陳世香,胡榮華
(1.武漢大學,湖北 武漢 430072;2.湖北省地震局 湖北 武漢 430072)
19世紀中后期,隨著第二次工業(yè)革命的迅速擴展,生產(chǎn)力的迅猛發(fā)展和經(jīng)濟結構的巨大變化使政府管理職能日趨繁重,社會關系的日益復雜化也帶來了系列社會管理問題。與此同時,西方發(fā)達民主國家,主要是美國和英國當時盛行的“政黨分肥制”的弊端日益暴露,政府公信力下降,政府社會關系陷入信任危機狀態(tài)。兩方面的矛盾迫使美國聯(lián)邦政府進行了文官制度改革,其核心內容是將政府官員分為政務官和事務官,實現(xiàn)兩官分途,以確保政府必要的連續(xù)性和穩(wěn)定性。如果說政務官可以用政治信仰與更替約束其行政行為,那么在政治上保持中立且實行職務常任的事務官將何去何從?為此,美國各級政府紛紛從制度層面入手約束行政人員行為、重樹其行政觀念。相應地,行政倫理作為規(guī)范行政人員行為的道德準則,開始受到美國學術界的關注。這一階段的理論研究主要體現(xiàn)在三個方面。
(一)在行政人員個體倫理研究方面,威爾遜和史蒂芬·貝利做出了重要貢獻。行政創(chuàng)始人威爾遜十分重視政治教育的普及和優(yōu)秀行政管理人員的培養(yǎng),他提出了對行政管理人員素質的要求:“我們必須準備一批更好的官員以充當政府的‘工具’?!恢г诩夹g上受過訓練的文官隊伍不久即將成為不可缺少的因素”[1]。他主張建立這樣一種理想模式:“通過某種方式建立一個有文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度,它完全能夠有理智有力量地展開活動,同時與公眾的思想保持著非常緊密的聯(lián)系。這種方式就是選舉和經(jīng)常性的公開協(xié)商,它可以徹底排除武斷和階級態(tài)度?!保?]史蒂芬·貝利的研究更加深入和具體,他認為可以用精神認知和道德質量來判斷行政人員的個人特點。他以公務員作為研究對象,認為作為獨立個體而存在的公務員的個人道德應該包括精神認知和道德質量,這兩者都是必不可少的。其中,精神認知包含三個部分:(1)對于所有公民和公共政策的道德模糊性的認知;(2)對于在公共服務中可決定道德優(yōu)先權的環(huán)境力量的認知;(3)對于過程矛盾的認知。而道德質量也包含了三個方面:樂觀、勇氣和正直[2]。這個新觀點受到廣泛的支持和引用,但并沒有成為主流觀點,直到有關道德特點的相關研究大量出現(xiàn)之后才被廣泛接受。
(二)在行政決策倫理研究方面,弗里特·馬克斯以觀察行政行為在“有意識的或無意識的自我利益”以及“個體判斷力和洞察力的成熟性”方面的獨立性為起點,堅持認為需要建立一個“連貫成為一體的行政倫理學”[3]。他認為,應加強對公務員職業(yè)生涯中的道德問題以及在公共政策制定中行政判斷力影響的進一步認識。在此基礎上,他還對行政倫理學狀況進行了評估,指出相對于其他職業(yè)來說,美國有關建立行政倫理法則方面的意識已遠遠落后了。他還認為公共行政的首要任務就是尋求一種有效的手段以達到維持政治秩序的目的,行政倫理的內在邏輯需要從政治意識中獲得,并通過國家機器轉變?yōu)樯鐣F(xiàn)實。利斯則試圖運用倫理哲學來解釋和指導實踐中的行政決策,并成功地闡明了一些特定難題,比如探討了“主體間性”(Intersubjectivity)和“敏感度”(Sensitivity)之間的關系問題[4](pp.60-62)。他試圖用傳統(tǒng)哲學理論來對現(xiàn)行政策進行恰當?shù)慕忉?,并運用一系列具體事例來說明如何在不同條件下采用合適的哲學方法。他特別指出,在行政實踐中,行政人員有兩種可供選擇的倫理方式:其一是從一般的職責到特定的價值觀和原則;其二是對個人行動結果的功利性關心[4](p.482)。但是他沒有像阿普爾比一樣區(qū)分私人部門和公共部門行政管理之間的差別。
