“官本位”價值理念的根源及消解路徑——基于環(huán)境——價值——制度的分析

□ 梁滿艷

（⒈武漢大學，湖北 武漢 430074；⒉湖南商學院，湖南 長沙 410205）

“官本位”的概念“包含了官本位意識、官本位思維、官本位文化、官本位機制、官本位現象、官本位行為等多方面的意思?！保?］這些意思離不開把官本位作為一種價值理念。為此，可以借環(huán)境——價值——制度三者之間的邏輯關系來剖析官本位的本質，探索官本位的根源，并尋求消解路徑。

一、從公共權力腐化角度剖析官本位的本質

“官本位”一詞由“官”＋“本位”兩部分組成。“官”字在現代漢語詞典中有四個方面的解釋，其中第一個解釋是“政府機關或軍隊中經過任命的、一定等級以上的公職人員”。也即公共權力的掌控者?！氨疚弧?，即以某對象為主體或中心。所謂官本位，就是指以官為首，把做官當作人生的終極追求，并認為官是衡量一切（尤以人們的社會地位和人生價值為先）的一般等價物。由此可見，官本位超越了“官”＋“本位”的基礎含義，成為一種價值理念。若是為官者專注于履行好公仆職責則無可厚非，若是為官者把官職與官權當作自己的私家財產，則官的本來涵義就發(fā)生了異化，公共權力就會腐化為其目的的對立面。因此，官本位是公共權力發(fā)生腐化的結果。本文探討的正是此種意義上的官本位。

（一）官本位的誘發(fā)機制是附著在官位上的特權

“特權”就是特殊，就是不一般，其破壞了公共權力普遍一致性的原則。這種特權與特權主義集中表現為以“官”的意志為轉移的利益特權，公共權力的運行以“官”的掌控者的利益和意志為最終的出發(fā)點和歸宿，正是這種潛在的私本位的利益特權誘導官位的占有人和社會群體趨之若鶩。這種特權的存在，一方面是由于人事行政制度的缺陷造成的。如干部選拔任用提名制度欠缺、領導干部差額選舉與競選制度欠缺、公務員分級分類考核評價制度欠缺、領導干部引咎辭職再次啟用制度欠缺、領導干部財產申報與公示制度懸而未決等等。另一方面則與權力的內部監(jiān)督缺乏實效性、外部監(jiān)督缺乏獨立性的監(jiān)督制度密切相關。正是人事制度漏洞百出與失監(jiān)的權力馬太效應二者之間相互支撐，使得官本位牢牢俘獲了官職的占有者與官職尚未占有者。

（二）官本位是一種官貴民輕的等級行政文化

“等級”破壞了公共權力歸屬于全體公民的平等性原則。一方面，這種行政文化與社會契約論是根本對立的。盧梭的社會契約論主張主權在民，認為主權者的約定（契約）是一切合法權威的基礎。政府是主權者的執(zhí)行人，而非主權者本身，政府中的執(zhí)政者只是受委托來行使行政權力，他們的職能不是契約的結果，而是以主權者的名義行使被托付的權力，應該是民貴官輕。而官本位所塑造的則是官貴民輕、讓主權置于執(zhí)政者手中，這顯然超越了契約論的內在規(guī)定性。另一方面，這種行政文化與現代社會倡導的以人為本、人人平等的民主行政文化也是根本對立的。這種行政文化觀念“在對待官與民二者關系的問題上，官本位突出官權，忽視民權，官是主人民是仆，官民關系顛倒；在領導與管理活動中，官按其價值觀念來評價、決定和操縱民的行為，而民只有服從的權利”。［2］

（三）官本位是行政過度集權的結果

“過度集權”破壞了公共權力委托人對代理人進行監(jiān)督的正當性原則。行政過度集權導致只有官對民進行自上而下單向控制關系的存在，而不可能存在民對官進行自下而上監(jiān)督的正當法律關系的存在。如在全國人大代表職業(yè)構成中，黨政干部數量大體呈上升趨勢，其中第四屆干部代表占11．2%、第五屆干部代表占13．38%、第六屆干部代表占21．4%、第七屆干部代表占24．7%、第八屆干部代表占28．3%、第九屆干部代表占33．2%，第十屆干部代表占32．44%。［3］結構與功能相適應是管理領域最一般的問題之一。目前這樣一種黨政官員過多的代表構成必然導致人大的監(jiān)督作用難以發(fā)揮。在這種情形下，官職的占有者就會盡一切所能發(fā)揮“官”的控制力，讓非官職的占有者臣服于其下，這進一步導致行政集權走向絕對化。

