政府治理效率損失的一般性解釋及其解決策略——基于博弈論和“搭便車”視角的分析

丁云龍，王勝君

（哈爾濱工業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150001）

一、引 言

當(dāng)代公共產(chǎn)品理論在討論政府治理效率時(shí)，大都隱含一個(gè)基本假定，把政府視為公共產(chǎn)品的供給者，而把政府之外的社會(huì)公眾和其他群體視為公共產(chǎn)品的消費(fèi)者［1］［2］［3］。這一假定并不完全符合復(fù)雜的政府治理現(xiàn)實(shí)，更不完全符合轉(zhuǎn)型期中國政府組織的運(yùn)行特征。比如，在中國政府架構(gòu)上，存在著多個(gè)從中央部委一直貫穿到地方政府的縱向行政執(zhí)法部門，這類組織具有一個(gè)共同的運(yùn)行特征：依照相關(guān)法律法規(guī)，都可以代表政府獨(dú)立開展治理活動(dòng)［4］［5］。當(dāng)多個(gè)不同的政府部門對(duì)某一領(lǐng)域同時(shí)擁有管轄權(quán)時(shí)，對(duì)其中的某個(gè)政府部門來說，不再單純是公共產(chǎn)品的供給者，也是其他政府部門提供這類公共產(chǎn)品的消費(fèi)者，具有了典型的雙重身份。

對(duì)于公共產(chǎn)品的消費(fèi)，當(dāng)供給者卷入其中并成為客觀上的消費(fèi)者時(shí)，政府治理的效率和性質(zhì)會(huì)發(fā)生怎樣的變化？比如在食品安全領(lǐng)域，《食品安全法》中明確委托了9個(gè)政府部門對(duì)其進(jìn)行治理，治理力度不可謂不大。即便如此，大到“三鹿奶粉”，小到不時(shí)出現(xiàn)的“地溝油”、“瘦肉精”、“毒膠囊”等一系列事件，表現(xiàn)出來的問題是：政府期望通過多部門“齊抓共管”的治理方式解決食品安全問題，但問題還在不斷涌現(xiàn)，并伴隨大量的行政不作為現(xiàn)象。政府治理效率與公共需求之間存在著落差，通常被媒體解讀為“九龍治水天下旱”。

一般說來，公共產(chǎn)品具有“非競爭性”和“非排他性”屬性［6］，決定了社會(huì)成員可以策略性地采取“搭便車”行為而無需付費(fèi)，這對(duì)提高政府治理效率是有幫助的。但在上面的事例中，我們發(fā)現(xiàn)，政府治理效率不但沒有有效提高，反而處于某種緊張狀態(tài)［7］［8］［9］。也就是說，政府治理過程出現(xiàn)了某種效率損失，我們有理由追問，是什么導(dǎo)致了政府治理的效率損失？具體的成因和條件又是什么？

二、模型分析：效率損失的發(fā)生機(jī)制

既然公共產(chǎn)品的特性決定了“搭便車”現(xiàn)象不可避免［10］［11］，那么沿著這個(gè)脈絡(luò)，多部門的政府治理行為實(shí)際上則演化成一種集體行動(dòng)，部門的雙重身份特征具體表現(xiàn)為：他們既可以主動(dòng)地提供某種公共產(chǎn)品，又可以策略性地選擇“搭便車”從而免費(fèi)享用該公共產(chǎn)品。為了研究方便，首先，我們把涉及的政府部門抽象為一般參與人，賦予人格化涵義；其次，選取一個(gè)責(zé)任博弈矩陣，直觀地討論參與人之間的博弈狀態(tài)。在這樣一個(gè)模型框架下，討論具有雙重身份特征的政府部門的具體行為會(huì)發(fā)生怎樣的改變，審視這種改變所導(dǎo)致的政府治理效率損失的發(fā)生機(jī)制。

（一）假設(shè)

表1 博弈支付矩陣

博弈支付矩陣如表1所示，并假設(shè)：

1．在政府治理過程中，A、B為N個(gè)政府部門中的任意兩個(gè)，他們都觀察到某一企業(yè)的不當(dāng)行為，如制售假冒名牌產(chǎn)品。作為利益相關(guān)者，由于他們之間的影響是相互的，因此，都希望有部門采取查處行動(dòng)并制止這一不當(dāng)行為。