(三)阿普爾比和科勒姆比厄維斯基開始嘗試從組織層面進行研究。阿普爾比在《民主政府的道德與管理》中試圖將民主價值同官僚機構進行整合,以期找到調和官僚組織與民主政權矛盾的方法。在論述了民主政府行政倫理觀以后,他提出這樣一種主張:組織中的等級制度可以迫使行政行為對公眾的意愿負責。此外,他將行政倫理與組織環(huán)境相聯(lián)系,并清晰地區(qū)分了公共管理與私部門管理之間的區(qū)別,但僅僅局限于對組織結構的研究,忽略了個體行政人員面臨特定倫理決策情形 的 研 究[5](p.1952)???勒姆比厄維斯基重申阿普爾比關于道德與組織環(huán)境的關系問題,但他意識到“組織管理是一種技術問題,忽視組織的道德問題是不能容忍的”,并提出基督教價值觀念應該成為行政組織領導和行政人員之間關系的準則[6]。雖然這種觀念未免有些狹隘,但是,他對于組織環(huán)境中道德重要性的認識,對于行政倫理理論的發(fā)展作出了一定貢獻。
總之,這一階段的研究已經(jīng)初步意識到了行政倫理及其研究的重要性,但還處于嘗試階段。首先,在傳統(tǒng)公共行政時期,效率被視為行政的核心價值取向,工具理性主義盛行。但是,科學合理的行政決策及高效率行政均離不開良好的行政人員素質,因此,美國學術界開始意識到行政人員個體倫理對行政效率提高的作用。其次,在行政實踐過程中,由于行政人員角色日益多元化和差異化,不可避免地要面臨系列決策問題,而倫理選擇是作出科學與合理的行政決策的一個基本前提。由此,行政人員必然會面臨個人行為的功利性關心與公共利益價值追求之爭。最后,雖然美國行政學界已經(jīng)意識到了行政組織倫理的有關問題,但還沒有意識到它與行政人員個體倫理之間存在的差異,行政組織倫理的相關研究被籠統(tǒng)地劃歸到行政人員個體倫理的研究中。相應地,無論是對行政倫理與組織環(huán)境關系問題的探討,還是對官僚體制與公共利益關系問題的研究,都擺脫不了對于組織結構研究的局限性。這一階段的理論研究主要呈現(xiàn)出兩方面特征:其一,由于對行政倫理理論的相關研究主要是為了解決行政實踐過程中所產(chǎn)生的問題,相關研究成果不僅數(shù)量較少,而且主要集中在技術操作層面,還沒有形成一個完整的理論體系;其二,該階段的研究主要采用實證主義研究方法,規(guī)范性研究方法還沒有在行政倫理領域的研究中得到廣泛應用。
20世紀60年代以來,由于社會結構的深刻變革、現(xiàn)代通訊技術的快速發(fā)展以及“后物質主義”價值觀的悄然興起,美國社會公眾的思想和生活方式從“物質滿足”逐步向“精神滿足”轉變,人們關注的焦點開始轉向政治生活領域。與此同時,層出不窮的腐敗案件和“政府失敗”案例加劇了政府的信任危機,并逐步走向極端化,最終導致公眾對政府官員不信任的強化。在此背景下,行政倫理規(guī)范自然成為美國學術界研究日益重要的熱點問題。
(一)在行政倫理內涵研究方面,沃爾多從政治哲學和歷史的角度分析了“水門事件”,并對公共和私人道德之間的關系問題進行了深入研究。他堅持認為,“盡管這些關系在政治理論中一直是永恒的主題,而且似乎可以追溯到古希臘和羅馬時期,但是‘自我意識的公共行政在其早期的幾十年中一直回避道德問題。公共行政要解決的問題被看成是技術科學的范圍:對行政范圍以外的代理人所指定的目標的有效實現(xiàn)’”[7]。約克·威爾本研究更加深入和具體,他將公共倫理劃分為六種或六個層級:(1)基本誠信和對法律的遵守;(2)利益沖突;(3)服務導向和公平;(4)民主的責任倫理觀;(5)制定公共政策的倫理觀;(6)相互妥協(xié)的倫理觀和社會整合。他認為前兩者屬于比較低層次的道德觀,其余涉及政府治理的道德觀則屬于更高層次的道德觀[8]。特里·庫珀則認為一個完整的倫理觀應該包括以下三個部分:(1)對道德準則的合理理解;(2)對這些道德準則所支持的道德進行定義;(3)可以應用于特定環(huán)境中來對這些準則進行解釋的分析技術。他認為其中第二種就是傳統(tǒng)意義上的道德,可以使行政人員的行為按照這些標準進行[9]。