（四）官本位反映的是一種官職崇拜的行政心理

“官職崇拜”破壞了公共職位的非人性化原則。中國的“官本位”文化源于秦王朝的創(chuàng)始人贏政。其開創(chuàng)的郡縣制就是由皇帝直接任命各級官吏 （包括基層管理者）來治理整個國家，從而達到削弱地方勢力、把權力集中到中央的目的。由皇帝直接任命意味著“官”就是榮譽的象征，官成為社會最尊貴的階層，官成為衡量一切（尤以人們的社會地位和人生價值為先）的一般等價物。這樣一種政治文化傳統(tǒng)遺留到現在就演化為官職崇拜的行政心理。官職崇拜，背棄了馬克斯·韋伯科層制組織的一個顯著特征，即公共職位的非人格化。官職崇拜并不是崇拜官職本身，而是與官職一體化的官權，官本位就是官的人格化，其一方面反映了官職占有者的心理期待與行為選擇，另一方面也反映了其他社會組織和人員的價值偏好與行為導向。

二、從環(huán)境——價值——制度三維關系中探尋官本位的根源

在叔本華看來，因果律是先天固有的，作為普遍的規(guī)律，外部世界一切實在的客體都一無例外地服從這一規(guī)律。因果律表明，如果較前的變化（原因）出現了，由此而引起的后來的變化（效果）就必然要發(fā)生。始于20世紀80年代的官本位概念絕不是自覺形成的，也服從于因果律的這種必然性。

（一）環(huán)境——價值——制度的內在邏輯關系

官本位是公共人事行政范疇內的一種價值理念?！半m然公共人事行政體系龐大、內容繁雜，但貫穿公共人事行政理論和實踐的有三個核心概念和要素，或者說可以從三個層次來理解公共人事行政，那就是：環(huán)境、價值與制度?！保?］（p24－26）而“一定的人事管理制度是在特定的價值觀下制定出來并付諸實施的，制度是對人事行政價值的體現和回應，而價值的形成依賴于一定的環(huán)境，并隨環(huán)境的不斷變化而變化”。［5］也就是說，在構成公共人事行政系統(tǒng)的三個核心要素中，環(huán)境是價值形成與制度產生與變遷的基礎，價值是公共人事行政的核心，制度是對價值的體現和回應，是價值的外顯形式。環(huán)境、價值與制度三者之間相互依賴、相互制約，共同作用于公共人事行政系統(tǒng)。其關系如圖一所示：

圖公共人事行政系統(tǒng)中環(huán)境——價值——制度的邏輯關系

（二）官本位概念中的環(huán)境、價值和制度

⒈環(huán)境。根據行政生態(tài)學和系統(tǒng)論的觀點，任何事物都離不開一定的環(huán)境。所謂環(huán)境就是影響生命機體生存與發(fā)展的各種社會因素和自然因素的總和。在我國，官本位有適合其生存的政治、經濟、文化土壤。

經濟環(huán)境。經濟基礎決定上層建筑。伴隨我國社會發(fā)展的經濟形態(tài)是漫長的自給自足、封閉滯后的小農經濟。農耕社會對（單一）權威的服從是官本位滋生繁衍的社會經濟基礎。在封建社會，國家嚴格掌握土地（人們生存的經濟命脈）的配置權，加之沒有自由的商品經濟，這就構筑了舊中國“官本位”意識滋生和盛行的社會基礎。在當代中國，官本位則是計劃經濟體制的產物。計劃經濟體制下，政府掌握著社會整體資源尤其是經濟資源的一切權力。當時我國還沒有放開經濟發(fā)展的自主權，從經濟上謀取私人利益還缺乏政策支持，政府控制經濟資源，因此人們就有了行政權力意味著一切的觀念。官本位其實是物質利益終極追求的內在反映。在現代中國社會，經濟落后的地方權力較單一化，人們的官本位意識相對強烈；而經濟較發(fā)達的地方權力則相對多元化，人們的官本位意識相對淡薄。

