風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)及其治理機(jī)制論析

劉 召，陸 踴

（中共南通市委黨校，江蘇 南通 226007）

1986年，德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）第一次提出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論。他認(rèn)為，我們正處在從古典工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，不明的和無(wú)法預(yù)料的后果成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)主宰力量。同年發(fā)生的蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站的放射性物質(zhì)泄露事件，引發(fā)了世界性的恐慌，為貝克的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論提供了佐證。英國(guó)學(xué)者安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）和斯科特·拉什（Scott Lash）也對(duì)當(dāng)代社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題表達(dá)了同樣的擔(dān)憂(yōu)。吉登斯用“風(fēng)險(xiǎn)景象”一詞描述后工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)特征，認(rèn)為“核戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性、生態(tài)災(zāi)難、不可遏制的人口爆炸、全球經(jīng)濟(jì)交流的崩潰以及其他的潛在的全球性災(zāi)難，對(duì)我們每個(gè)人都勾畫(huà)出一幅令人不安的危險(xiǎn)景象”［1］（p．110）。拉什則從風(fēng)險(xiǎn)文化的角度作出了類(lèi)似的反思：“伴隨風(fēng)險(xiǎn)文化時(shí)代而來(lái)的也許是人類(lèi)許許多多的惶恐和戰(zhàn)栗，并且不再有小規(guī)模的恐懼和焦慮?！保?］上述西方學(xué)者從不同視角對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的闡述，似乎都傾向于得出這樣一個(gè)結(jié)論：在未來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間人類(lèi)將不可避免地身處各種社會(huì)矛盾與生態(tài)危機(jī)之中。不管怎樣，已經(jīng)來(lái)臨的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)正在給人類(lèi)的生產(chǎn)生活、行為方式、價(jià)值觀念乃至心理情感等施加前所未有的影響，而如何在公共治理層面有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)已成為我們面臨的時(shí)代課題。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論：基于現(xiàn)代性的反思

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論是西方學(xué)者基于對(duì)現(xiàn)代化、全球化引發(fā)的威脅力量所作出的重要反思。貝克指出：“風(fēng)險(xiǎn)是個(gè)指明自然終結(jié)和傳統(tǒng)終結(jié)的概念，或者換句話(huà)說(shuō)：在自然和傳統(tǒng)失去他們的無(wú)限效力并依賴(lài)于人的決定的地方，才談得上風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)概念表明了人們創(chuàng)造了一種文明，以便使自己的決定將造成的不可預(yù)見(jiàn)的后果具備可見(jiàn)性，從而控制不可控制的事情，通過(guò)有意采取的預(yù)防性行動(dòng)以及相應(yīng)的制度化的措施戰(zhàn)勝種種（發(fā)展帶來(lái)的）副作用?！保?］（p．119）英國(guó)著名社會(huì)學(xué)家吉登斯也認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)是以現(xiàn)代化進(jìn)程為核心的現(xiàn)代性給人類(lèi)社會(huì)帶來(lái)的反思性威脅與危險(xiǎn)，“風(fēng)險(xiǎn)暗示著一個(gè)企圖主動(dòng)與它的過(guò)去亦即現(xiàn)代工業(yè)文明的主要特征進(jìn)行決裂的社會(huì)”［4］。另外，從他關(guān)于兩種風(fēng)險(xiǎn)的劃分（外部風(fēng)險(xiǎn)與制造出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)）也看得出來(lái)這種反思性。

