略論教育救助的政策供給、執(zhí)行偏差與多元對策*

葛天博，潘 聰

(長江師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院，重慶 涪陵 408100)

2013年5月26日，《人民日報(bào)》刊登題為“社會階層固化趨勢加劇，一代窮世代窮”的署名新聞，該新聞?wù)驹诮逃降慕嵌?，認(rèn)為教育問題是社會目前分層加劇的根本問題之一。特別是對于農(nóng)村孩子而言，作為躍龍門的大學(xué)，為什么選擇放棄而去打工，成為社會各界值得探討的視域。在諸多解決教育公平措施中，教育救助是一項(xiàng)在世界范圍內(nèi)得到認(rèn)可的有效手段。然而，我國的教育救助雖然有所行動，卻未能解決教育領(lǐng)域內(nèi)的教育機(jī)會平等和教育權(quán)利公平的問題。當(dāng)下中國處于社會深度轉(zhuǎn)型階段，其中，最為關(guān)鍵的問題在于縮小社會階層的差距，尤其是階層的固化。而教育則是解決這一涉及社會穩(wěn)定和發(fā)展問題的重要舉措，法治社會、法治政府與法治國家的提出，則為教育救助構(gòu)筑了一道堅(jiān)實(shí)的憲政之墻。

教育救助既是教育公平的重要內(nèi)容，也是解決貧困代際轉(zhuǎn)移的有效手段。作為社會救助中“一項(xiàng)重要但是發(fā)展較晚”的項(xiàng)目［1］，當(dāng)代中國社會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)教育救助理論研究。其原因在于，一方面，占絕大多數(shù)的農(nóng)村人口受城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的影響，貧富差距越來越大，輟學(xué)率依舊較高;另一方面，由于文化差異、地區(qū)差異等因素影響，人們接受教育的高低層次相繼不同。更為重要的是，教育作為人的發(fā)展不可缺少的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)下中國的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相適應(yīng)，這也是當(dāng)代中國社會主義憲政精神的內(nèi)在要求。據(jù)此，梳理近年來關(guān)于教育救助問題研究的相關(guān)文獻(xiàn)，分析我國教育救助領(lǐng)域存在的理論問題和實(shí)踐問題，并對其適度反思，為下一步的研究和實(shí)踐提供判斷依據(jù)，應(yīng)當(dāng)說是建成小康社會背景下值得一做的工作。

一、教育救助的憲政基礎(chǔ)

“教育救助是指國家、社會團(tuán)體和個人，為保障適齡人口獲得接受教育的機(jī)會，從物質(zhì)和資金上對貧困地區(qū)和貧困學(xué)生在不同階段所提供的援助?！保?］在此基礎(chǔ)上，可以認(rèn)為教育救助是保障人們在憲法規(guī)定范圍內(nèi)能夠獲得基本的受教育機(jī)會，從物質(zhì)條件方面對經(jīng)濟(jì)相對貧困的學(xué)生提供經(jīng)濟(jì)援助的一種救助方式。就救助群體的范圍來看，教育救助的對象范圍擴(kuò)大;就救助的內(nèi)容來看，僅從物質(zhì)和資金上的救助是已不能滿足社會發(fā)展的需要，像“師資力量”這種軟件條件也應(yīng)納入救助范疇［3］。有必要說明的是，教育救助與教育資助是不同的概念。目前很多關(guān)于教育救助的研究對“教育救助”和“教育資助”的概念沒有做出精細(xì)區(qū)分。就我國憲法而言，不僅包含教育救助精神，也包含教育資助精神。

憲法規(guī)定我國公民有接受教育的權(quán)利和義務(wù)，無論多么發(fā)達(dá)的社會，總會有人生活在一般狀況之中，這就導(dǎo)致了他們無法為下一代接受發(fā)達(dá)社會需要的教育提供充足的經(jīng)濟(jì)保障。因此，就可能導(dǎo)致這些同樣生活在同一種社會制度下的社會成員，由于這一代的經(jīng)濟(jì)能力不足，導(dǎo)致他們的下一代失去了應(yīng)該與同齡人一樣的受教育機(jī)會，乃至以后的成長機(jī)會。所以，教育救助是促進(jìn)憲法基本權(quán)利公平享受的需要，也是維護(hù)和保障教育權(quán)利的重要手段。