政治環(huán)境。制度文化即政治文明，是有別于物質文化與精神文化的人類創(chuàng)造物。現代中國是從漫長的封建社會脫胎而來的，避免不了路徑依賴性的特點。封建社會的特性就在于其集權、等級與專制的政治實踐。一方面，封建社會嚴格的社會等級制度與官員職業(yè)特權制度勾結。封建社會實行嚴格的“等級分層”，等級制度肯定了人有尊卑貴賤之別，加之在封建專制社會，官員少監(jiān)督而多特權，這種封建等級制度和官員職業(yè)特權制度相結合演化成了畸形的社會大眾意識。官僚階層對社會政治、經濟資源的壟斷和控制，形成了憑借官職等級控制、支配社會資源的利益驅動和價值導向。這種權力馬太效應給一般百姓的示范性是顯而易見的。在這樣一種政治環(huán)境下，尋求一官半職必然成為每個國人的政治追求。另一方面，高度集權的政治架構與封建專制制度并存。權威是官本位意識生發(fā)的基礎。封建社會是高度集權的社會，整個社會除了皇親國戚之外就是皇帝的官吏們能吃到皇糧，而其他人等只有勞作。以漫長的“官本位”為特征的封建專制歷史不斷給國人以提醒，要想改變命運，除了“做官”別無它法。所以，升官和發(fā)財被國人順理成章地聯(lián)在了一起?！吧侔l(fā)財”是一種理念，更是一種中國式的生活哲學。實踐表明，民主、法制水平越高的國度和社會，其官員也越接近“平民化”，官本位意識也越淡薄。

文化環(huán)境。我國的傳統(tǒng)政治文化是建立在小農經濟和專制集權政治制度之上的，其特點是權威崇拜，主體意識淡薄，依附意識濃重。傳統(tǒng)政治文化的支柱就是儒家學說。歷史學家黃仁宇認為，中國官吏制度的價值體系是儒家的以德治國思想。儒家思想的中心即重視仁、義、禮等倫理道德觀念，以德代法，而其德又無公私之分，“修身、齊家、治國、平天下”，治國如治家，治家先修身，修身則以孝為本。因此，儒家的以德治國就是典型的人治。這導致大眾功利求官思想日漸濃烈，價值取向趨向官本位化?！爸袊恼谓M織及其承擔者的這種日益發(fā)展的官僚體制結構，已在中國人文傳統(tǒng)上刻上獨具特色的印記?！保?］（p127）“官本位”是封建官僚制度的精神附著物，同時，因其是儒家“禮制”和“人治”思想的體現，是集權官僚制的具體形式，所以，它也是官員們以行政權力謀取個人利益、實現個人價值的依據。

⒉價值。馬克思曾說過：“‘價值’這個普遍的概念是從人們對待滿足的外界物的關系中產生的”。［7］（p406）根據馬克思的這一論述，價值是主體的人與客體的物或者人的相互關系中，客體對主體的積極作用。“官本位”認為“官”這一客體對人這一主體有積極作用，堅持以“官”為本，把是否為官、官職大小當作人生的最高價值追求，“官”成為一切價值的源泉，官位和權力成為衡量人的價值和地位的基本尺度，一切服從于官級地位。這種以官為本、以官為尊、以官為貴的價值觀嚴重誤導了社會公眾的價值取向，誘使人們通過“當官”來改變自己的社會地位。中國的老百姓最恨的是“官”，可心底最羨慕的也是“官”。“官”是中國人又愛又罵又恨的角色。

⒊制度。在環(huán)境、價值、制度三維關系中，環(huán)境是價值形成與制度產生與變遷的基礎，價值是核心，價值的實現依賴于制度，制度是對價值的體現和回應。官本位作為一種思想意識和價值取向，是通過具體的制度安排來保障和實現的，這就是以不公平的社會分配制度和以等級特權為核心的官僚制度。資源分配制度的某種偏離造就了現在的“官本位”。現如今，在我國不少地方，一些公職人員特別是領導干部，在待遇方面“能上不能下”，這種“待遇終身制”不僅違背了責、權、利相統(tǒng)一的分配原則，也使“官本位”思想日趨嚴重化。而不合理的選官制度又成為官本位的推動力，以等級特權為核心的官僚制度具有其特有的封閉性，權力制約制度的缺失更加劇了官員的特權。