2．如果不當(dāng)行為被制止，可以使觀察者的支付增加10；但每個(gè)政府部門都有“搭便車”的心理，都希望最好是別的部門采取行動(dòng)，而自己不采取行動(dòng)，因?yàn)椴樘庍^程遇到的周折，會(huì)使自己的支付減少2（可以理解為“搭便車”的初始心理預(yù)期），即，A是否采取查處行動(dòng)與B的行為相關(guān)，也就是，如果A確信B能采取查處行動(dòng)，那么A就不行動(dòng)。

3．每個(gè)參與人以同樣的概率ε選擇等待，則行動(dòng)等待的概率就是1－ε，參與人i的支付表示為πi，為（A，B，L）N個(gè)參與人中的任意一位。

4．A、B及任意參與人i之間，在自然信息狀態(tài)下參與博弈。

5．查處過程遇到周折所減少的支付，可隨具體情況變化而變化。

很明顯，在上面的模型中，除了存在兩個(gè)非對(duì)稱的純策略納什均衡（表1數(shù)字部分的右上角和左下角）以外，還存在一個(gè)對(duì)稱的混合策略納什均衡。在討論混合策略均衡時(shí)，我們將分析的視角從A、B兩個(gè)參與人博弈擴(kuò)展到N個(gè)參與人。相對(duì)A而言，若無人行動(dòng)，則支付為0；若A自己采取行動(dòng)，則支付為8；若其他N－1個(gè)參與人中任意部門采取行動(dòng)，則A的支付為10。若所有參與人都以同樣的概率ε選擇等待，則除A以外，其他N－1個(gè)參與人都選擇等待的概率為εN－1，所以，在他們中間有人采取行動(dòng)的概率就是1－εN－1。在計(jì)算博弈均衡時(shí)，我們采用標(biāo)準(zhǔn)的支付均等化法，即，參與人i的期望支付與他所選擇的純策略支付設(shè)為相等，則：

一般來說，只要參與人采取理性的效用最大策略，則（1）式在邏輯上一定成立。本模型的基本思路就是在參與人追求效用最大化（1）式的前提下，檢視在“搭便車”初始心理預(yù)期變化和參與人數(shù)變化的情形下，政府治理行為的一般變化規(guī)律和一般均衡效果。

（二）推論

1．政府治理效率損失的影響因素之一：初始心理預(yù)期的變化

將表1中的數(shù)據(jù)代入（1）式，可得：

由（2）式可得：

在初始心理預(yù)期給定的情形下，（3）式中的常數(shù)0．2，它的政策含義是描述了參與人采取“搭便車”的可能性大小。顯然，參與人“搭便車”的可能性與參與人“搭便車”的初始心理預(yù)期相關(guān)聯(lián)。除此種情形以外，為簡化研究問題并不失一般性，我們另外再增加兩種情形的討論，當(dāng)常數(shù)等于1或0時(shí)，政府治理問題被簡化為總是搭便車還是不再搭便車的問題。政府部門采取“搭便車”的可能性可以通過比較三種情形下所獲得的一般情況進(jìn)行判定。

當(dāng)查處過程遇到的周折所減少的支付（搭便車的初始心理）上升為10，即參與人采取等待策略或行動(dòng)策略所獲得的支付都為0時(shí)，此時(shí)參與人采取“搭便車”的可能性就可以寫成：

當(dāng)查處過程遇到的周折所減少的支付（搭便車的初始心理）下降為0，即參與人采取等待策略或行動(dòng)策略所獲得的支付都為10時(shí)，此時(shí)參與人采取“搭便車”的可能性就可以寫成：

（4）式和（5）式分別代表總是“搭便車”和不再“搭便車”兩種特殊情形，與（3）式相比較可以得出，“搭便車”的可能性與“搭便車”的初始心理預(yù)期的漲落相關(guān)聯(lián)，初始心理預(yù)期越高，“搭便車”的可能性越大，初始心理預(yù)期越低，“搭便車”的可能性也隨之降低。