依據(jù)憲法蘊(yùn)含的教育是公民基本權(quán)利的規(guī)定，教育應(yīng)當(dāng)公平。教育公平包括“教育機(jī)會的均等”“教育權(quán)利的平等”，而平等接受教育的權(quán)利是基本的人權(quán)［4］。所謂平等接受教育，并非僅僅向公民提供接受教育的形式機(jī)會，還包括讓每一位公民接受教育的實(shí)質(zhì)過程。然而，教育不可能完全是免費(fèi)的，畢竟，作為公共產(chǎn)品，為了更好地促進(jìn)和提高教育質(zhì)量，需要在教育領(lǐng)域里存在競爭。否則，社會發(fā)展需要的人才難以維系。從社會學(xué)的角度來看，教育公平是受教育機(jī)會的均等，它包括起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平［5］。實(shí)際上，社會學(xué)視域中的教育機(jī)會的公平與憲政視閾中教育救助的公平殊途同歸。不過，沒有憲法對教育基本權(quán)利的規(guī)定，社會學(xué)中的教育公平只能是一種理論理想。

對于人類整體而言，任何一個新出生的社會成員都應(yīng)當(dāng)獲得比他此前的社會成員更為優(yōu)越的教育條件，而不能以他的家庭出身、膚色、民族或者宗教作一歧視性對待。同時，一個家庭的命運(yùn)或打破“窮者愈窮富者愈富”的貧富差距代際積累的唯一途徑是教育，是一個家庭的脫貧致富具有關(guān)鍵和根本的作用，是防止貧困代際傳遞，從而防止貧困階層固化的需要。顯然，對于那些瀕臨貧困線家庭來說，政府必須提供其子女接受與其他社會成員一樣的教育條件和機(jī)會，這是政府的責(zé)任，也是履行憲法義務(wù)的根本要求。就當(dāng)代中國而言，加強(qiáng)貧困生教育救助也是構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。沒有教育救助，失去的不僅僅只是社會發(fā)展需要的人才，而且還有憲法基本權(quán)利享受的尊嚴(yán)。

教育救助作為憲法規(guī)范體系內(nèi)社會救助保障系統(tǒng)的重要內(nèi)容，長期以來主要是針對貧困地區(qū)學(xué)生、貧困家庭適齡兒童進(jìn)行幫扶，是國家和社會團(tuán)體為保障適齡人口能夠和其他同等身份的社會成員一樣接受教育，提供知識、智力和物質(zhì)援助的社會救助項(xiàng)目。隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的發(fā)展，時代的變遷，救助的對象應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大其范圍，這是全體社會成員共享改革成果的憲法精神。從教育救助的本質(zhì)上講，其權(quán)利主體是陷入教育困境的任何一位社會成員，其義務(wù)主體則是國家。一方面凸顯教育的公共性、全民性;另一方面，表明教育救助在國家憲法生活中的重要地位，特別是教育救助對象的擴(kuò)大，是法治型政府與服務(wù)型政府、責(zé)任型政府在憲法內(nèi)有機(jī)的統(tǒng)一。

二、現(xiàn)階段教育救助的政策供給

依據(jù)憲法規(guī)定，我國教育救助制度的主要內(nèi)容包括:專項(xiàng)資金補(bǔ)助，即“兩免一補(bǔ)”(全部免費(fèi)發(fā)放教科書、免雜費(fèi)和逐步補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi))、經(jīng)常性補(bǔ)助政策、高等學(xué)校在校困難學(xué)生資助等三個方面的內(nèi)容。這些政策制度具有一定的針對性。就制度本身而言，對教育救助的關(guān)注，表明來自中央政府的高度重視和積極應(yīng)對。