三、從公共秩序角度探析官本位的危害

（一）公共價值導向扭曲，社會秩序遭受破壞

在官本位意識下，官職人格化，公共行政以“官”的意志為轉移，給官職占有者帶來了無限權威與資源。官本位“以顛倒的官民關系致使政治權力機關的官僚由社會公共權力中的服務者異化為凌駕于社會的主宰，而其應該傾力服務的對象卻被置于隨意管制的地位”。［8］這給民眾以權力無限美好的教導，致使公共價值導向被扭曲：一方面權力崇拜成為社會主導性價值追求；另一方面官位的占有者過度運作權力，使公共權力走上了民眾的對立面。如一些地方和部門選人用人公信度不高，拉關系求照顧，跑官要官、買官賣官等問題屢禁不止，這種種行為極大地破壞了為其他一切權利提供基礎的社會秩序。

（二）潛規(guī)則甚囂塵上，顯規(guī)則日漸式微

官本位的另一個后果就是潛規(guī)則盛行。潛規(guī)則是相對于“元規(guī)則”、“顯規(guī)則”而言的，是指沒有明文規(guī)定但又被廣泛認可與遵從的一種為人處事規(guī)矩。這種私下認可的行為約束在實際上得到當事人明確認可并遵從，背離了正式制度規(guī)定，侵犯了正式制度所維護與分配的利益，因此不得不以隱蔽的形式存在，這也是潛規(guī)則的生存策略。正是潛規(guī)則的這種隱蔽性，為當事人進行規(guī)則替換、獲取正式規(guī)則所不能提供的利益提供了絕好的土壤。在潛規(guī)則猖獗的時代，顯規(guī)則日漸式微，官場形式主義及官僚做派等成為必然。

（三）人治美化為目的，法治屈尊為手段

官本位意識缺乏對權力之合法性的追究，導致出現人治為目的，法治為手段的現象。其實人治與法治最本質的區(qū)別就是對權力來源的追問。馬克斯·韋伯在《經濟與社會》中根據權力的來源將社會中合法的統(tǒng)治方式分為法理型、傳統(tǒng)型和魅力型統(tǒng)治。法理型統(tǒng)治信奉法律，法律代表了一種大家都遵守的普遍秩序。傳統(tǒng)型統(tǒng)治相信按照傳統(tǒng)慣例實施統(tǒng)治的合法性。魅力型統(tǒng)治則是確信一些極具超凡個人魅力的領導人的統(tǒng)治。在這三種統(tǒng)治方式中，法理型統(tǒng)治是典型的法治，傳統(tǒng)型和魅力型統(tǒng)治大致相當于人治，而魅力型統(tǒng)治更凸顯人治色彩。在韋伯看來，魅力型統(tǒng)治屬于典型的“人亡政息，人存政舉”，因而是一種不穩(wěn)固的、不能持久的統(tǒng)治形式。而法理型統(tǒng)治以大家普遍遵守的法律為至上的秩序，不受人性化因素的制約，因而是理性的、規(guī)則化的。官本位意識骨子里認可的不是由法律確認的社會秩序，也沒有認可法律的至上性，更不會意識到所占據的官位的合法性，由此人治美化為目的，法治屈尊為手段就難免了。我國官場向來就有官大一級壓死人的說法。法定的事不按法定的要求辦就是明顯的人治。人治的隨意性、偶然性、歧視性、差異性等特性給整個社會帶來了不安定的因素，埋下了不公正的陰霾，給社會秩序帶來了潛在破壞。