(二)在行政決策倫理研究方面,弗萊西曼、利布曼和穆爾做出了開創(chuàng)性貢獻。他們合著了《公共職責:政府官員的道德義務》一書。該書意在使政府公務人員在進行決策時變得更加負責,使其認識到他們的行政行為是直接面向公眾的,而不是面向私人個體的,他們試圖用嚴格的規(guī)章制度來確保公務員的行政道德行為[10]。
(三)在行政組織倫理研究方面,登哈特和卡圖詳細論述了官僚機構和民主政府這兩種不同治理結構中的行政倫理。他們認為,對于公共行政倫理而言,官僚主義和民主主義都是必不可少的,相輔相成,但公共行政倫理并不能有效地整合這兩種觀念,行政倫理確保行政人員憑借行政道德和司法行為來實施行政行為[11]。
(四)在行政倫理培訓方面,羅爾闡述了一種管理訓練方法,這種方法強調的是一種政治價值取向。此外,他還著重論述了憲法賦予SES即高級行政官員(Senior Executive Service)義務的三個方面,即官員契約的聲明,公共素養(yǎng)以及對于某種治理的適度責任感[12]。
(五)在行政倫理研究方法方面,斯科特和哈特是其代表人物。他們不僅批判實證主義,還批判實證主義所強調的只進行可見的倫理問題研究的觀點。同時,他們堅持認為只有形而上學的研究方法才能避免“行政危機”的出現(xiàn)以及公共行政環(huán)境與道德倫理的不可分性[13]。
由此可見,從內容上來看,這一階段的理論研究已涉及行政倫理內涵、行政決策倫理、行政組織倫理、行政倫理培訓等諸多層面。首先,該階段大多數(shù)研究都圍繞行政倫理內涵進行了探討,雖然具體研究角度不同,但其含義在本質上是一致的,即行政倫理是一種對公眾負責的義務。其次,該階段延續(xù)了前一階段對于行政決策倫理的研究,但更強調行政人員的責任觀念。因為行政行為是直接面向公眾的,具有公共性,因此應該用嚴格和完善的法律規(guī)范來迫使行政人員樹立良好的行政觀念。再次,美國學術界開始認識到行政人員個體倫理與行政組織倫理存在著差異,即行政人員自身形成和具備的倫理觀——主觀倫理與組織規(guī)章制度要求或促使行政人員具備的倫理觀——客觀倫理是不同的,并逐步將其進行分離。最后,此階段大多數(shù)美國行政倫理學者認為,良好的行政倫理觀可以通過培訓和訓練方法加以培養(yǎng),并希望通過“倫理培訓”的方法來促使行政人員嚴格遵守契約、提高自身的素質和專業(yè)技能,從而培養(yǎng)起具有適度責任感的行政倫理觀。由此,到20世紀70年代,行政倫理理論研究已經(jīng)初步發(fā)展成為一門獨立學科,這較為突出地表現(xiàn)在:其一,理論研究框架基本確立;其二,規(guī)范性研究方法開始流行,那種強調只進行可見的倫理問題研究的實證主義方法受到批判。規(guī)范性研究方法豐富了行政倫理的研究手段和方法,拓展了行政倫理理論研究的領域。
20世紀90年代以來,隨著信息化、經(jīng)濟全球化和知識經(jīng)濟時代的到來,美國各級政府面臨著一系列新的挑戰(zhàn)。如何提高公共政策和公共管理的質量成為亟待解決的焦點問題之一,重塑政府運動應運而生。在此背景下,美國各級政府尤其是聯(lián)邦政府不斷推行政府改革來促進科學、合理的行政倫理觀念的形成與樹立,以期發(fā)揮行政倫理在公共行政領域中的積極作用。相應地,美國學術界也將行政倫理研究推入一個新的理論發(fā)展階段。