針對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，2003年秋國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》(國發(fā)［2003］19號)中明確提出:爭取到2007年，全國農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生都能享受到“兩免一補(bǔ)”，努力做到不讓學(xué)生因家庭困難而失學(xué)。2005年2月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《財(cái)政部、教育部關(guān)于加快國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣“兩免一補(bǔ)”實(shí)施步伐有關(guān)工作意見的通知》(國辦發(fā)［2005］7號)，決定自2005年春季學(xué)期起，中央對國家扶貧工作重點(diǎn)縣的農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困生全面落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策，同時全面提高中央免費(fèi)教科書的標(biāo)準(zhǔn)，確保中小學(xué)2005年春季開學(xué)時，國家扶貧重點(diǎn)縣貧困家庭學(xué)生都能享受到免書本費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)的政策，補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的政策要在2007年年底以前落實(shí)到位。值得一提的是，對于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或者欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)教育來講，僅僅針對貧困家庭實(shí)施教育救助，是否就能解決農(nóng)村教育存在的問題值得深思。農(nóng)村教育不僅存在大量的因經(jīng)濟(jì)困難而輟學(xué)的兒童，而且存在整體教學(xué)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市教學(xué)水平的師資隊(duì)伍。可以這樣講，沒有穩(wěn)定的師資隊(duì)伍，即便讓每一個農(nóng)村兒童都充分享受到教育救助，也不能解決農(nóng)村的教育問題。況且，教育救助的一次性投入絕非是解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難的好辦法，畢竟，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個持續(xù)的過程。顯然，這就意味著因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難需要救助的群體不能因?yàn)榻逃戎?，就改變他們自身?jīng)濟(jì)貧困的現(xiàn)狀。

為此，2003年9月17日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于開展經(jīng)常性助學(xué)活動意見的通知》(國辦發(fā)［2003］77號)。希望通過動員全社會開展多種形式的經(jīng)常性助學(xué)活動，充分發(fā)揮各類基金會，以及“希望工程”“春蕾計(jì)劃”“安康計(jì)劃”“山區(qū)女童助學(xué)計(jì)劃”和“西部開發(fā)助學(xué)工程”等社會公益項(xiàng)目在經(jīng)常性助學(xué)活動中的作用。與此同時，國家明確規(guī)定:對納稅人通過非盈利的社會團(tuán)體和國家機(jī)關(guān)向農(nóng)村義務(wù)教育的捐贈資金，可在應(yīng)納稅所得額中全額扣除。經(jīng)常性助學(xué)活動捐助資金資助的主要對象是處于義務(wù)教育階段的學(xué)生，優(yōu)先資助殘疾學(xué)生，適當(dāng)兼顧其他困難學(xué)生。經(jīng)常性助學(xué)制度從某種程度上似乎解決了一定范圍內(nèi)的困難學(xué)生，然而，由于這些資金屬于捐助性質(zhì)，必然存在著來源與數(shù)量的不穩(wěn)定性。由于捐助資金的這種固有特性，也就導(dǎo)致接受這些資金助學(xué)的學(xué)生可能經(jīng)常處于饑一頓、飽一頓的狀態(tài)，甚至可能斷炊。于是，這就有違憲法中關(guān)于教育權(quán)利規(guī)定的法治精神。

除對中小學(xué)進(jìn)行教育救助以外，我國對高等教育實(shí)施了主要包括特殊困難補(bǔ)助、學(xué)費(fèi)減免和畢業(yè)生救助等在內(nèi)的救助政策，同時輔以獎學(xué)金、助學(xué)貸款、勤工儉學(xué)為輔助形式的助學(xué)制度。國家設(shè)立各種形式的獎學(xué)金支持家庭經(jīng)濟(jì)困難、學(xué)習(xí)成績優(yōu)秀的學(xué)生和學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)、師范、體育、航海等特殊專業(yè)的學(xué)生;商業(yè)銀行給經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生提供助學(xué)貸款，學(xué)生在校期間產(chǎn)生的利息由國家承擔(dān);學(xué)校為經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生設(shè)立一些勤工助學(xué)崗位，讓他們從事一定時間的勞動，獲取一定的報(bào)酬;每年中央和地方政府都撥出一定?？?，各高校每年從所收取的學(xué)費(fèi)中提取10%左右，用于對困難學(xué)生的補(bǔ)助。這些政策從一定程度上緩解了在校貧困大學(xué)生的經(jīng)濟(jì)困難，有效減少或者基本杜絕大學(xué)生因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難而退學(xué)的數(shù)量或現(xiàn)象。