推論1：參與人采取“搭便車”的可能性，與“搭便車”初始心理預(yù)期正相關(guān)，初始心理預(yù)期對(duì)“搭便車”行為可起到助漲助跌的作用。

上述推論為研究我國政府治理中存在的一些有法不依、違法不究現(xiàn)象提供了一個(gè)新的分析視角。有法不依、違法不究問題在世界范圍內(nèi)的政府治理中廣泛存在，僅從文化和傳統(tǒng)的角度解釋這一問題的成因難免有些說服力不足，但在我國類似食品安全領(lǐng)域的有法不依、違法不究問題的比例顯然高于西方發(fā)達(dá)國家也是事實(shí)。上文從“搭便車”初始心理預(yù)期漲落的角度得出一個(gè)新的解釋是：在西方法制相對(duì)健全的市場經(jīng)濟(jì)國家，涉案企業(yè)的違法事件很容易被查處，即可以理解為政府查處過程遇到的周折所減少的支付少，與此相對(duì)應(yīng)，違法企業(yè)所面臨的誠信代價(jià)、市場禁入、賠償金等方面的違法成本相當(dāng)高昂，所以在一般情況下，企業(yè)不敢有法不依或違法經(jīng)營，政府治理效率相對(duì)較高。相反，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，企業(yè)誠信、市場禁入、賠償標(biāo)準(zhǔn)等配套法制制度仍不完善，有的問題企業(yè)經(jīng)?！按蛞粯寭Q個(gè)地方”，或“穿馬甲”，或與政府管理部門玩“貓捉老鼠游戲”，在模型中表現(xiàn)為政府查處過程遇到的周折所減少的支付高，即“搭便車”的初始心理預(yù)期高。因此，政府部門采取搭便車的可能性或動(dòng)機(jī)就比較強(qiáng)，有法不依、違法不究等問題并沒有從根本上得到解決，最終體現(xiàn)為政府治理效率不高。

2．政府治理效率損失的影響因素之二：參與人數(shù)的增減

由（3）式可得：

由（6）式可知，當(dāng)只有A、B兩個(gè)參與人，即，當(dāng)N＝2時(shí)，A的選擇等待的概率為0．2，由于，A的期望支付與他選擇等待這一純策略的支付相等，始終等于8，并沒有改變，隨著參與N數(shù)量的增加，例如，當(dāng)N＝30，等待的概率上升到約0．95（0．21／（30－1）），也就是，N越聚越多時(shí)，每個(gè)參與人選擇等待的概率，已經(jīng)從最初的0．2開始上升，并越來越接近于1，即，參與人越多就越期望別人采取行動(dòng)。

推論2：在理性的策略下，參與人采取“搭便車”的可能性，會(huì)隨著參與人數(shù)量的增加而得到傳導(dǎo)和強(qiáng)化，由此產(chǎn)生強(qiáng)烈的“搭便車”效應(yīng)，類似于社會(huì)學(xué)中的“群氓運(yùn)動(dòng)”。

上述推論為研究我國政府治理中的“九龍治水天下旱”等行政不作為現(xiàn)象提供了一個(gè)新的分析視角。在美國，食品安全治理主要是由食品藥品管理局（FDA）和農(nóng)業(yè)部（USDA）兩個(gè)政府部門作為具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常管理，并與各企業(yè)食品安全體系緊密結(jié)合在一起，表現(xiàn)出較高的政府治理效率。而我國負(fù)有食品安全職能的政府部門多達(dá)9個(gè)，在模型中體現(xiàn)為，參與人數(shù)量越多，越希望別人履行政府職責(zé)，而自己能夠躲避監(jiān)管責(zé)任。雖然我國公共支出中行政成本一直很高，但最終體現(xiàn)出的政府治理效率不是很理想。

3．政府治理效率損失的影響因素之三：博弈策略的選擇

由于所有參與人都不行動(dòng)的概率為ε＊N，自然，有參與人行動(dòng)的概率為1－ε＊N，由式（4）得：

（7）式顯然是個(gè)減函數(shù)，隨著參與人N的增加而減少，例如，當(dāng)N＝2時(shí)，有參與人行動(dòng)的概率是0．96（1－0．22／（2－1）＝1－0．04），而當(dāng)參與人N＝30時(shí)，有參與人行動(dòng)的概率約為0．81（1－0．230／（30－1）＝1－0．189）。博弈結(jié)果表明，在自然博弈狀態(tài)下，參與人N越多，不當(dāng)行為被查處的概率不但沒有增加，反而降低了。