(一)在行政倫理價值研究方面,理查德森和尼格羅對行政價值觀念進行了反思。他們依據(jù)行政倫理標準探討了當代行政價值觀念中存在的問題,認為公共管理過程可視為政治事業(yè),公共行政人員不應該被排除在公民之外。他們指出,個人利益在公民和政府官員的行為動機中占主導地位,盡管還是希望鼓勵有更多高尚無私的公務人員出現(xiàn),但政府不能指望靠此來實現(xiàn)民主治理,憲法的合理設計才是穩(wěn)定的前提[14]。迪爾曼的研究則更具針對性,他對英國公務員的價值觀念作了詳細的論述。他認為,英國公務員行政倫理的顯著特點是公共利益中的正直特性;盡管政府認可傳統(tǒng)價值觀的存在,但是政府既沒有認識到因改革而產(chǎn)生的價值矛盾沖突,也沒有試圖去緩解它們。此外,行政價值觀念要隨著組織環(huán)境的變化而變化,并不斷經(jīng)受著考驗[15]。
(二)在行政倫理功能研究方面,詹姆斯·鮑曼指出倫理道德已經(jīng)成為全社會關注的焦點問題,但是很少有人知道作為行政倫理主體的公務員究竟對治理中的道德問題持怎樣的態(tài)度。他通過實證調查發(fā)現(xiàn),大多數(shù)公務員認同政府在創(chuàng)造社會相互負責和尊重的過程中發(fā)揮的重要作用,公務員有義務為社會樹立良好的榜樣;公務員在工作場所的行政道德是可以被賦予的,但是大多數(shù)組織和組織的領導者并沒有采用相應的方法去實現(xiàn)它;設計合理的行為規(guī)范對于促進職能部門的誠信和正直有著關鍵性的作用,在政府中需要一種強制力來指導道德或不道德的行為[16]。
(三)在行政倫理內涵研究方面,卡米拉·史蒂夫將公民參與相關理念滲透到行政倫理內涵的研究中。她強調傾聽和官民間互動溝通的作用,主張公共行政人員要對公眾的訴求作出迅速反應,以減少行政效率與民主責任之間的摩擦[17]。
(四)在行政倫理發(fā)展方向研究方面,科勒姆比厄維斯基通過總結分析前人組織倫理的相關研究,尋求解決現(xiàn)存行政倫理問題的方法和明確行政倫理研究的發(fā)展方向。為此,他選取七個方面來說明過去的研究成果與當時狀況的一致性。在此基礎上,他總結出了美國行政倫理學的發(fā)展方向:首先,組織管理在未來仍然會是一個道德問題;其次,基督價值觀所決定的行為方式和方法在未來的公共服務中還會繼續(xù)存在;最后,六七十年代設計的公共服務為未來設計更高效的公共服務奠定了基礎[18]。
(五)在行政倫理培訓研究方面,湯普森深入探討了政府官員行政倫理中的教育責任問題。他認為政府官員不能僅僅滿足于法律法規(guī)所規(guī)定的文案工作,還要有一種教育責任觀念來修補政府官員在美國民主中所扮演的角色。簡言之,政府官員必須不斷地接受積極的關于民主責任的教育[19]。
最后,庫珀在1994年出版的《行政倫理手冊》一書全面總結和論述了行政倫理理論的發(fā)展歷程。他從行政倫理研究的起源開始,論述了幾乎囊括行政倫理研究領域的主要相關問題,并在此基礎上發(fā)表了獨特見解,在美國行政倫理理論發(fā)展史上具有重要意義,可以說是美國行政倫理學走向成熟的一個標志。
經(jīng)歷一個世紀的探索之后,美國行政倫理理論研究得到了較為全面的發(fā)展。首先,基礎理論研究方面,學者們意識到,行政倫理觀實際上屬于價值觀范疇,行政倫理價值是比行政倫理更加抽象的概念層次。行政倫理價值構成評判行政倫理的一種更高層次標準,而這種標準理論上應該以公共利益為導向。但是,政府不能寄希望于通過公共利益導向來進行民主治理,法律法規(guī)的約束才是根本之策。其次,隨著行政實踐活動日益復雜化,行政倫理的重要性日漸突顯。雖然眾多學者對行政倫理功能的表述不盡相同,但其核心內容相似,即認為行政倫理在處理政府與公民、政府與社會關系問題方面發(fā)揮著重要的作用。再次,公共利益問題成為新時期行政倫理內涵研究的重點內容。公共利益被視為評判行政人員倫理觀的主要因素之一,個人利益和公共利益的矛盾與沖突成為行政倫理理論研究的重要課題。第四,這一階段對行政倫理的培養(yǎng)和教育問題的研究更加深入具體,而倫理培訓主要目的在于培養(yǎng)行政人員的責任感,促使民主行政實現(xiàn)。最后,在行政倫理及其研究的未來發(fā)展方面,美國學術界普遍認為行政倫理無論在當今還是在未來都會是公共行政領域的重要研究課題,且在行政倫理觀層面會更加注重行政人員的服務觀念。