透過國家教育救助的政策和制度，不難看出，現(xiàn)有政策和制度體現(xiàn)了憲法基本權(quán)利在實(shí)際賦予公民過程中得到了政策保障、經(jīng)濟(jì)支持和社會認(rèn)同。從政策和制度內(nèi)容來看，首先，從政策制定與制度設(shè)計(jì)的理念上體現(xiàn)法治政府的人文關(guān)懷，特別顯現(xiàn)全體社會成員共享改革成果的執(zhí)政觀念和責(zé)任政府的教育理念。其次，教育救助覆蓋范圍比較廣泛。在縱向上貫穿自小學(xué)至大學(xué)的整個國民教育系列，從橫向上能夠基本照顧家庭困難的學(xué)生，實(shí)現(xiàn)了教育權(quán)利面前人人平等的憲法要義。最后，與以往類似的政策或者制度相比，現(xiàn)有的教育救助政策和制度體現(xiàn)了人性化，主要表現(xiàn)在享受教育救助的資格方面，不再把成績放在第一位，追求所謂的品行兼有;而是基于教育救助的本質(zhì)，以家庭貧困作為享受此項(xiàng)權(quán)利的前提條件，學(xué)習(xí)成績作為輔助條件。這就從根本上體現(xiàn)憲法權(quán)利面前人人平等的真實(shí)性，凸顯以人為本的馬克思主義人學(xué)觀。

然而，需要指出的是，“教育救助”和“教育資助”是兩個本質(zhì)上不同的概念?！敖逃Y助”的范圍很廣，包括目前通常所謂的獎、貸、助、補(bǔ)、減以及社會上的各種資助行為，是憲法精神在社會成員政治生活中的內(nèi)容，表達(dá)的意涵是政府作為公共管理者的憲法義務(wù)。“教育救助”屬于社會救助的范疇，即屬于社會保障范疇?！敖逃戎弊鳛樯鐣戎闹匾獌?nèi)容是一種發(fā)展性救助，更具有深刻的倫理意義［6］。從公共事業(yè)管理的角度來說，教育救助可以是非政府組織提供。但是，無論是教育資助，還是教育救助，都需要憲法、法律、政策的文本支持。顯然，無論二者的形式、內(nèi)容、過程存在何種差別，均是憲政精神的時代體現(xiàn)。不過，由于對教育救助與教育資助的理解存在誤讀，可能對教育救助政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行會產(chǎn)生一定的影響，不能很好地體現(xiàn)設(shè)計(jì)的初衷，甚至可能有違憲政精神。

三、教育救助政策設(shè)計(jì)缺陷與執(zhí)行偏差

教育救助作為一項(xiàng)權(quán)利，既含有機(jī)會平等，也含有實(shí)質(zhì)平等。但是，由于政策制定過程中缺少來自救助素材的親歷分析，忽略政策在執(zhí)行過程中受到的環(huán)境影響，導(dǎo)致教育救助政策存在設(shè)計(jì)缺陷，執(zhí)行過程中產(chǎn)生救助目標(biāo)與實(shí)際效果之間的現(xiàn)實(shí)偏差。

(一)政策體系粗疏，憲法精神式微

教育救助作為政府社會管理的內(nèi)容之一，應(yīng)當(dāng)規(guī)定具體的管理部門執(zhí)行。但是，由于教育救助體系內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職責(zé)不明，具體由哪個部門行使該職責(zé)，目前并沒有清晰的制度界定，導(dǎo)致實(shí)施教育救助的依據(jù)未能形成體系化結(jié)構(gòu)。我國目前教育救助的依據(jù)依然還是各種“條例”“決定”“通知”“辦法”等行政規(guī)范，尚未經(jīng)由國家立法機(jī)關(guān)或者立法機(jī)關(guān)授權(quán)其他具有立法職能的機(jī)構(gòu)制定通過一部明確而統(tǒng)一的法律。雖然也有一些法律性質(zhì)的規(guī)范，但是，這些零散分布在各個法律法規(guī)中成碎片狀的制度條文，難以構(gòu)成體系且僵化，不便于操作，難以發(fā)揮作用。非體系化結(jié)構(gòu)的制度存在，直接引起救助政策和制度實(shí)施過程中的一系列障礙。

