中國分稅制下的中央與地方關系

摘 要：分稅制作為我國的一大創(chuàng)舉，是符合市場經濟原則和公共財政理論要求的，這是市場經濟國家運用財政手段對經濟實行宏觀調控較為成功的做法。在此條件下，中央與地方間的權力得到了進一步的規(guī)定，其關系得到了進一步的調整

關鍵詞：分稅制；中央；地方

分稅制是指在國家各級政府之間明確劃分事權及支出范圍的基礎上，按照事權和稅制財權相統(tǒng)一的原則，結合稅種的特性，劃分中央與地方的稅收管理權限和稅收收入，并輔之以補助制的預算管理體制模式。

改革開放以來，我國中央與地方關系有了較大變化，主要表現(xiàn)為中央與地方經濟關系的變化。對于經濟體制改革而言，能否處理好中央與地方的關系，直接影響到我國的市場經濟是統(tǒng)一的市場經濟還是互相封鎖的市場經濟。最理想的中央與地方關系應該是平衡與協(xié)調關系。在權力分配上，既能保證中央政府有足夠的力量治理好全國，又能保障地方有適度的權力建設好地方。任何一方的權力過大或過小，都將破壞權力的正常運轉。中央的權力過大，影響地方的建設與發(fā)展；地方的權力過大，則威脅中央的治理。1992年之前，在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中強調發(fā)揮兩個積極性，其結果是以權力下放、地方分權為主，促進了地方經濟的發(fā)展，但一定程度上削弱了中央的宏觀調控能力；之后，為了改變改革開放以來由于實行行政放權而帶來的中央宏觀調控能力削弱和地方保護主義盛行的狀況，1994年新的財政體制分稅制及其他管理體制的實行，使中央與地方關系的調整與改革以市場經濟為取向，標志著建立新型中央與地方關系的改革進入了一個新的階段。分稅制的一個明顯特點，就是擴大了地方固定收入的范圍。這有利于促進地方合理地組織經濟，有效地利用資源，提高經濟效益，最終做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，實現(xiàn)財政、稅收上的積極性。分稅制是一次重大的制度創(chuàng)新，它改變了中央與地方的博弈格局，不同程度地提高了各地方對于中央財政的依賴度，明顯強化和改善了中央宏觀調控能力。

我國在社會主義市場經濟的環(huán)境下，既不能走計劃經濟那種死氣沉沉的老路子，也不能盲目效仿資本主義國家太過自由散漫的市場經濟；因此，在市場經濟的基礎上國家的宏觀調控就顯得尤為重要，而分稅制也恰恰適應了這種要求，市場競爭要求財力相對分散，而宏觀調控又要求財力相對集中，這種集中與分散的關系問題，反映到財政管理體制上就是中央政府與地方政府之間的集權與分權的關系問題。

分稅制的實質主要表現(xiàn)為按照稅種劃分稅權，分級管理。其中，稅權是政府管理涉稅事宜的所有權利的統(tǒng)稱，主要包括稅法立法權、司法權和執(zhí)法權。分稅制就是要將這些稅權在中央及地方政府間進行分配。所以，分稅制財政管理體制的實質，就是通過對不同稅種的立法權、司法權、執(zhí)法權在中央和地方政府進行分配，以求實現(xiàn)事權同財權的統(tǒng)一。

一般來說，完善的分稅制要求中央政府和地方政府根據(jù)自己的事權自主地決定所轄的稅種。中央政府和地方政府有權根據(jù)自己的事權自主決定稅法的立法、司法、執(zhí)法事宜；劃歸地方政府征管的地方稅稅種，地方政府可以因地制宜、因時制宜地決定立法、開征、停征、減稅、免稅，確定稅率和征收范圍。

實行分稅制財政管理體制，正確劃分立法權是首要問題。即必須保證中央政府與地方政府都享有一定的、獨立的稅收立法權。能否獨立行使立法權，是確定分稅制能否成立的關鍵。如果作為分稅制一方的政府沒有稅法的獨立立法權限，分稅制就不能確立。這是因為分稅制要求不同級次的政府都具有立法主體地位和資格，實行分稅制財政管理體制，正確界定立法權的優(yōu)先權也是首要問題。盡管實行分稅制，要求中央和地方都有立法權。但需要注意的是，中央稅收立法權的行使優(yōu)先于地方的稅收立法權，地方的稅收立法權必須服從于中央的稅收立法權，地方稅法不能同中央稅法有相悖之處。這也是實行分稅制財政管理體制所必須注意的一個方面。

中央稅與地方稅的劃分，對于正確處理中央與地方政府之間的財政關系和稅收分配關系，對于加強稅制建設有著特殊的含意，主要表現(xiàn)在：通過稅收立法權、司法權和執(zhí)法權在不同級政府之間的劃分和讓渡，能夠體現(xiàn)出一國政府的行政管理方式、法制建設程度、民主建設程度、財政管理體制和稅收管理體制的科學化程度。

但分稅制也并非萬能，雖然加大了中央財政轉移支付力度，但對于地區(qū)差距問題，不僅未能加以解決，反而進一步擴大。由于分稅制改革主要是中央主導，自實行以來，中央和地方的經濟分成比例幾乎年年在變，中央可以根據(jù)經濟形勢的需要，隨意調整中央和地方的分配關系，地方政府只能被動接受，從而導致地方上有了不同程度的抱怨和抵觸聲音。再加上在分稅制確立之后，由于中央與地方政府之間事權劃分得不明確，雙方都會采取一些機會主義行為來實現(xiàn)自己的利益最大化。尤其是地方這一層面，過度重視地區(qū)間的經濟競爭導致大量低水平重復建設，由此又形成地方保護主義，并進而導致嚴重的腐敗問題。而地方由于承擔了從中央轉移而來的財政壓力，又必須考慮另外開辟財源，因而往往集中注意力于土地開發(fā)，導致房地產過熱和房價猛漲以及大規(guī)模基礎設施建設的“政績工程”。這些問題的存在，既威脅到中國經濟的健康發(fā)展，又往往使得中央的調控措施失去應有的力度與效果，甚至影響到其權威與合法性。

綜上所述，我國財政制度分稅制作為歷史上一大創(chuàng)舉，在一定程度上重新定義了中央與地方關系，解決了部分矛盾，適應了中國發(fā)展中的新階段；但同時不可否認，分稅制的不完善已經帶來了諸多問題；只有在平靜的心態(tài)下不斷探索，本著權力下放的思路，尋求通過制度化、法律化的途徑來達到中央與地方之間的平衡，跳出“放—亂—統(tǒng)—死”的怪圈，同時借鑒中國歷史及他國經驗，尋求政治智慧，達成良好的中央與地方的分權關系，以求建立有效率的政府、國家得到良好治理。

參考文獻

[1]劉玲玲、馮懿男：《分稅制下的財政體制改革與地方財力變化》[J]，稅務研究，2010年4月

[2]韓婧：《分稅制改革對地方稅收的影響及對策研究》，電子科技大學，2012年3月

作者簡介

楊地（1992-），女，漢族，河南南陽人，現(xiàn)為鄭州大學公共管理學院行政管理專業(yè)本科生。