(xiàn)可能改變這一狀況，圍繞應對氣候變化問題而采取的激勵和強制措施為新能源技術創(chuàng)造了巨大的市場，不但可以加快新能源技術應用的進程，而且可以使新能源技術通過大范圍的使用而分攤和降低成本。這可以部分說明為什么歐盟更青睞于強制承諾減排的問題。當然在這個問題上，歐盟和美國的利益是一致的，這也正是歐盟和美國都要求發(fā)展中國家承擔溫室氣體限排責任的原因之一。

3.大國競爭與權力轉(zhuǎn)移。要在能源變革與應對氣候變化的過程中獲得新的權力，必須借助于技術創(chuàng)新和制度的共同作用，而美國在氣候變化中逃避責任的做法恰恰可能引發(fā)權力的轉(zhuǎn)移。與美國相比，歐盟在氣候變化問題上更注重用規(guī)則來改造世界，并通過率先采取減排行動和發(fā)揮示范作用來促進國際氣候合作，這樣使歐盟利益在形式上變成“共同利益”的同時，也強化了歐盟在國際社會中的制度性權力。

制度是權力的重要來源，制度性權力源于對國際制度的參與、引導乃至控制。事實上，在國際氣候合作中，歐盟正是通過影響議程設置、同有關國家進行協(xié)商談判等方式來發(fā)揮自身的影響力，最終使量化減排和履約機制成為發(fā)達國家相互妥協(xié)的基礎，[18]并在此基礎上建立起歐盟碳排放交易機制。實際上，正如“煤炭-英鎊”和“石油-美元”曾經(jīng)改變或鞏固了國際關鍵貨幣的地位一樣，在低碳經(jīng)濟成為未來各國經(jīng)濟增長目標模式的情況下，歐盟以其完善的碳排放交易體系和較大的碳市場份額，有可能通過能源綁定和“碳本位”推進歐元的國際化進程,甚至由此打破美元單邊霸權的國際貨幣格局。[19]

自2005年京都議定書正式生效以后，全球碳交易市場出現(xiàn)了爆炸式增長。在全球金融危機背景下，歐盟并沒有放松建立國際氣候合作制度的進程，而是將氣候、能源、經(jīng)濟刺激與國際金融體系改革等結合起來作為應對氣候變化和經(jīng)濟危機的核心，這正是歐盟的國家利益和權力競爭使然。

站在美國角度，自美國宣布退出京都議定書之后，國際社會在沒有美國有效參與的情況下，并沒有放棄推進全球氣候合作的努力，在歐盟和聯(lián)合國的推動下，最終達成京都協(xié)議并開始推動該機制的執(zhí)行。面對這種情況，美國不可能長期自絕于國際氣候談判權之外，從而失去在能源安全及國際氣候合作制度構建等問題上的領導地位。盡管短期內(nèi)美國不會犧牲其現(xiàn)實利益在應對氣候變化問題上采取實質(zhì)性的措施，但是，石油的對外高度依賴在某種程度上也限制和削弱了美國的霸權，尤其是能源安全和美元地位問題始終是美國政府高度關注的戰(zhàn)略問題。從長遠利益出發(fā)，美國也需要利用國際氣候合作平臺為維護其霸權服務。

四、大國作用與國際氣候合作

氣候變化影響的加劇，必然使各國更加重視應對氣候變化問題，然而由于各國利益分歧在短期內(nèi)難以消除，以及國際格局的進一步多元化，氣候變化導致的各種政治、經(jīng)濟矛盾將更加復雜。可以肯定的是，離開大國的作用和積極行動，無論通過市場機制還是國際規(guī)則途徑來應對氣候變化都無異于癡人說夢。

1.大國的潛在領導力。大國對國際規(guī)則的形成和變遷有著比小國大得多的影響力，大國的合作而非對抗是全球治理變成現(xiàn)實的關鍵，大國的作用決定了國際氣候合作的未來。