首先，關(guān)于享受教育救助資格的認(rèn)定機(jī)制存在缺陷，變現(xiàn)為資助力度不均衡、資助對象定位欠科學(xué)［7］，對救助對象的資格認(rèn)定存在可疑。其次，認(rèn)定教育救助和實(shí)施教育救助的程序缺乏規(guī)范性約束，臨時性資助色彩比較濃厚。最后，由于教育救助沒有法律保障，缺乏強(qiáng)有力的教育救助保障機(jī)制，很難確保救助政策落實(shí)到位，形不成教育救助的保障力度。因此，也就無法保障社會成員依法享受教育權(quán)利的憲政精神。

據(jù)此，教育救助體系建設(shè)必須從消除體制性障礙上入手，完善法律法規(guī)，納入法制范圍，法治軌道。依靠政策實(shí)施的教育救助只能是權(quán)宜之計(jì)，不能成為政府職能的固定內(nèi)容。沒有上升為法律性的教育救助，無法體現(xiàn)憲政精神。

(二)資金不足，政策執(zhí)行落空

就目前而言，在不考慮教育救助與教育資助的嚴(yán)格區(qū)分下，教育救助與教育資助的資金來源主要有三條渠道:一是中央和地方財(cái)政撥款;二是學(xué)校從學(xué)費(fèi)中提留的部分資金;三是社會各界人士捐款。當(dāng)代中國社會是政府主導(dǎo)型社會，于是，教育救助主要依靠政府的投入，才能有效實(shí)現(xiàn)教育公平。然而，我國的財(cái)政教育支出占GDP的比重并不高。通過表1可看到，2001—2010年十年期間，除2009年和2010年超過3%以外，其余年份均在3%以下。

表1 2001—2010年我國財(cái)政教育支出統(tǒng)計(jì)表

由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，對于教育救助所能夠投入的GDP比重存在一定的差距。對于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的省市自治區(qū)，通過中央和地方兩級財(cái)政撥款，不僅滿足教育救助對象的經(jīng)濟(jì)需求，而且改善這些對象所在家庭的經(jīng)濟(jì)面貌。而對那些整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，特別是一些偏遠(yuǎn)山區(qū)，以及部分省市的革命老區(qū)，不僅面臨中央財(cái)政撥款數(shù)額無法滿足貧困家庭的需要，更為突出的矛盾在于地方政府根本無法從有限的GDP中撥出專項(xiàng)教育救助款項(xiàng)。特別是“經(jīng)濟(jì)數(shù)字”決定地方政府政績時代，這一矛盾尤為尖銳。

面對國務(wù)院出臺的“兩免一補(bǔ)”政策，在救助資金發(fā)放中，很多地方政府由于財(cái)力有限，無法對這項(xiàng)政策進(jìn)行資金配套。這種奠基于地方財(cái)政支持力度上的政策，不可避免地在執(zhí)行過程中遇到無法逾越資金的障礙，使得政策制定目標(biāo)在執(zhí)行過程中打了折扣，其預(yù)先設(shè)計(jì)的政策效果也就無法達(dá)到，導(dǎo)致“政策失靈”。

(三)救助方式單一，忽視對象心理

教育救助從理論上講應(yīng)當(dāng)是對教育領(lǐng)域里出現(xiàn)的各種影響教育公平的因素實(shí)施救助，由此，既包括經(jīng)濟(jì)上的救助，也包括政治上的救助，甚至還涵蓋法律上的救助。之所以這樣理解，是因?yàn)榻逃戎且环N權(quán)利救助。因此，凡是因?yàn)槠渌鞣N因素影響享受這一權(quán)利的任一社會成員，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫絹碜哉蜕鐣年P(guān)懷和救助。顯然，救助的方式和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)多元和多樣，不僅有經(jīng)濟(jì)上的救助，還有經(jīng)濟(jì)因素以外的其他救助。在某種情況下，非經(jīng)濟(jì)救助可能要比經(jīng)濟(jì)救助更有針對性和時效性。