推論3：參與人在追求效用最大化過程中，通過混合策略雖然可實(shí)現(xiàn)納什均衡，但均衡的結(jié)果并不好。

這個(gè)推論意味著，在自然狀態(tài)下，每個(gè)政府部門采取效用最大化策略，本身雖無可厚非，但最終達(dá)到的治理效果并不會(huì)理想。在模型中直觀地體現(xiàn)為：混合策略下的納什均衡點(diǎn)效用（表1中數(shù)字部分的右下角）劣于純策略下的納什均衡點(diǎn)效用（表1中數(shù)字部分的右上角和左下角）。只有采取積極的政策干預(yù)，才能推動(dòng)混合策略納什均衡點(diǎn)向純策略納什均衡點(diǎn)方向移動(dòng)，最終達(dá)到“聚點(diǎn)”（Focal Point）——純策略納什均衡點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)政府治理效用最大化的合意結(jié)果。

三、模型解釋：效率損失的制度誘因

以上模型分析表明，政府治理效率的損失存在三個(gè)誘發(fā)條件：“搭便車”初始心理預(yù)期的漲落、參與人數(shù)的增減和博弈策略的選擇，這是宏觀層面的表現(xiàn)。在微觀機(jī)理上，還需要進(jìn)一步討論，在我國政府治理效率低下的一些領(lǐng)域，已有的制度設(shè)計(jì)與上述三個(gè)誘發(fā)條件是什么關(guān)系？我們?cè)谠醯闹贫仍O(shè)計(jì)上是否存在著政府治理效率損失的制度誘因？

（一）委托代理關(guān)系扭曲

在行政過程中，政府需要將所治理的各種事項(xiàng)委托給不同的執(zhí)法主體。為此，作為典型的制度安排之一，政府與不同類型的執(zhí)法主體之間就構(gòu)成了典型的委托代理關(guān)系。在我國政府治理領(lǐng)域，各種委托代理關(guān)系廣泛存在，覆蓋了政府治理的各條主線和各個(gè)層面。

我國現(xiàn)階段政府治理領(lǐng)域的委托代理關(guān)系，早已突破單一事項(xiàng)簡單委托的初級(jí)層面，主要有以下多種形態(tài)。1．多主體委托代理。對(duì)同一行政管理事務(wù)可能通過多種法律形式進(jìn)行授權(quán)。2．多層委托代理。處于中間鏈條位置的組織和官員，既是委托人又是代理人。3．不完備委托代理。各層級(jí)之間的授權(quán)往往是“粗線條”的，很難窮盡所有的可能性。4．弱監(jiān)督委托代理。行政法規(guī)和國務(wù)院部委規(guī)章的制定，并不需要報(bào)請(qǐng)全國人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)，而國務(wù)院部委規(guī)章僅需向國務(wù)院備案。5．名義委托代理。全體公民是一個(gè)政治概念，僅是名義上的委托人，實(shí)際上很難真正行使委托人的權(quán)力。

從制度安排的角度進(jìn)行觀察，上述5種委托代理關(guān)系，有的是通過人大授權(quán)完成的，有的是通過專門的法律法規(guī)配置完成的，而有的是通過政府之間的層級(jí)命令完成的，等等。在一些重要治理領(lǐng)域，尤其是關(guān)系到國計(jì)民生的重大事項(xiàng)，都會(huì)成為各種委托代理關(guān)系關(guān)注的焦點(diǎn)。由此引發(fā)一個(gè)重要的問題，就是在各種委托代理關(guān)系重疊區(qū)域，如果初始條件界定不清，則很容易造成委托代理主體的交叉、委托代理邊界的重復(fù)、委托代理事項(xiàng)的重置和委托代理規(guī)則的沖突。進(jìn)而可以理解為，在沒有有效的制度安排情況下，委托代理關(guān)系可能發(fā)生一定程度的扭曲。這種扭曲最終會(huì)損害到委托人的利益，并具體表現(xiàn)為政府治理效率上的損失。

作為一種社會(huì)現(xiàn)象，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，針對(duì)一些比較突出的問題，某些管理主體有時(shí)顯露出“熟視無睹”的姿態(tài)。究其根本，恰恰是在于缺少對(duì)各類委托代理關(guān)系初始條件方面的有效界定和相關(guān)制度安排，以致造成程度不一的主體不明確、事項(xiàng)不完備、規(guī)則不嚴(yán)密、邊界不清晰等委托代理關(guān)系扭曲現(xiàn)象。所以，在政府治理重疊領(lǐng)域，有管轄權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，受一些擾動(dòng)的影響，加之存在的信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)等傾向，他們寧愿多看少動(dòng)，“不越雷池一步”，期待其他主體“挺身而出”。尤其在對(duì)待一些社會(huì)“敏感”問題上，這種“搭便車”初始心理預(yù)期會(huì)進(jìn)一步加重。按照推論1得出的具體結(jié)論，最終一定會(huì)傳導(dǎo)為政府治理效率上的損失。