現(xiàn)代科技為人類(lèi)提供了無(wú)與倫比的新生活和新機(jī)會(huì)，但同時(shí)也使這個(gè)世界變得更為復(fù)雜與不確定。人類(lèi)自身的行為也在放大自然界的風(fēng)險(xiǎn)，人員、物質(zhì)、資本以及信息等要素的大規(guī)模流動(dòng)使得自然災(zāi)害的影響范圍迅速擴(kuò)展，影響后果不斷加劇。針對(duì)這些新問(wèn)題，人們作出了一些決策與行動(dòng)，但這些決策和行動(dòng)也可能引致新的風(fēng)險(xiǎn)，盡管它們?cè)镜哪康氖菫榱藴p少和控制風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和健康風(fēng)險(xiǎn)是早期工業(yè)化時(shí)期風(fēng)險(xiǎn)的主要特征，這些風(fēng)險(xiǎn)都是在一定范圍內(nèi)且可以計(jì)算的，因而與后工業(yè)社會(huì)、全球化背景下的風(fēng)險(xiǎn)不可同日而語(yǔ)。伴隨后工業(yè)社會(huì)的到來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)不僅在內(nèi)涵、特質(zhì)上發(fā)生了顯著變化，其影響力也呈現(xiàn)出前所未有的特點(diǎn)。傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)及其后果往往限于某個(gè)區(qū)域、某些人員，后工業(yè)時(shí)代的風(fēng)險(xiǎn)幾乎無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不有，一旦成災(zāi)，其危害不僅停留于發(fā)生地，也不僅局限于某一特殊群體，更多的可能是，它會(huì)產(chǎn)生世界性的破壞效果，1986年切爾諾貝利核電站泄漏事故，1997年亞洲金融危機(jī)，2003年的SARS事件以及2009年甲型H1N1流感爆發(fā)等都是如此。在現(xiàn)代化的屋檐下，風(fēng)險(xiǎn)傳遞的“飛去來(lái)器效應(yīng)”將不可避免地打破階級(jí)與民族之間的界限，“罪魁禍?zhǔn)着c受害者遲早會(huì)一起到來(lái)”。在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書(shū)中，貝克諷刺了發(fā)達(dá)國(guó)家向不發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)嫁污染的做法：他們?cè)Ｍㄟ^(guò)將危險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到國(guó)外來(lái)根除它們，卻因此不得不進(jìn)口廉價(jià)的食物，而污染則通過(guò)食物鏈又返回發(fā)達(dá)國(guó)家，“殺蟲(chóng)劑通過(guò)水果、可可和茶葉回到了它們高度工業(yè)化的故鄉(xiāng)”［5］（p．49）。

全球化的快速發(fā)展強(qiáng)化了風(fēng)險(xiǎn)的不確定性與不可控制性。由于日益活躍的人口、物品、資本、信息的流動(dòng)，加之各國(guó)相互聯(lián)系、相互依賴(lài)程度的加深，風(fēng)險(xiǎn)的傳播被迅速擴(kuò)展；在現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)傳播過(guò)程中，還會(huì)產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者的規(guī)模。所謂“風(fēng)險(xiǎn)治理”問(wèn)題就這樣被提上了議事日程，特別是如何為每個(gè)社會(huì)成員提供穩(wěn)定的預(yù)期、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與責(zé)任機(jī)制，以及如何為治理行動(dòng)提供有效的激勵(lì)等議題開(kāi)始引起學(xué)者們的關(guān)注。英國(guó)社會(huì)政策學(xué)者蒂特馬斯認(rèn)為，社會(huì)變遷產(chǎn)生的社會(huì)成本導(dǎo)致社會(huì)危害，同時(shí)也導(dǎo)致責(zé)任追究與賠償尋求的困境，因?yàn)楹芏鄷r(shí)候無(wú)法找出肇事者［6］（p．56）。貝克提出了“有組織的不負(fù)責(zé)任”概念，用以解釋危機(jī)爆發(fā)后“沒(méi)有一個(gè)人或一個(gè)組織明確地為任何事負(fù)責(zé)”的尷尬現(xiàn)狀。此后，他又進(jìn)一步指出，公司、政策制定者和專(zhuān)家結(jié)成的聯(lián)盟制造了當(dāng)代社會(huì)中的危險(xiǎn)，然后又建立一套話(huà)語(yǔ)來(lái)推卸責(zé)任。他指出，風(fēng)險(xiǎn)往往被認(rèn)為是“燙手的山芋”，社會(huì)機(jī)構(gòu)往往想方設(shè)法否認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、隱藏其根源、阻止賠償或管理，從而導(dǎo)致了一種有組織的無(wú)人承擔(dān)責(zé)任的“總體共謀與責(zé)任缺失相伴”的奇怪現(xiàn)象。貝克認(rèn)為，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因：一方面是后工業(yè)社會(huì)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容與特質(zhì)根植于以前不同的“定義關(guān)系”（如誰(shuí)引發(fā)了風(fēng)險(xiǎn)、誰(shuí)是受益者、誰(shuí)是受損者、證據(jù)是什么以及誰(shuí)來(lái)決定品嘗等問(wèn)題），這些“定義關(guān)系”的變化使得風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)因的考究、證據(jù)的獲得以及危害的補(bǔ)償都變得愈加困難；另一方面，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的官僚機(jī)構(gòu)具有陳腐的否認(rèn)常規(guī)，他們利用風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)依賴(lài)性缺口，事實(shí)有可能被隱藏、否認(rèn)甚至被歪曲，于是自然就導(dǎo)致“任何人都是原因又都是結(jié)果，因而是無(wú)原因的”、“沒(méi)有人或者所有人都是主體”這樣的后果。但是，貝克也指出，風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)法也是不可能隱瞞的，因?yàn)殡S著社會(huì)的發(fā)展，危險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)遲早會(huì)表現(xiàn)出來(lái)，每個(gè)人都愿意并有興趣了解它。作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)尤其是世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的必然結(jié)果，“有組織的不負(fù)責(zé)任”體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)責(zé)任認(rèn)定的困境，同時(shí)也給現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而解決這一難題也就自然成為風(fēng)險(xiǎn)治理與危機(jī)應(yīng)對(duì)的重要目標(biāo)。