概言之,美國行政倫理理論研究在20世紀得到了前所未有的發(fā)展。首先,從研究廣度來看,已經(jīng)形成較為規(guī)范自覺的研究領域界限,盡管有些研究領域前人已經(jīng)涉及;其次,在研究深度上,相關研究更為深入而充分,特別是在對既有研究成果進行總結和歸納的基礎上,形成了較為嚴謹?shù)膶W科思維邏輯,初步構建了較為完整的理論框架;最后,從研究方法來看,在總體上延續(xù)規(guī)范性研究方法的基礎上,以庫珀為代表的眾多學者還倡導規(guī)范研究與實證研究相結合,為深入實施行政倫理研究提供更充分的分析方法和途徑,豐富了行政倫理研究工具??梢赃@樣說,美國行政倫理理論研究已發(fā)展成為一門初具雛形的行政學與倫理學交叉分支學科。
經(jīng)歷了20世紀的探索發(fā)展,美國學術界行政倫理研究現(xiàn)已步入理論體系的完善與成熟階段。
(一)在研究的時代與理論背景上,在20世紀60年代末、70年代初之前的相當長一段時期內,由于政治-行政二分法及相關基礎理論假設的根本性影響,屬于“價值”范疇的行政倫理問題并沒有得到應有的理論重視。不過,隨著行政實踐主題的不斷演變,尤其是隨著實踐背景轉變而導致的理論轉型——新公共行政理論等相關理論的相繼問世,行政倫理理論研究逐漸成為行政學科一個越來越重要的研究維度。
(二)在行政倫理范疇方面,在20世紀60年代末之前,美國學術界并沒有意識到行政倫理屬于道德心理層面的問題,只是將其作為制度層面的問題加以解決。直到70年代初,美國學者才開始認識到行政人員個體倫理與行政組織倫理存在著差異,那種試圖單純用組織制度約束行政倫理的行為不科學,只有加強對行政人員倫理觀的培訓,才能從制度和心理兩個方面促進行政人員良好行政價值觀念的形成與樹立。
(三)在研究內容構成上,20世紀60年代末之前,美國行政倫理理論研究主要集中在行政人員個體倫理、行政決策倫理等方面;而70年代初至80年代末,行政倫理內涵、行政決策倫理、行政組織倫理、行政倫理培養(yǎng)等逐漸成為該時期研究內容的側重點;到了90年代,研究內容已較全面,但主要側重在行政倫理價值、行政倫理功能、行政倫理培訓與行政倫理的發(fā)展方向等層面。不過,決策倫理一直是行政倫理研究的重點內容,且得以持續(xù)深入研究,構成行政倫理理論研究未來的一個重要發(fā)展方向。
(四)在研究層次與方法上,美國行政倫理研究日益完善。一方面,20世紀60年代末之前,美國行政倫理理論研究主要是為了解決行政實踐過程中產(chǎn)生的問題,相關研究主要集中在技術操作層面,系統(tǒng)的理論研究還少有涉及。直至70年代初,行政倫理學才開始作為一門獨立的學科出現(xiàn),研究內容從實踐層次逐步向理論層次轉移,理論框架逐步完善并趨于成熟。另一方面,在60年代末之前,行政倫理理論研究主要采用實證主義研究方法,到了70年代初,規(guī)范性研究的方法悄然流行并延續(xù)至今。90年代以來,以庫珀為代表的美國學者積極倡導規(guī)范研究與實證研究相結合的方法,為全面而深入地進行行政倫理理論研究開辟了綜合性分析路徑和手段。
概言之,隨著行政管理實踐的不斷發(fā)展,行政倫理理論研究方興未艾。事實上,迄今為止,美國學術界對于行政倫理等相關核心概念尚未形成明晰確實的統(tǒng)一界定,如何通過學術研究促成實踐部門及其工作人員行政倫理觀念的轉變以更好地適應行政管理實踐的需要,亦有許多相關問題值得進一步深入探討,尚需一個長期建設過程。
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