（二）縱向事權(quán)配置方式

在明確了基本的委托代理關(guān)系前提下，為更好地履行政府職能，需要法律和法規(guī)的規(guī)定對(duì)政府部門進(jìn)行相應(yīng)的事權(quán)配置。按照我國相關(guān)法律規(guī)定，政府部門的事權(quán)配置主要是圍繞以下幾條主線構(gòu)建：1．全國人大及其常委會(huì)制定的基本法律；2．國務(wù)院制定的行政法規(guī)；3．國務(wù)院各部委等機(jī)構(gòu)制定的部委規(guī)章；4．有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)；5．有立法權(quán)的地方政府制定的地方政府規(guī)章。這些法律法規(guī)相互之間存在效力上的差別，基本法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。其中前三項(xiàng)，基本法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章是在全國范圍內(nèi)按統(tǒng)一的模式進(jìn)行配置，而后兩項(xiàng)主要是對(duì)法律、行政法規(guī)規(guī)定的某些事項(xiàng)做一些必要的補(bǔ)充和細(xì)化，僅在本地的行政區(qū)域內(nèi)有效，除法律有特別規(guī)定以外，均不得與前三項(xiàng)相抵觸。因此，我國政府部門的事權(quán)配置主要按照自上而下的方式進(jìn)行，屬于嚴(yán)格意義上的縱向事權(quán)配置模式。

縱向事權(quán)配置模式雖然有利于政令暢通，但無可否認(rèn)，這種模式卻隱藏一個(gè)問題，即帶來了政府事權(quán)主體過多問題。以前面談到的食品安全領(lǐng)域?yàn)槔?，在《食品安全法》中，分別劃分出質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督、衛(wèi)生防疫、出入境檢驗(yàn)檢疫、農(nóng)業(yè)、畜牧、公安和專門委員會(huì)等9個(gè)事權(quán)主體，都可按縱向業(yè)務(wù)分工對(duì)食品安全進(jìn)行相應(yīng)的治理。顯然，這種方式屬于典型的縱向事權(quán)配置。

將一項(xiàng)業(yè)務(wù)委托給多個(gè)事權(quán)主體，本意是強(qiáng)化食品安全管理，強(qiáng)調(diào)政府部門“齊抓共管”。應(yīng)該說，表面上的事權(quán)配置十分明確，通常情況下，也不會(huì)出現(xiàn)問題。但在實(shí)際運(yùn)行中，圍繞9大主線產(chǎn)生許多業(yè)務(wù)交叉和業(yè)務(wù)縫隙。在“三鹿奶粉”、“瘦肉精”、“毒膠囊”等事件中，涉及的“奶站”、“瘦肉精”、“明膠”的分屬領(lǐng)域如何確定，由誰來管，上述這些事權(quán)主體，既有可能都涉及，也有可能都不涉及。在業(yè)務(wù)交叉和業(yè)務(wù)縫隙地帶，按照推論2得出的具體結(jié)論，9大事權(quán)主體在效用最大化的驅(qū)動(dòng)下，將導(dǎo)致嚴(yán)重的“搭便車”效應(yīng)，反而降低了政府治理效率?？梢姡称钒踩珕栴}之所以已經(jīng)成為政府治理的一個(gè)頑癥，與縱向事權(quán)配置方式造成多事權(quán)主體管理交叉有著直接的關(guān)聯(lián)，存在著制度上的誘因。

（三）博弈策略選擇不當(dāng)

委托代理關(guān)系扭曲和縱向事權(quán)配置模式下，存在著博弈策略選擇問題。我們知道，委托代理關(guān)系確立了我國政府治理結(jié)構(gòu)的科層制屬性，縱向事權(quán)配置方式使事權(quán)主體表現(xiàn)為一一對(duì)應(yīng)的縱向同構(gòu)關(guān)系。科層制本身無可厚非，但如果通過行政規(guī)章等縱向事權(quán)配置方式對(duì)科層制進(jìn)行強(qiáng)化，原有的委托代理主體與事權(quán)主體將“合二為一”，對(duì)事權(quán)主體的博弈策略選擇將產(chǎn)生重要影響。