二、合作治理：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的必然訴求

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的理論觀點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)被界定為一種未被認(rèn)可的、還沒(méi)有發(fā)展起來(lái)的自然科學(xué)和人文科學(xué)、日常理性和專(zhuān)家理性、興趣和事實(shí)的共生現(xiàn)象，需要跨學(xué)科、跨國(guó)界和跨部門(mén)的協(xié)作。吉登斯也指出，風(fēng)險(xiǎn)總是要規(guī)避的，人類(lèi)不應(yīng)消極地對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)，而是應(yīng)當(dāng)以積極的冒險(xiǎn)精神，通過(guò)科學(xué)創(chuàng)新、前瞻性思考等來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)［7］（p．32）?，F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)在本質(zhì)和特征上與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)有根本的差異，因而必須重新審視風(fēng)險(xiǎn)治理的傳統(tǒng)機(jī)制，建立符合風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)要求的新機(jī)制。

治理理論是20世紀(jì)90年代興起并迅速發(fā)展起來(lái)的理論?！爸卫怼币辉~最早出現(xiàn)于古希臘語(yǔ)和拉丁文中，有引導(dǎo)、操縱和控制之義。治理理論的代表性學(xué)者詹姆斯·N·羅西瑙（James N Rosenau）把治理界定為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，認(rèn)為治理不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治，而是一種強(qiáng)調(diào)協(xié)作、參與和互動(dòng)的模式，是“由共同的目標(biāo)所支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體也未必是政府，也不一定需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從”［8］（p．5）。全球治理委員會(huì)認(rèn)為，治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。根據(jù)上述觀點(diǎn)，治理可以被界定為一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它通過(guò)構(gòu)建多元、合作與協(xié)商關(guān)系，確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。治理的本質(zhì)在于建立基于市場(chǎng)原則、公共利益和目標(biāo)認(rèn)同之上的伙伴關(guān)系，因而其所依賴(lài)的管理機(jī)制更多的是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。