四、環(huán)境——價值——制度三位一體的消解路徑

遵循環(huán)境——價值——制度這一分析路徑以及現代行政學以民為本、主張法治、公共服務、代表性、民主等的內在要求，官本位的消解可以從如下幾個方面進行：

（一）環(huán)境改造

⒈加快發(fā)展市場經濟，健全公正、法治的市場經濟運行環(huán)境。市場經濟在我國的發(fā)展還屬于初級階段，其運行環(huán)境建設滯后，經濟交易平臺還不完善，市場主體的合法經營與收益也得不到足夠的法律規(guī)范保障，但非合法交易（諸如領導批條子、關系交換等尋租活動）卻能獲得巨額利益，這種不按顯規(guī)則出牌卻能真正得利的反差給已有的法律規(guī)范帶來了致命打擊。由于計劃經濟體制的影響，權力的掌控者時刻染指私人經濟領域，成為非合法交易背后的操盤手。這種現象給民眾以反復教育，即權力的馬太效應。經濟基礎決定上層建筑，要想把隱藏在顯規(guī)則背后的潛規(guī)則拉出水面，讓其充分暴露在公共視野中，只有加快發(fā)展市場經濟，為市場交易主體建立健全公正、法治的市場經濟運行環(huán)境，使官本位失去其賴以生存的經濟基礎。

⒉加強對公共權力的約束，營造親民、公開的行政權力運行環(huán)境。官本位是一種等級行政理念，與“民本位”根本對立。它的一個直接后果就是造成官與民之間的隔絕，官與民相互疏遠。這一方面給權力幕后交易帶來了便利，另一方面導致官民相互不信任感增強，政策缺乏公民認可，政策執(zhí)行喪失民意支持。公共權力失監(jiān)，只會使官民之間越走越遠，進而導致社會管理困難和社會秩序混亂。為此，必須加強對公共權力的監(jiān)控與約束，使官位的占有者時刻明確自己手中權力的歸屬，營造親民、公開的行政權力運行環(huán)境，使權力在陽光下運行，真正還原公共權力的初始面目。

⒊剔除傳統(tǒng)文化糟粕，建設公正、平等的民主法治文化環(huán)境?！肮俦疚弧笔侨寮摇岸Y制”和“人治”思想的體現，盡管儒家學說在我國歷史上地位顯著，在當代也有其可借鑒之處，但其治國理政思想在倡導民主法治的時代并不合時宜，反而成為創(chuàng)建民主法治社會難以輕易跨越的諾曼底?，F代社會主張主權在民，遵從法律的至上性，而非完全依靠某個或某些賢人的個人品德。因此，鏟除官本位必須在傳統(tǒng)文化上動刀。通過創(chuàng)建一個公正、平等的民主法治文化環(huán)境，宣揚人人平等、自我管理、法律至上的社會生活模式，使官本位失去追捧的社會文化根基。

（二）社會公共價值體系重塑

⒈倡導多元價值觀。價值觀是指一個人對客觀事物的評價和看法。一方面表現為價值取向；另一方面則表現為價值尺度，成為人們判斷客觀事物有無價值及價值大小的評價標準。價值觀是世界觀的核心，是驅使人們行為的內部動力，它支配和調節(jié)一切社會行為。價值觀是后天養(yǎng)成的，一個人所處的社會生產方式及其所處的經濟地位，對其價值觀的形成有決定性的影響。這種價值觀的界定，意在說明價值觀與價值體系具有導向性與評判性的重大作用。因此，倡導并建設多元價值觀，諸如法治、奉獻、自由、民主、契約、勞動等，轉移對權力利益的過分信仰與崇拜，提高對其他價值觀的關注度與向往意識，使全社會形成多元化價值追求與評判標準，以促進社會各項事業(yè)的健康發(fā)展。

⒉對公務員進行正確的權力觀教育。但丁在《論世界帝國》中提出：“公民不為他們的代表而存在，百姓也不為他們的國王而存在；相反，代表倒是為公民而存在，國王也是為百姓而存在……雖然從施政方面說，公民的代表和國王都是人民的統(tǒng)治者，但從最終的這方面來說，他們卻是人民的公仆。”［9］但丁以非常簡樸的語言道出了權力公共性的本質，即一切權力屬于人民，而政府與人民的關系就是一種通過憲法和法律來相互約定的契約關系。人民之所以需要選舉官員和建立政府就是強調人民為了得到秩序、安全和自由，這是官員和政府的角色，是其可以存在下去的唯一理由。為此，要著重抓好公務員的權力觀教育，使廣大公務員正確認識手中權力的性質，塑造公職人員社會公眾利益至上的價值觀念，同時，把制度教育引入到思想教育中去，以增強破除“官本位”的自覺性和針對性，杜絕特權意識和特權行為，避免以權干涉法律或者以權壓法。