一方面，各級(jí)地方政府如果想優(yōu)化委托代理結(jié)構(gòu)，需要突破已有的制度性壁壘，無疑會(huì)加大行政體制改革的成本負(fù)擔(dān)。事實(shí)上，一些地區(qū)曾經(jīng)做過一些嘗試，精簡、合并了一些政府部門，力度也很大，但結(jié)果是大部分都走了“回頭路”，基本上又回到原有模式，究其根源，恰恰在于無法逾越這種“規(guī)章效應(yīng)”①所帶來的制度性壁壘。如推論1所述，“搭便車”的初始心理預(yù)期對(duì)“搭便車”效應(yīng)起到助漲助跌的作用，如果克服制度性壁壘會(huì)使支付大幅減少，則地方政府理性的策略都會(huì)選擇“觀望”；另一方面，如果選擇處于“等待”狀態(tài)的地方政府個(gè)數(shù)越多，則按照推論2的結(jié)論，數(shù)量越多，越期待別人進(jìn)行委托代理關(guān)系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，選擇“搭便車”的策略也會(huì)得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。而事實(shí)上，各地方政府對(duì)行政體制改革持有濃重的觀望策略，正是推論1和推論2揭示的微觀機(jī)理共同作用的結(jié)果。按照推論3得出的具體結(jié)論，最終形成的均衡狀態(tài)并不理想。

四、解決策略：效率損失的補(bǔ)償

有人認(rèn)為，為了提高治理績效，應(yīng)該向管理要效率。問題是管理并不創(chuàng)造效率，管理所能解決的問題是，把價(jià)值預(yù)期與價(jià)值兌現(xiàn)之間的那部分“應(yīng)收”拿回來，拿回“應(yīng)收”就是“掙值”（Earned Value），屬于補(bǔ)償性收益。最大限度地把“應(yīng)收”部分拿回來，正是解決政府治理效率損失的關(guān)鍵所在。在策略上必須克服原有的路徑依賴，堅(jiān)持通過制度創(chuàng)新來提高效率補(bǔ)償水平。

（一）調(diào)適委托代理關(guān)系，降低“搭便車”初始心理預(yù)期

在前面的論證中，我們發(fā)現(xiàn)，政府治理中存在的委托代理關(guān)系扭曲問題，是政府治理效率損失一個(gè)重要的制度誘因，它會(huì)提高參與人“搭便車”初始心理預(yù)期，會(huì)對(duì)政府治理帶來不利的后果。為此，提高政府治理效率，可以從調(diào)適委托代理關(guān)系上入手，從源頭上消除推論1中的微觀基礎(chǔ)。

可以考慮加大地方人大的立法權(quán)，通過有針對(duì)性的地方性立法，逐步完善委托代理關(guān)系，填補(bǔ)委托人缺位，明確“誰可以成為委托人，誰可以成為代理人”［12］。這種做法的實(shí)質(zhì)是明確地方人大的委托人地位，突破原有科層制結(jié)構(gòu)中，委托人缺位的結(jié)構(gòu)性障礙。當(dāng)前，尤其需要建立委托人缺位的替代機(jī)制，在現(xiàn)有的制度框架下，可考慮施行擴(kuò)大人大代表的常任制范圍，而不局限于僅靠定期年度代表大會(huì)履行委托人的事后監(jiān)督，需要增加事中監(jiān)督和事前監(jiān)督。

明確了地方人大的委托人地位，實(shí)際上也就明確了委托代理主體、完善了委托代理事項(xiàng)、嚴(yán)密了委托代理規(guī)則、清晰了委托代理邊界，最終的落腳點(diǎn)是降低地方政府“搭便車”的初始心理預(yù)期。事實(shí)上，調(diào)適委托代理關(guān)系將會(huì)與擴(kuò)大地方事權(quán)聯(lián)系到一起。重構(gòu)委托代理結(jié)構(gòu)，就需要對(duì)中央與地方之間的事權(quán)進(jìn)行合理劃分，適度分權(quán)給地方，鼓勵(lì)和支持地方政府推動(dòng)行政體制改革的積極性和創(chuàng)造性，確保行政體制改革不因體制和制度障礙而走“回頭路”。據(jù)觀察，發(fā)展較快或者說是政府治理績效較高的地區(qū)，一般都與擴(kuò)大地方事權(quán)有關(guān)。