在現(xiàn)代社會(huì)，政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)構(gòu)成了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的三大基本治理機(jī)制，它們?cè)诓煌I(lǐng)域各司其職，為整個(gè)社會(huì)提供了穩(wěn)定的秩序。政府是現(xiàn)代公共領(lǐng)域治理的核心，能夠依賴(lài)國(guó)家強(qiáng)力高效配置各種公共資源，制定并推行各項(xiàng)方針政策，進(jìn)而維持政治秩序穩(wěn)定。但作為一種治理機(jī)制，政府作用的范圍有其界限，因?yàn)檎瞄L(zhǎng)的是調(diào)節(jié)公共事務(wù)和提供公共物品。比較而言，市場(chǎng)機(jī)制在調(diào)節(jié)私人事務(wù)和供給私人物品上具有天然優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)對(duì)供求、競(jìng)爭(zhēng)以及價(jià)格等要素具有準(zhǔn)確的感知能力，這使得它在資源配置上更自覺(jué)、靈敏和高效。但市場(chǎng)機(jī)制也存在不少缺陷，例如市場(chǎng)信息存在真?zhèn)?，市?chǎng)主體更加關(guān)注局部性、短期性信息而忽視整體性、長(zhǎng)期性信息，市場(chǎng)調(diào)節(jié)存在一定盲目性等，這導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、公共物品供給以及外部效應(yīng)治理等方面出現(xiàn)“失靈”。政府調(diào)節(jié)公共事務(wù)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)私人事務(wù)，這樣看來(lái)社會(huì)事務(wù)的治理似乎已經(jīng)完美，然而事實(shí)并非如此。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)各種事務(wù)層出不窮、紛繁多樣，公共事務(wù)與私人事務(wù)之間的界限已經(jīng)變得越來(lái)越不明顯，兩類(lèi)事務(wù)在許多領(lǐng)域都有交叉，越來(lái)越多的準(zhǔn)公共事務(wù)的出現(xiàn)就是明證。對(duì)于此類(lèi)事務(wù)，僅以政府或者市場(chǎng)之力作為承擔(dān)主體往往很難奏效。此外，政府并非全能全知，盡管政府可以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，但政府也同樣會(huì)“失靈”，例如政府在提供公共物品與公共服務(wù)時(shí)的低效率，公共權(quán)力“尋租”，職能掣肘、責(zé)任推脫等。必須認(rèn)識(shí)到，政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制并不是公共治理的全部，公民社會(huì)機(jī)制同樣是不可或缺的一極，政府、市場(chǎng)都不愿做或者都做不好的事情，也許正是各種非政府組織、非營(yíng)利組織、社會(huì)團(tuán)體作用的場(chǎng)域。實(shí)際上，第三部門(mén)大多發(fā)源于基層、扎根民眾，再加上其靈活性、專(zhuān)業(yè)性、志愿性、公益性等天然優(yōu)勢(shì)，很多時(shí)候可以彌補(bǔ)“政府失靈”或者“市場(chǎng)失靈”留下的缺陷。

三大治理機(jī)制各司其職并不意味著彼此之間的決然分立。首先，三種治理機(jī)制之間需要保持一定的平衡。盡管政府在現(xiàn)代公共治理體系中居于核心，但這不是說(shuō)政府可以擠占市場(chǎng)和公民社會(huì)的活動(dòng)空間甚至取而代之，而應(yīng)該履行其制度供給的職能，為市場(chǎng)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供服務(wù)。同時(shí)，市場(chǎng)和公民社會(huì)的發(fā)展也不應(yīng)給國(guó)家必要權(quán)威的行使帶來(lái)妨礙，否則將可能導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)動(dòng)蕩不安?！捌胶怅P(guān)系保證了整個(gè)社會(huì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任不至于完全落在某個(gè)機(jī)制身上，也避免了該機(jī)制不堪重負(fù)，生成全社會(huì)性的制度風(fēng)險(xiǎn)?！保?］其次，三種治理機(jī)制也存在相互滲透和彼此學(xué)習(xí)的可能。在現(xiàn)代社會(huì)，隨著交往和相互依存關(guān)系的加深，三種治理機(jī)制之間的界限也變得越來(lái)越不明顯，彼此的作用領(lǐng)域往往出現(xiàn)一定的交叉與融合，這也為三者在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)舉措上的相互借鑒與學(xué)習(xí)提供了可能。