有研究者經(jīng)過研究得出結(jié)論，貧困家庭的學(xué)生與其他同學(xué)相比，由于在經(jīng)濟(jì)和精神壓力等多重作用下，其更容易出現(xiàn)心理問題。雖然通過政府有效組織和其他形式的教育救助，解決了來自經(jīng)濟(jì)上的困難。但是，這種基于貧困而產(chǎn)生的被邊緣心理始終成為這些貧困家庭學(xué)生的心理障礙。甚至有部分被救助者責(zé)任意識不強(qiáng)，習(xí)慣性地接受各方援助而缺乏感恩之心，有些貧困生因不能抗拒城市消費(fèi)等種種誘惑，使他們的價值觀和世界觀發(fā)生了扭曲和變形［8］。這些現(xiàn)象的存在為我國教育救助敲響了警鐘。經(jīng)濟(jì)救助不能解決因?yàn)樨毨Фl(fā)的所有矛盾，甚至在某些情勢下，單純的經(jīng)濟(jì)救助還有可能引起或者加劇其他方面的矛盾。

此外，主要以經(jīng)濟(jì)資助為主不僅忽略了救助對象心理方面的援助，而且忽略了教育師資及設(shè)施等方面的資助。教育救助可以解決貧困家庭學(xué)生的讀書資金來源，但是不能解決他們就讀學(xué)校的師資穩(wěn)定矛盾。顯然，教育救助不能僅僅停留在學(xué)習(xí)者，而且要關(guān)注甚至更要關(guān)注教育師資的救助。沒有穩(wěn)定的高水平的師資隊(duì)伍留在鄉(xiāng)村學(xué)校任教，無論多么有效的教育救助，只能使學(xué)習(xí)者享受接受教育的權(quán)利，卻無法解決教育質(zhì)量和人才培養(yǎng)的根本問題。因此，純粹的以經(jīng)濟(jì)幫扶為內(nèi)容的教育救助只能解決憲政基本權(quán)利的機(jī)會不等，但無法解決權(quán)利的實(shí)質(zhì)平等。據(jù)此，教育救助的方式和途徑應(yīng)當(dāng)提供多樣選擇和救助。只有這樣，才能真正體現(xiàn)當(dāng)代中國特色社會主義憲政權(quán)利的真實(shí)性。

四、促進(jìn)教育救助事業(yè)發(fā)展的多元理性對策

教育救助作為一項(xiàng)憲政權(quán)利，必須為之享受提供合憲性保障。只有合憲性的保障舉措，才能確保教育救助作為憲政權(quán)利在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)現(xiàn)。據(jù)此，有必要從教育救助的制度體系、救助資金渠道、救助模式的多元入手，為促進(jìn)教育救助事業(yè)的發(fā)展輸送合憲性對策。

(一)加強(qiáng)教育救助制度建設(shè)，盡快開啟政策的立法動議

任何一個社會，如果沒有以國家強(qiáng)制力為后盾的法律作為社會生活的調(diào)整規(guī)范，人的社會行為就會因?yàn)槿笔?qiáng)制而肆意。教育救助作為政府的法定義務(wù)，單純依靠政策的指導(dǎo)性規(guī)定，將無法保證通過教育救助而獲得的可能性收益真正用到需要被救助成員身上。缺少法律保障的政策在執(zhí)行過程中會呈現(xiàn)出隨意性、臨時性。因此，加強(qiáng)立法，規(guī)范管理是法治社會的必要行動。而完善的立法是社會救助經(jīng)常化、制度化、可持續(xù)的重要保障。根據(jù)目前教育救助政策在執(zhí)行過程中存在的問題，我國應(yīng)該加強(qiáng)教育救助的立法進(jìn)程，盡早出臺教育救助條例等專項(xiàng)法律法規(guī)，明確教育救助主體責(zé)任經(jīng)費(fèi)來源及組織管理等相關(guān)政策，全面提升其法律地位。地方政府及相關(guān)部門也要規(guī)范教育救助管理制度，建立嚴(yán)格的資助監(jiān)管機(jī)制［9］。通過政策的法制化，強(qiáng)化教育救助政策功能的憲政保護(hù)，使教育救助由政策福利轉(zhuǎn)向法律權(quán)利。通過以憲法為根本大法的法律體系作為制度保障，確保教育救助的持久性和穩(wěn)定性，確保救助對象的憲政權(quán)利。