（二）優(yōu)化事權(quán)配置，降低參與人數(shù)量

政府治理效率損失另一項(xiàng)重要的制度誘因，在于政府的事權(quán)配置方式存在著問題，它會(huì)造成政府治理參與主體數(shù)量過多，并會(huì)對(duì)政府治理效率造成嚴(yán)重影響。為此，提高政府治理效率，還需要從優(yōu)化事權(quán)配置方式入手。

優(yōu)化事權(quán)配置雖不能徹底推翻原有的縱向事權(quán)配置模式，但可以在立足原有縱向事權(quán)配置模式基礎(chǔ)上，適度降低事權(quán)主體的參與數(shù)量。以此避免事權(quán)主體在職能定位和管理領(lǐng)域上出現(xiàn)交叉和重疊，從源頭上預(yù)防和消除推論2中的微觀基礎(chǔ)，從而減少因“搭便車”效應(yīng)所造成的效率損失。

可選擇的策略包括兩個(gè)方面。一是要避免事權(quán)的人為過度分割。事實(shí)上，在我們所列舉的食品安全事例中，將食品安全劃分為生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域，既不科學(xué)，也不規(guī)范。二是要合并事權(quán)責(zé)任主體。尤其是在某些政府治理問題出現(xiàn)爭議時(shí)，要迅速通過合并事權(quán)責(zé)任主體的方式，變多個(gè)事權(quán)主體為一個(gè)事權(quán)主體，可以很好地避免“搭便車”效應(yīng)的發(fā)生，同樣有助于政府治理績效的提高。

（三）設(shè)定責(zé)任分割機(jī)制，改變混合博弈策略

從推論3和對(duì)政府治理博弈策略選擇不當(dāng)?shù)姆治隹梢钥闯?，我國政府治理需要設(shè)計(jì)一種責(zé)任分割機(jī)制，使得某一純策略均衡能夠成為“聚點(diǎn)”（Focal Point）。無論是1個(gè)還是30個(gè)，由于參與人的期望支付都是8，設(shè)定有且僅有一個(gè)人的舉報(bào)機(jī)制，在這種純策略均衡下，平均支付由1個(gè)人時(shí)的8上升為30人時(shí)的大約9．9［＝（1×8＋29×10）／30］。如何界定“聚點(diǎn)”，已經(jīng)被很多學(xué)者關(guān)注，比如Finkelstein指出，可以考慮引進(jìn)新的激勵(lì)，改變市民的效用支付，如先舉報(bào)者獎(jiǎng)勵(lì)［13］；埃莉諾·奧斯特羅姆也曾提出依靠“第三條道路”（Third Invisible Hand）［8］［14］進(jìn) 行 應(yīng) 對(duì)；Achilles等人提出，應(yīng)設(shè)定利益相關(guān)者的初始責(zé)任［15］。

應(yīng)該說，我們所討論的改變政府治理中存在的混合博弈策略問題，與J．Hudson和P．Jones的討論接近，關(guān)注的都是“搭便車”效應(yīng)可能導(dǎo)致“公共產(chǎn)品”供給不足［16］。在解題思路上，A．Mani和S．Mukand提出了運(yùn)用“搭便車”提高治理績效，即，一旦“公共產(chǎn)品”產(chǎn)生，社會(huì)成員“搭便車”消費(fèi)這種產(chǎn)品，符合“公共產(chǎn)品”的本性，對(duì)于社會(huì)而言，則是有效的［17］。在“美國政府訴美國煙草行業(yè)案”中，美國各煙草公司最終與50個(gè)州政府達(dá)成《和解協(xié)議》，自1998年起，未來25年內(nèi)賠償高達(dá)2千多億美元，以基金的形式作為對(duì)患病的吸煙者及與之相關(guān)的利益群體的補(bǔ)償。這個(gè)案例表明，通過設(shè)立責(zé)任分割機(jī)制，可以推動(dòng)某一純策略均衡成為博弈的“聚點(diǎn)”。而反觀國內(nèi)，在政府治理能力需要提升的情況下，還沒有發(fā)現(xiàn)通過改變?cè)谢旌喜┺牟呗詠硖岣哒冃У氖吕?，更少見通過設(shè)定責(zé)任分割機(jī)制彌補(bǔ)政府治理的效用缺失。