任何單一治理機(jī)制都無(wú)法應(yīng)對(duì)全球化時(shí)代的風(fēng)險(xiǎn)，也容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)時(shí)的“有組織的不負(fù)責(zé)任”，因而需要有效整合三大治理機(jī)制，使其彼此共存、協(xié)調(diào)推進(jìn)。合作治理是一種包括共同參與、共同出力、共同安排、共同主事等互動(dòng)關(guān)系的治理形式。它強(qiáng)調(diào)的是一種基于信任的合作機(jī)制，即在政策制定的過(guò)程中摒棄專(zhuān)家指導(dǎo)和政府全能的原則，由公民、社區(qū)、民間組織等共同參與政策制定，通過(guò)各主體之間的相互協(xié)商與對(duì)話(huà)達(dá)成治理目標(biāo)的共識(shí)。合作治理貫徹了治理的基本精神，倡導(dǎo)政府、企業(yè)、社會(huì)、專(zhuān)家系統(tǒng)、公民個(gè)人等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中實(shí)現(xiàn)資源共享，共同參與公共事務(wù)管理，以實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，規(guī)避和控制風(fēng)險(xiǎn)。

合作治理具有一些基本特征。其一，治理主體的多元化。治理與統(tǒng)治的最大區(qū)別在于，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府，而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。在公共事務(wù)治理過(guò)程中，政府組織、非政府組織、營(yíng)利組織、專(zhuān)家、媒體以及公民均是合作治理的參與主體，同時(shí)這些組織與行為者也理所當(dāng)然成為合作治理結(jié)果的享受主體。其二，治理范圍的多維度。這既體現(xiàn)為治理領(lǐng)域上的橫向多樣性，從經(jīng)濟(jì)生活到政治生活，從社會(huì)生活到文化生活，只要涉及公共事務(wù)的管理都需要治理；同時(shí)也體現(xiàn)為治理空間上的縱向多層次性，從村莊、社區(qū)到國(guó)家、區(qū)域乃至全球范圍都離不開(kāi)治理。其三，治理力量的相互制衡。政府、市場(chǎng)以及公民社會(huì)這三大治理機(jī)制之間既存在功能互補(bǔ)的合作互動(dòng)，也存在力量博弈的相互制衡。三者之間保持力量制衡而非一家獨(dú)大，方能保證社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定。其四，治理基本單位的個(gè)體化。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和應(yīng)對(duì)過(guò)程中，科學(xué)的制度設(shè)計(jì)可以保證各種治理機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但提升社會(huì)成員的自覺(jué)性與能動(dòng)性也非常重要。因?yàn)橹贫鹊淖罱K落實(shí)還要依賴(lài)公民個(gè)人的實(shí)際行動(dòng)，只有公民個(gè)人增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，才能最大限度地減少風(fēng)險(xiǎn)。其五，治理目標(biāo)在于即時(shí)即地解決問(wèn)題。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，任何拖延與猶豫不決都可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散，因而風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)必須做到時(shí)時(shí)處處留心、當(dāng)機(jī)立斷決策。

三、信任關(guān)系：合作治理的基礎(chǔ)