（三）制度建設

⒈改革不合理的人事行政制度。不合理的人事行政制度是官本位的推手。當前，我國干部選拔任用的民主機制不夠健全、干部競爭擇優(yōu)機制不夠完善、干部約束激勵機制不夠有力等現象的存在，官本位是其始作俑者。對不合理的人事行政制度進行改革，要在堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)這四大基本原則的前提下，著重對如下幾個方面的制度進行改革與完善：一是建立健全主體清晰，程序科學，責任明確的干部選拔任用提名制度；二是把領導干部的產生由選拔變?yōu)檫x舉，并使差額選舉、競選（可以從縣處級開始試點探討）做到真實化、經?；⒅贫然?、規(guī)范化；三是健全各級各類公務員的考核評價機制。著重對考核指標體系設置的科學性、考核主體參與的廣泛社會性、不同考核主體考核的權重以及考察結果后續(xù)運用的強制性方面進行改革；四是建立健全公務員特別是領導干部財產申報與公示制度，尤其要加強公示制度的公開性；五是充分發(fā)揮人大代表的法定作用。一方面是實現代表職業(yè)化與常任化，破除人大代表與黨政機關工作人員身份的重疊性；另一方面是提高代表們的政治參與意識與能力。

⒉完善權力制約監(jiān)督制度?！肮俦疚弧蔽幕杂袕姶蠖詈竦挠绊懥Γ驹蚓褪菣嗔︸R太效應作崇。因此，只有把權力限定在保證其職能完成的范圍內才不至于“以公謀私”。表面上看我國的監(jiān)督機制已構成一張?zhí)煲聼o縫的網，但這張網重道德約束、政治約束、事后約束，輕法律約束、利益約束、事前約束，致使我國的監(jiān)督機制呈現出內部監(jiān)督缺乏實效性，外部監(jiān)督缺乏獨立性的特點。這種監(jiān)督機制使行政權力的受約性有限，監(jiān)督壓力不足。要改變這一現狀，必須完善權力制約監(jiān)督機制，使分層（事前、事中、事后）約束制度化。事前約束制度化包括制定詳細具體的公職人員行為規(guī)范（政治行為規(guī)范、業(yè)務行為規(guī)范、廉政行為規(guī)范、道德行為規(guī)范、人際關系行為規(guī)范等）及加強專項約束制度（財產收入申報與公示制度、公職人員責任追究制度）。事中約束制度化包括強化監(jiān)督機構的獨立性以及加強群眾監(jiān)督。事后懲處制度化包括設置多層懲處形式與懲處程序完備化。我國目前懲戒處分形式較多使用名譽罰和身份罰，可以探討多借鑒國外的懲戒手段。［10］

官本位是現代公共人事行政的毒瘤，極大地破壞了公共人事行政設計的公共性、服務性要求，其成為一種價值理念、價值尺度離不開外部環(huán)境的形塑，而這一權力價值觀的實現又有一定的制度做支撐。因此，破除官本位，還原官職的法定面貌，必須努力進行環(huán)境改造、價值重塑、制度建設。

［1］汪風清．官本位略論［J］．江西行政學院學報，2002，（03）．

［2］［8］池如龍．官本位產生和發(fā)展的歷史根源［J］．社會科學，1999，（02）．

［3］郭慶珠．人大代表職業(yè)構成限制的憲法學思考——以新疆限制公務人員代表比例事件為切入點［J］．人大研究，2009，（06）．

［4］克林格勒R，納爾班迪J．公共部門人力資源管理：系統(tǒng)與戰(zhàn)略［M］．中國人民大學出版社，2002．

［5］周偉，李和中．中美公共人事行政的差異比較——基于環(huán)境、價值、制度的三維分析［J］．中共四川省委黨校學報，2012，（02）．

［6］（德）馬克斯·韋伯．儒教與道教［M］．江蘇人民出版社，1997．

［7］馬克思恩格斯全集（第一卷）［C］．

［9］柳成焱．“人民公仆”提法的歷史由來［J］．中共貴州省委黨校學報，2006，（05）．

［10］吳雨欣，包亦亦．對公務員實施“負激勵”中存在的問題與對策［J］．學習月刊，2008，（02）．