事實(shí)上，以上討論的幾點(diǎn)解決策略是相關(guān)聯(lián)的，其中，前兩項(xiàng)解決策略屬于重置“掙值”過程，旨在通過制度創(chuàng)新挽回政府治理效率損失；第三項(xiàng)設(shè)定有效責(zé)任分割機(jī)制的解決策略，不但能改變政府治理主體的混合博弈策略，還能策略性地利用“搭便車”；這些策略都指向一個(gè)目標(biāo)：提升政府治理能力，走向善治。盡管在這個(gè)過程中還有很多問題需要深入探討，但我們欣喜地發(fā)現(xiàn)，在我國的行政體制改革過程中，業(yè)已出現(xiàn)了一些積極的變化：擴(kuò)大特別行政區(qū)范圍，推行大部制改革，推行強(qiáng)縣模式，表明我們的政府正在通過優(yōu)化事權(quán)配置、調(diào)適委托代理關(guān)系和調(diào)整博弈策略，為實(shí)現(xiàn)一個(gè)可預(yù)期的目標(biāo)而努力。

注釋：

①周雪光的研究認(rèn)為，國務(wù)院部委規(guī)章是這種現(xiàn)象的一個(gè)制度誘因，稱之為部門利益法律化。參見周雪光：《基層政府的“共謀現(xiàn)象”：一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期。

［1］ 俞可平．全球化與中國政府能力［J］．公共管理學(xué)報(bào)，2005，（1）．

［2］ M．R．Montgomery，R．Bean．Market Failure，Government Failure and the Private Supply of Public Goods：The Case of Climate－Controlled Walkway Networks［J］．Public Choice，1999，99（3－4）．

［3］ R．Wendner，L．H．Goulder．Status Effects，Public Goods Provision and the Excess Burden［J］．Journal of Public Economics，2008，（92）．

［4］ 王賢彬，聶海峰．行政區(qū)劃調(diào)整與經(jīng)濟(jì)增長［J］．管理世界，2010，（4）．

［5］ 傅勇．財(cái)政分權(quán)、政府治理與非公共性物品供給［J］．經(jīng)濟(jì)研究，2010，（8）．

［6］ Kosfeld，M．，A．Okada and A．Riedl．Institution Formation in Public Goods Games［J］．American Economic Review．2009，（99）．

［7］ 余明桂，回雅甫，潘紅波．政治聯(lián)系、尋租與地方政府財(cái)權(quán)補(bǔ)貼有效性［J］．經(jīng)濟(jì)研究，2010，（3）．

［8］ 呂鴻江，劉洪．轉(zhuǎn)型背景下組織復(fù)雜性與組織效能關(guān)系研究［J］．管理科學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（7）．

［9］ 衛(wèi)武，李克克．基于政府角色轉(zhuǎn)換的企業(yè)政治資源、策略與績效之間的相互影響［J］．管理科學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（2）．

［10］ M．J．Bailey．Lindahl Mechanisms and Free Riders［J］．Public Choice，1994，（12）．

［11］ Grossman，Sanford and Oliver Hart．Takeover Bids，the Free－rider Problem，and the Theory of the Corporation［J］．the Bell Journal of Economics．1983，（1）．

［12］ Holmstrom Bengt，Paul Milgrom．Multitask Principal－Agent Analyses：Incentive Contracts，Asset Ownership and Job Design［J］．The Journal of Law，Economics and Organization．1991，（7）．（Special Issue）．

［13］ Finkelstein．Power in Top Management Teams：Dimensions，Measurement and Validation［J］．The A－cademy of Management Journal，1992，（3）．

［14］ 埃莉諾·奧斯特羅姆．公共事物的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)［M］．余遜達(dá)，陳旭東．上海：上海三聯(lián)書店出版社，2000．

［15］ Achilles A．Armenakis，Stanley G．Harris．Reflections：our Journey in Organizational Change Research and Practice［J］．Journal of Change Management．2009，（2）．

［16］ J．Hudson，P．Jones．Public Goods：An Exercise in Calibration［J］．Public Choice，2005，（3－4）．

［17］ A．Mani，S．Mukand．Democracy，Visibility and Public Good Provision［J］．Journal of Development Economics，2007，（2）．