在人類(lèi)社會(huì)交往中，越是健全、和諧的交往活動(dòng)，越是包含著信任關(guān)系。作為一種主觀信念，信任產(chǎn)生的前提是存在風(fēng)險(xiǎn)性或不確定性，產(chǎn)生的根源是交易的脆弱性和易傷害性，其核心為共同的理念或期望。所以，信任可表述為一種在不確定性風(fēng)險(xiǎn)情勢(shì)存在的情況下，一方主體相信另一方主體會(huì)按照共同的期望行事、不攻擊其脆弱性的一種主觀信念。同時(shí)，信任也是一種人際關(guān)系，是由人類(lèi)個(gè)體集結(jié)成人類(lèi)社會(huì)的一個(gè)必要條件。然而，作為一種社會(huì)性產(chǎn)品，信任并不是人類(lèi)社會(huì)所固有的。英國(guó)學(xué)者伯納德·威廉姆斯（Bernard Williams）從合作動(dòng)機(jī)的角度提出產(chǎn)生信任的基礎(chǔ)是個(gè)體具有的“非利己主義”的微觀動(dòng)機(jī)。所謂“非利己主義”，并非道德意義上的“大公無(wú)私”，而是在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中基于互相合作的理性選擇。威廉姆斯認(rèn)為，產(chǎn)生這一動(dòng)機(jī)必須滿(mǎn)足以下條件：人們了解他人的實(shí)際動(dòng)機(jī)；人們知道他人也了解自己的動(dòng)機(jī)；獲得與維持這種信息成本不高；行為本身及其結(jié)構(gòu)易于測(cè)量［10］（p．9）。實(shí)際上，同時(shí)滿(mǎn)足以上四個(gè)條件的場(chǎng)景只有兩個(gè)可能：一個(gè)是在互相理解、直接互動(dòng)的熟人社會(huì)中，二是建立在信仰基礎(chǔ)上的權(quán)威社會(huì)中。這兩種場(chǎng)景就是傳統(tǒng)社會(huì)中信任關(guān)系存在的基礎(chǔ)。在后工業(yè)時(shí)代，現(xiàn)代性的三大動(dòng)力機(jī)制（時(shí)空分離、脫域機(jī)制和制度性反思）將信任關(guān)系從地域化情境中解脫出來(lái)，傳統(tǒng)社會(huì)的“特殊主義信任”開(kāi)始向現(xiàn)代社會(huì)的“普遍主義信任”轉(zhuǎn)型［11］（pp．229－230）。在傳統(tǒng)社會(huì)中，人類(lèi)的生活范圍局限在自己的熟人圈中，人們只相信“與其類(lèi)似的人”，陌生人常常意味著敵人。隨著社會(huì)交往的不斷擴(kuò)大，人們開(kāi)始從固定的社會(huì)關(guān)系中走出，社會(huì)亟需發(fā)展一種可以“信任大部分人”的信任機(jī)制，這就是以市場(chǎng)邏輯和契約倫理為基礎(chǔ)的“普遍主義信任”。由此，“普遍主義信任”逐漸取代傳統(tǒng)社會(huì)的信任關(guān)系而成為社會(huì)交往的前提和中介，從而使得近代社會(huì)中的普遍交往與互助合作成為可能。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，現(xiàn)代信任關(guān)系的確立為合作治理的正常運(yùn)轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。首先，現(xiàn)代信任關(guān)系可以簡(jiǎn)化社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜性，降低風(fēng)險(xiǎn)的不確定，提升合作治理的效率。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性與不可控性使風(fēng)險(xiǎn)治理面臨的決策環(huán)境變得愈加復(fù)雜，而風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散性又迫切要求風(fēng)險(xiǎn)治理必須果斷決策。在此情況下，需要發(fā)展一種機(jī)制來(lái)保障風(fēng)險(xiǎn)治理主體能夠刪繁就簡(jiǎn)、去偽存真，從而做到科學(xué)決策、高效決策。現(xiàn)代信任關(guān)系就是這樣一種簡(jiǎn)化機(jī)制，它可以妥善處理風(fēng)險(xiǎn)治理中的眾多不確定因素，減少多元主體間不必要的談判和商談，降低由此產(chǎn)生的人力、物力和財(cái)力成本，從而提升合作效率。正如盧曼所指出：“哪里有信任，哪里就有不斷增加的經(jīng)驗(yàn)和行為的可能性，哪里就有社會(huì)系統(tǒng)復(fù)雜性的增加，也就有能與結(jié)構(gòu)相調(diào)和的許多可能性的增加，因?yàn)樾湃螛?gòu)成了復(fù)雜性簡(jiǎn)化的比較有效的形式。”［12］（p．10）其次，現(xiàn)代信任關(guān)系是合作治理具體制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑劑，是合作治理發(fā)揮整體合力的保障。合作治理的相關(guān)制度為多元主體之間的合作提供了行動(dòng)規(guī)則與辦事規(guī)程，規(guī)范了不同組織與行動(dòng)者的行為方式。盡管制度為人們的相互合作提供了規(guī)約，但這不意味著不再需要信任；相反，制度同樣需要得到公眾、個(gè)人以及各種組織的認(rèn)可、參與和服從，離開(kāi)信任關(guān)系，現(xiàn)代社會(huì)的各種制度將根本無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，信任能夠促進(jìn)多元主體間的彼此溝通與相互學(xué)習(xí)，使各方資源得以?xún)?yōu)化配置，真正形成整體合力，實(shí)現(xiàn)合作治理的規(guī)模效應(yīng)。再次，現(xiàn)代信任關(guān)系還可提升多元主體間的合作頻度，促進(jìn)合作治理的可持續(xù)發(fā)展。信任關(guān)系建立的過(guò)程也是多元主體彼此了解的過(guò)程，如果合作的主體連續(xù)經(jīng)歷多次合作行為，且均能取得滿(mǎn)意的結(jié)果，那么他們還會(huì)選擇繼續(xù)合作，這實(shí)際上也大大降低了繼續(xù)合作的風(fēng)險(xiǎn)。