美國的氣候政策表明美國目前并沒有把氣候問題放在其關注的首位，因此在國際氣候合作中采取了保守的態(tài)度。但是從長遠來看，大國的利益具有廣泛性和多樣性。一旦其石油替代技術取得突破性進展，美國很可能會轉(zhuǎn)而在國際氣候談判中采取強硬立場，并以其經(jīng)濟優(yōu)勢要求發(fā)展中國家承擔更多的溫室氣體減排義務。這樣可以在限制其他國家特別是發(fā)展中國家的發(fā)展空間、打擊和削弱競爭對手的同時，最大限度地擴展替代能源技術的國際市場，利用技術壟斷優(yōu)勢獲得經(jīng)濟利益，而且通過維護國際環(huán)境秩序強化其霸主地位。[20]然而，在應對氣候變化問題上，地區(qū)性大國盡管在發(fā)展水平、能源資源和技術水平上存在差異，但在實現(xiàn)低碳未來的道路上可能都不同程度具有各自潛在的領導力，甚至較高的溫室氣體排放本身就是發(fā)展中國家在氣候問題上討價還價時具有的負向權力。

2.共容利益下的國際氣候合作。國際合作是全球公共問題治理的重要方式，但是全球治理是“使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，它的基礎不是控制，而是持續(xù)的互動和協(xié)調(diào)”。[21]在未來的國際氣候合作中，必然包含了基于各種推動力量的利益新聯(lián)盟，這些聯(lián)盟不一定有完全一致的氣候目標，它們可能是建立在對能源供應、環(huán)境利益、相關創(chuàng)業(yè)機會和權力追求等不同的利益基礎上，如果不能完全排除國際氣候合作中的搭便車行為，那么在氣候問題上大國的共容利益就有其合理性，共容利益可能是大國在應對氣候變化問題上率先采取行動的動因。按照共容利益的思路，在氣候變化問題上正向權力最大的國家，從管理該問題領域的國際制度中獲得的包括氣候收益在內(nèi)的各種收益也將最大，因此它也有最強的動機去建立這一國際制度，當然，這需要將氣候收益轉(zhuǎn)化為可控的收益或者使二者關聯(lián)，而較少的行為體數(shù)量則有助于防止其他國家的機會主義行為。實際上，大國經(jīng)濟體會議正在成為近年來在聯(lián)合國氣候變化框架之外探討國際氣候合作的重要形式，就氣候變化問題本身來說，未來有效應對氣候變化離不開大國之間的合作。

五、結語

從應對氣候變化的合作效果來說，所有國家都參與減排溫室氣體是能夠最有效減緩氣候變化的。然而，氣候變化是一個涉及能源、環(huán)境與經(jīng)濟增長在內(nèi)的綜合性全球問題，國家作為國際氣候合作最重要的行為主體，其行為選擇受到多重因素的影響。國際談判中的國家行為體越多達成一致同意和集體行動的可能性越小，因此，讓所有國家都參與減排溫室氣體可能僅具有理論上的合理性。霸權國家盡管也難以單獨提供氣候變化全球公共產(chǎn)品，但發(fā)達國家在減緩和適應氣候變化上的技術優(yōu)勢以及溫室氣體排放集中在少數(shù)國家的現(xiàn)實，使少數(shù)發(fā)達國家在這一問題領域所具有的權力和決定性影響不容忽視，而且也只有大國切實采取行動才可能對全球氣候變化真正起到減緩作用。另外，大國在氣候問題上的相對重要性，說明集體行動中一致同意的質(zhì)量在某種程度上要重于一致同意的數(shù)量。

在應對氣候變化問題上，權力既可能是阻礙因素，也可能是積極因素，具有權力優(yōu)勢的大國率先采取行動可能促進合作的出現(xiàn)，因此，國際社會需要從共容利益的角度積極推進大國間的協(xié)調(diào)。氣候變化不僅是一個環(huán)境問題，更是一個國際政治問題，盡管政治斗爭對國際氣候合作可能產(chǎn)生負面影響，但是任何國家的權力與利益都是處在變動中的，尤其是那些在新能源、技術等方面走在前列的大國將在應對氣候變化的過程中獲得新的不對稱權力，并可能成為國際氣候合作的積極推動者。

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