(二)建立財(cái)政支撐體系，開放教育救助多元融資渠道

無論教育救助的內(nèi)容和形式呈現(xiàn)何種樣態(tài)的多維度，豐裕的救助資金是實(shí)現(xiàn)教育救助的基本經(jīng)濟(jì)保障。然而，如前所述，中央財(cái)政撥款雖然數(shù)量不能完全滿足所有貧困家庭的教育救助，但是，至少能夠救急。可是，地方財(cái)政撥款不僅在數(shù)額上不能滿足需求，而且在時間上往往由于財(cái)政收入而遲付。至于來自社會各界的自愿捐助，無論是在數(shù)量還是在周期上都缺乏保障。顯然，教育救助作為一種福利，可以根據(jù)財(cái)政收入的情況決定被救助者的享受條件。由于教育救助是一種憲政權(quán)利，那么，無論如何也要確保教育救助的實(shí)施。毋庸置疑，建立強(qiáng)有力的中央和地方兩級財(cái)政支持是解決這一矛盾的主要措施。依據(jù)財(cái)政結(jié)構(gòu)，中央政府應(yīng)從財(cái)政里撥出更多的資金來解決目前教育社會救助資金不足的問題，通過財(cái)政層級結(jié)構(gòu)分解，盡快建立健全完善的公共財(cái)政體系。作為社會性的事業(yè)，除中央財(cái)政為教育救助建立公共財(cái)政體系外，還要加大各級地方政府對教育社會救助的專項(xiàng)財(cái)政投入。這樣一來，通過中央和地方兩級財(cái)政保障性支出，應(yīng)當(dāng)能夠保證教育救助的基本需求。同時，教育救助不應(yīng)當(dāng)僅僅是政府的事業(yè)，也是社會的事業(yè)。因此，在強(qiáng)化政府作為教育救助主體的前提下應(yīng)發(fā)動社會力量，多方開通創(chuàng)新教育救助的融資渠道，鼓勵多種形式的民間救助參與進(jìn)來，鼓勵企業(yè)、社會建立民間救助基金，在符合一定條件下允許其獲得一定限度回報(bào)。

(三)優(yōu)化教育救助模式，多維供給多元救助的產(chǎn)品

目前，我國的教育救助模式單一，基本上可以概括為以政府主導(dǎo)的自上而下的模式。這種模式與作為公共產(chǎn)品的屬性不相適宜。站在公共產(chǎn)品的角度來看，教育救助屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)納入公共事業(yè)管理領(lǐng)域。顯然，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性意味著除政府作為供給主體以外，非政府組織包括社會組織、私人以及第三方企業(yè)等均可在一定條件下向社會成員提供該類產(chǎn)品。于是，構(gòu)建多元教育救助模式、多維供給救助產(chǎn)品，是解決當(dāng)下教育救助政策執(zhí)行困境的有效舉措。

教育救助的對象是那些處于貧困的學(xué)生，為了培育全社會的感恩精神，傳承教育救助的內(nèi)在的“善”，不妨鼓勵那些曾經(jīng)受到教育救助，現(xiàn)在也有能力救助他人的、已經(jīng)成長起來的人，向需要教育救助的人提供私人產(chǎn)品，比如心理救助、精神救助或者公益行動等。特別要鼓勵、激勵志愿參與教育救助產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的實(shí)體企業(yè)、公司或者俱樂部等非政府組織，通過公共提供、私人提供與混合提供等方式，積極向社會供給教育救助產(chǎn)品。

當(dāng)代中國社會發(fā)展的速度所需要的個人能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出個人通過自學(xué)所能擁有的知識與技能，通過學(xué)?；蛘咂渌麑ｉT性教育成為社會成員的首要選擇，而獲得為教育投資的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力束縛了相當(dāng)一部分人接受正規(guī)教育的權(quán)利機(jī)會。據(jù)此，通過政府以及政府有效組織的非政府組織向社會提供教育救助，解決當(dāng)代中國處于社會主義初級階段面臨的教育不公平的客觀情況，既是當(dāng)代中國社會主義憲政精神的體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)社會管理創(chuàng)新、科技創(chuàng)興和人才培養(yǎng)創(chuàng)新的重要途徑;更是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，全體社會成員共享改革成果，建設(shè)和諧社會，實(shí)現(xiàn)每個人全面自由發(fā)展的根本舉措。

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