在整個(gè)社會(huì)信任體系中，政府信任的地位無(wú)疑更加重要。首先，政府信任對(duì)于整個(gè)社會(huì)信任體系的構(gòu)建起著導(dǎo)向性作用。政府信任居于核心位置，對(duì)整個(gè)社會(huì)信任體系的形成與持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生決定性的影響。一個(gè)具有公信力的政府，會(huì)給市場(chǎng)主體和公民個(gè)人帶來(lái)示范效應(yīng)，有助于企業(yè)信用的提升和公民個(gè)人誠(chéng)信的成長(zhǎng)；反之，如果政府失信于民，市場(chǎng)主體與公民個(gè)人也會(huì)加以效仿，客觀上使信任缺失行為受到縱容，會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)信任與信用體系帶來(lái)惡劣的傳導(dǎo)作用。其次，政府信任是合作治理機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。市場(chǎng)、政府以及公民社會(huì)都存在失靈的可能。當(dāng)多元主體對(duì)原定目標(biāo)是否有效產(chǎn)生分歧而又未能創(chuàng)新界定目標(biāo)時(shí)，就可能導(dǎo)致治理失靈。為了應(yīng)對(duì)治理失靈，就必須發(fā)揮國(guó)家的“元治理”作用，使得政府能夠在制度上提供各種機(jī)制，促進(jìn)各行動(dòng)主體間的功能聯(lián)系，同時(shí)在戰(zhàn)略上設(shè)定共同的遠(yuǎn)景，以此鼓勵(lì)新的制度安排，完善現(xiàn)有治理機(jī)制。在此過(guò)程中，政府與其他治理主體間的信任關(guān)系將發(fā)揮關(guān)鍵性作用。這一信任關(guān)系又體現(xiàn)在以下兩個(gè)層面。其一是政府作為信任的主體與施動(dòng)者，即政府信任市場(chǎng)與社會(huì)主體。這一層面表現(xiàn)為政府主動(dòng)分權(quán)于其他治理主體，提高非政府組織、營(yíng)利組織、公民的參與能力，強(qiáng)調(diào)組織管理者（政府）與其他治理主體地位平等、相互信任，面臨問(wèn)題時(shí)民主協(xié)商，讓各主體在目標(biāo)確立、決策形成、利益分配以及人際關(guān)系協(xié)調(diào)等方面廣泛介入并表達(dá)意見(jiàn)，以更好地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)和個(gè)人需要。其二是政府作為信任的客體和受動(dòng)者，即政府通過(guò)能力提升與責(zé)任履行，贏取其他治理主體的信任。在這一過(guò)程中，盡管政府是作為信任的客體和受動(dòng)對(duì)象出現(xiàn)的，但不意味著政府處于被動(dòng)地位；相反，政府必須積極作為，全面提升治理能力，以期建立有效政府，同時(shí)還需恪盡職守，切實(shí)履行應(yīng)有職能，保持政府的必要限度，這樣才能提升政府應(yīng)有的公信力，樹(shù)立政府行使公共權(quán)力的必要權(quán)威。

值得注意的是，政府信任的缺失本身就可能成為風(fēng)險(xiǎn)的緣起。政府信任為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供了基本的道德支撐。政府信任程度愈高，就愈能有效降低市場(chǎng)交易成本，加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的成熟與完善，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展。相反，政府信任水平低將可能破壞市場(chǎng)秩序，增加市場(chǎng)交易成本，甚至引發(fā)市場(chǎng)失靈。政府信任作為政府合法性的基石，也是構(gòu)建法治國(guó)家的根本保障。信任政府的公民會(huì)更加容易信任政府制定的規(guī)章制度，加之政府信任的示范作用，公眾也必然會(huì)更加自覺(jué)遵紀(jì)守法，從而為構(gòu)建法治國(guó)家提供良好的國(guó)民素質(zhì)基礎(chǔ)。一旦政府信任缺失，不僅政府及其公務(wù)人員會(huì)失信于民，其所制定的規(guī)章制度、方針政策也必將失去應(yīng)有的合法性，進(jìn)而導(dǎo)致法治不彰、政令不通，以至引致政府自身的合法性危機(jī)。在當(dāng)前中國(guó)，政府信任缺失引發(fā)的政府公信力的下降已成為各種危機(jī)事件突發(fā)的重要誘因，近年來(lái)一些地方發(fā)生的群體性事件在源頭上幾乎都與政府公信力不彰存在某種內(nèi)在關(guān)聯(lián)，而且政府不能及時(shí)有效地處理和應(yīng)對(duì)危機(jī)，將勢(shì)必導(dǎo)致政府已有信任存量的損耗，導(dǎo)致引發(fā)更大的危機(jī)。另外，作為政府存在與發(fā)展的重要資源，政府信任盡管具有可恢復(fù)性，但這一資源消耗起來(lái)非常容易，促其再生則較為艱難。

四、簡(jiǎn)短的結(jié)語(yǔ)

中國(guó)目前正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展給社會(huì)結(jié)構(gòu)、行為方式以及價(jià)值觀念等帶來(lái)了深刻變化，社會(huì)結(jié)構(gòu)因此出現(xiàn)了一定的不協(xié)調(diào)性，長(zhǎng)期積蓄的各種矛盾、危機(jī)都可能在這一時(shí)期內(nèi)爆發(fā)；有的已經(jīng)爆發(fā)出來(lái)，由風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)閭蛘邽?zāi)難，在某種程度上打斷了社會(huì)的演進(jìn)過(guò)程。在風(fēng)險(xiǎn)面前，中國(guó)各級(jí)政府責(zé)無(wú)旁貸，提高公共治理能力刻不容緩。在一個(gè)多元化的時(shí)代，政府作為唯一的權(quán)威中心并不能有效地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建多元主體間的合作互動(dòng)關(guān)系成為一種必然。為此，各級(jí)政府首先必須樹(shù)立合作治理理念，及時(shí)調(diào)整政府與市場(chǎng)、公民社會(huì)的關(guān)系，積極培育、完善和壯大市場(chǎng)與公民社會(huì)，提高它們的自我規(guī)范能力與自組織能力。其次，要強(qiáng)化公民與社會(huì)組織的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任意識(shí)，提升其風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與應(yīng)對(duì)能力，在激發(fā)各行動(dòng)主體積極性、自主性的同時(shí)，提高其行為和決策的理性程度。再次，必須提高現(xiàn)代社會(huì)資本的存量，擴(kuò)大社會(huì)信任的范圍，培養(yǎng)現(xiàn)代信任關(guān)系。此外，尚須以政府能力與公共行政倫理建設(shè)為重點(diǎn)重塑政府信任，努力提升政府公信力與政策執(zhí)行力，同時(shí)積極推進(jìn)社會(huì)信任體系建設(shè)，建立基于信任的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，把風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度。

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